VwGH vom 14.11.2012, 2012/08/0007

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Müller und die Hofräte Dr. Strohmayer, Dr. Lehofer und MMag. Maislinger als Richter sowie die Hofrätin Dr. Julcher als Richterin, im Beisein der Schriftführerin Mag. Peck, über die Beschwerde des Finanzamtes Wien 3/11/Schwechat/Gerasdorf in 1030 Wien, Erdbergstraße 192-196, gegen den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenates im Land Niederösterreich, Außenstelle Wiener Neustadt, vom 19. Oktober 2011, Zl. Senat-BN-11-0159, wegen Übertretung des § 111 ASVG (weitere Partei: Bundesminister für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz; mitbeteiligte Partei: S W in G), zu Recht erkannt:

Spruch

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Begründung

Das beschwerdeführende Finanzamt erstattete am 1. September 2010 an die Bezirkshauptmannschaft B Strafanzeige; die Mitbeteiligte habe es als zur Vertretung nach außen Berufene der W GmbH zu verantworten, dass diese einen slowakischen Staatsangehörigen als in der Krankenversicherung pflichtversicherte Person beschäftigt habe, ohne diesen vor Arbeitsantritt beim zuständigen Krankenversicherungsträger anzumelden.

Mit Strafverfügung vom 9. Februar 2011 verhängte die Bezirkshauptmannschaft B über die Mitbeteiligte wegen Übertretung des § 111 Abs. 1 Z 1 ASVG iVm § 33 ASVG gemäß § 111 Abs. 2 ASVG eine Geldstrafe von EUR 365,-- (Ersatzfreiheitsstrafe von 72 Stunden). Die Mitbeteiligte habe es als zur Vertretung nach außen berufenes Organ (handelsrechtliche Geschäftsführerin) der W GmbH zu verantworten, dass diese Gesellschaft als Dienstgeber Herrn N vom 12. Juli bis 23. August 2010 als Kraftfahrer zu einem Lohn von EUR 365,-- monatlich beschäftigt habe, ohne diesen Dienstnehmer als in der Krankenversicherung pflichtversicherte Person vor Arbeitsantritt beim zuständigen Krankenversicherungsträger anzumelden.

Der Mitbeteiligten wurde die Strafverfügung am 15. Februar 2011 zugestellt.

Das beschwerdeführende Finanzamt erhob Einspruch gegen diese Strafverfügung. Da der angetroffene Kraftfahrer nachweislich länger als einen Monat für die W GmbH ohne Anmeldung zur Sozialversicherung gefahren sei, sei die verhängte Strafe von EUR 365,-- nicht tatangemessen.

Die Mitbeteiligte erhob per E-Mail am 2. März 2011 Einspruch;

Herr N stehe in keinem direkten Rechtsverhältnis zur W GmbH;

Dienstgeber sei eine slowakische Gesellschaft, die mit der W GmbH einen Überlassungsvertrag abgeschlossen habe. Herr N sei bei der slowakischen Sozialversicherung versichert.

Mit Straferkenntnis vom 13. April 2011 verhängte die Bezirkshauptmannschaft B über die Mitbeteiligte eine Geldstrafe von EUR 1.500,-- (Ersatzfreiheitsstrafe 120 Stunden). Die Bezirkshauptmannschaft verwies darin unter anderem darauf, dass das beschwerdeführende Finanzamt fristgerecht Einspruch erhoben habe, sodass die Strafverfügung nicht in Rechtskraft erwachsen sei; der Einspruch der Mitbeteiligten sei hingegen verspätet.

Die Mitbeteiligte erhob gegen das Straferkenntnis Berufung.

Mit dem angefochtenen Bescheid gab die belangte Behörde der Berufung Folge und hob das Straferkenntnis als mit der Rechtskraft der Strafverfügung vom 9. Februar 2011 unvereinbar auf; das nach Erlassung der Strafverfügung von der Bezirkshauptmannschaft B geführte Verwaltungsstrafverfahren wurde für rechtswidrig erklärt.

Begründend führte die belangte Behörde - nach Schilderung des Verfahrensganges - aus, die Bezirkshauptmannschaft habe mit Strafverfügung vom 9. Februar 2011 rechtskräftig eine Geldstrafe von EUR 365,-- (Ersatzfreiheitsstrafe von 72 Stunden) verhängt. Aus § 111a ASVG ergebe sich nicht, dass die Abgabenbehörden des Bundes (auch) dazu berechtigt seien, Einspruch gegen Strafverfügungen zu erheben; dies im Gegensatz etwa zu den Arbeitsinspektoraten, denen gemäß § 11 Abs. 3 Arbeitsinspektoratsgesetz 1993 (ArbIG) sowohl das Recht der Berufung gegen Bescheide als auch des Einspruches gegen Strafverfügungen zustehe. Aus § 49 Abs. 1 VStG ergebe sich, dass das Recht, Einspruch zu erheben, dem Beschuldigten zustehe.

Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass auch den Abgabenbehörden des Bundes das Einspruchsrecht bei Strafverfügungen zukomme, so hätte er eine entsprechende Regelung wie im § 11 Abs. 3 ArbIG getroffen, wo das Einspruchsrecht expressis verbis normiert sei, zumal die Möglichkeit des Einspruchs zum Nachteil des Beschuldigten sei.

Das Finanzamt sei daher nicht berechtigt gewesen, gegen die Strafverfügung Einspruch zu erheben, sodass die Bezirkshauptmannschaft verpflichtet gewesen wäre, diesen Einspruch als unzulässig zurückzuweisen. Auch der Einspruch der Beschuldigten wäre als unzulässig zurückzuweisen gewesen, da die Strafverfügung durch Hinterlegung am 15. Februar 2011 zugestellt worden sei und somit die Einspruchsfrist am 1. März 2011 geendet habe; der am 2. März 2011 erhobene Einspruch sei daher verspätet.

Da somit die Strafverfügung in Rechtskraft erwachsen sei, sei der Durchführung des Ermittlungsverfahrens in derselben Verwaltungsstrafsache und der Erlassung des Straferkenntnisses als Folge der Rechtskraft das Wiederholungsverbot entgegengestanden. Das Straferkenntnis sei daher aufzuheben und das nach Erlassung der Strafverfügung von der Bezirkshauptmannschaft geführte Verwaltungsstrafverfahren für rechtswidrig zu erklären gewesen.

Gegen diesen Bescheid wendet sich die vorliegende Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen Bescheid wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Die Mitbeteiligte hat sich am verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht beteiligt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 3 VwGG gebildeten Senat erwogen:

1. Das beschwerdeführende Finanzamt macht geltend, § 49 VStG legitimiere grundsätzlich den Beschuldigten zur Erhebung eines Einspruches. Ob und inwiefern darüber hinaus auch andere Personen Einspruch erheben könnten, bedürfe einer ausdrücklichen gesetzlichen Klarstellung. Auch eine Strafverfügung sei eine "Entscheidung" iSd § 111a ASVG, sodass die Parteistellung und Rechtsmittelbefugnis der Abgabenbehörde ex lege gegeben sei. Demzufolge sei auch ein Einspruch des Finanzamtes gegen die Strafverfügung zulässig. Aufgrund eines vom Beschuldigten gegen eine Strafverfügung erhobenen Einspruches dürfe keine höhere Strafe verhängt werden. Dies gelte aber nur im Einparteienverfahren. Im Mehrparteienverfahren sei es der Behörde hingegen nicht verwehrt, eine höhere Strafe als die ursprünglich ausgesprochene zu verhängen. Nach Ansicht des Finanzamtes hätte die Behörde im konkreten Fall keine Strafverfügung erlassen dürfen. Gemäß § 47 Abs. 1 VStG könne durch Strafverfügung eine Geldstrafe bis zu EUR 365,-- festgesetzt werden. Nach § 111 Abs. 2 ASVG sei aber eine Geldstrafe von EUR 730,-- bis zu EUR 2.180,-- zu verhängen. Lediglich bei erstmalig ordnungswidrigem Handeln könne die Geldstrafe bis auf EUR 365,-- herabgesetzt werden, wenn das Verschulden geringfügig und die Folgen unbedeutend seien; dies sei hier aber nicht der Fall.

2. § 111 ASVG (idF BGBl. I Nr. 150/2009) lautet:

"(1) Ordnungswidrig handelt, wer als Dienstgeber oder sonstige nach § 36 meldepflichtige Person (Stelle) oder als bevollmächtigte Person nach § 35 Abs. 3 entgegen den Vorschriften dieses Bundesgesetzes

1. Meldungen oder Anzeigen nicht oder falsch oder nicht rechtzeitig erstattet oder

2. Meldungsabschriften nicht oder nicht rechtzeitig weitergibt oder

(2) Die Ordnungswidrigkeit nach Abs. 1 ist von der Bezirksverwaltungsbehörde als Verwaltungsübertretung zu bestrafen, und zwar

(3) Die Verjährungsfrist bei Verwaltungsübertretungen nach Abs. 2 beträgt ein Jahr.

(4) Die Versicherungsträger und die Abgabenbehörden des Bundes, deren Prüforgane Personen betreten haben, sind verpflichtet, alle ihnen auf Grund der Betretung zur Kenntnis gelangenden Ordnungswidrigkeiten nach Abs. 1 bei der Bezirksverwaltungsbehörde anzuzeigen.

(5) Die Verwaltungsübertretung gilt als in dem Sprengel der Bezirksverwaltungsbehörde begangen, in dem der Sitz des Betriebes des Dienstgebers liegt."

§ 111a ASVG (idF BGBl. I Nr. 31/2007) lautet:

"Die Abgabenbehörden des Bundes, deren Prüforgane Personen betreten haben, die entgegen § 33 Abs. 1 nicht vor Arbeitsantritt zur Sozialversicherung angemeldet wurden, haben in den Verwaltungsstrafverfahren nach § 111 Parteistellung und sind berechtigt, gegen Entscheidungen Rechtsmittel und Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zu erheben. Verzichten sie auf die Parteistellung, so tritt der Versicherungsträger in diese Parteistellung ein. Der Verzicht ist gegenüber der Bezirksverwaltungsbehörde ausdrücklich zu erklären; diese hat den Versicherungsträger davon unverzüglich in Kenntnis zu setzen. Der Verzicht bewirkt die Unterbrechung aller in Betracht kommenden Verfahrensfristen."

3. Gemäß § 49 Abs. 1 VStG kann der Beschuldigte gegen die Strafverfügung binnen zwei Wochen nach deren Zustellung Einspruch erheben und dabei die seiner Verteidigung dienlichen Beweismittel vorbringen. Nach § 49 Abs. 2 VStG ist das ordentliche Verfahren einzuleiten, wenn der Einspruch rechtzeitig eingebracht wurde. In dem auf Grund des Einspruches ergehenden Straferkenntnis darf keine höhere Strafe verhängt werden als in der Strafverfügung.

Einspruch erheben kann also - in erster Linie - nur der Beschuldigte (vgl. näher N. Raschauer in Raschauer/Wessely, Verwaltungsstrafgesetz, § 49 Rz 3). Ob und inwiefern darüber hinaus auch andere Personen (insbesondere Amtsparteien) Einspruch erheben können, bedarf einer ausdrücklichen gesetzlichen Klarstellung ( N. Raschauer, aaO Rz 4).

Die Bestimmung des § 111a ASVG wurde mit Artikel 1 (67. Novelle zum ASVG) des Sozialrechts-Änderungsgesetzes 2007, BGBl. I Nr. 31/2007, eingefügt. In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage (77 BlgNR 23. GP, 4) wird insoweit lediglich ausgeführt, die Krankenversicherungsbehörden und Prüfbehörden sollten "bezüglich der von den Bezirksverwaltungsbehörden zu ahndenden Ordnungswidrigkeiten im Betretungsfall jedenfalls anzeigepflichtig sein bzw. Parteistellung in dem nach einer Betretung eingeleiteten Verwaltungsstrafverfahren haben." Zur hier interessierenden Frage, ob der Abgabenbehörde das Recht zukommt, Einspruch gegen eine Strafverfügung zu erheben, ist den Materialien nichts zu entnehmen.

Die belangte Behörde verweist sowohl im angefochtenen Bescheid als auch in der Gegenschrift auf hinsichtlich des Regelungszwecks vergleichbare Bestimmungen.

So regelt etwa § 28a Abs. 1 AuslBG die Beteiligung der Abgabenbehörde am Verwaltungsstrafverfahren. Nach dem ersten Satz dieser Bestimmung hat die Abgabenbehörde Parteistellung "und ist berechtigt, Berufung gegen Bescheide sowie Einspruch gegen Strafverfügungen zu erheben". Dieses Berufungs- und Einspruchsrecht wurde (damals dem Arbeitsinspektorat) mit dem Arbeitsmarktservice-Begleitgesetz, BGBl. Nr. 314/1994, (formell) eingeräumt (zuvor bestand eine Parteistellung des Landesarbeitsamtes im Verwaltungsstrafverfahren; dieses war berechtigt, gegen in letzter Instanz ergangene Bescheide Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zu erheben). In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage zum Arbeitsmarktservice-Begleitgesetz (1469 BlgNR 18. GP, 24) wurde hiezu lediglich darauf verwiesen, dass mit der Vermittlungstätigkeit des Arbeitsmarktservice und damit seiner Stellung als Agentur zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern die Entscheidung über die Erlaubnis zur Beschäftigung eines Ausländers und bei Nichtbeachtung der vorgesehenen Regelungen ihre Sanktionierung in Widerspruch stehe. Aus diesem Grunde solle (u.a.) die Parteistellung im Verwaltungsstrafverfahren von den Arbeitsinspektoraten wahrgenommen werden.

Diese Erläuterungen sind vor dem Hintergrund der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (vgl. das hg. Erkenntnis vom 21. September 1995, Zl. 93/09/0254, VwSlg. 14321 A/1995, mwN) zu verstehen, wonach bereits - vor der Novellierung mit dem AMS-Begleitgesetz - mit der Parteistellung des Landesarbeitsamtes im Verwaltungsstrafverfahren nach § 28a AuslBG auch die Berufungsmöglichkeit verbunden ist.

§ 11 Arbeitsinspektionsgesetz 1993 (BGBl. Nr. 27/1993) regelt die Beteiligung der Arbeitsinspektion an Verwaltungsstrafverfahren. Nach Abs. 1 leg.cit. ist das zuständige Arbeitsinspektorat Partei in Verwaltungsstrafverfahren wegen der Übertretung von Arbeitnehmerschutzvorschriften. Nach Abs. 3 leg.cit. steht dem Arbeitsinspektorat das Recht der Berufung gegen Bescheide sowie des Einspruches gegen Strafverfügungen zu. In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage zum Arbeitsinspektionsgesetz 1993 (813 BlgNR 18. GP, 26) wird ausgeführt, nach dem Arbeitsinspektionsgesetz 1974 stehe dem Arbeitsinspektorat das Berufungsrecht nur zu, wenn seinem Antrag nicht entsprochen worden sei oder wenn das Arbeitsinspektorat nicht am Verfahren beteiligt gewesen sei. Nunmehr werde für das Arbeitsinspektorat ein uneingeschränktes Berufungsrecht vorgesehen. Klargestellt werde, dass dem Arbeitsinspektorat auch das Recht zustehe, einen Einspruch gegen eine Strafverfügung zu erheben.

In gleicher Weise sah auch § 14 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Verkehrs-Arbeitsinspektion vor, dass dem Verkehrs-Arbeitsinspektorat das Recht der Berufung gegen Bescheide sowie des Einspruchs gegen Strafverfügungen zusteht (vgl. auch § 10 Abs. 4 Gleichbehandlungsgesetz und § 50 Abs. 5 Glückspielgesetz).

4. § 111a ASVG unterscheidet sich also von den angeführten, vergleichbaren Bestimmungen (insbesondere des § 28a Abs. 1 AuslBG und § 11 ArbIG 1993) dadurch, dass § 111a ASVG allgemein nur "Entscheidungen" und "Rechtsmittel" anführt, während § 28a Abs. 1 AuslBG und § 11 ArbIG 1993 Berufungen gegen Bescheide und Einsprüche gegen Strafverfügungen aufzählen. Dass damit aber ein hinsichtlich der Berechtigung zur Einspruchserhebung anderer Regelungsinhalt beabsichtigt gewesen wäre, ist aus diesem Befund nicht abzuleiten:

Aus den Erläuterungen zur Regierungsvorlage zur 67. Novelle zum ASVG ergibt sich - wie schon angeführt - keine nähere Darlegung zum Rechtsmittelrecht; es ergibt sich daher insbesondere nicht, dass mit dem zwar von den oben genannten Gesetzen abweichenden, sprachlich jedoch den umfassenderen Begriff des Rechtsmittels verwendenden Wortlaut dieser Bestimmung ein einschränkender Regelungsinhalt vom Gesetzgeber beabsichtigt sei.

Einer Strafverfügung kommt Bescheidcharakter zu; beim Vorliegen einer rechtskräftigen Strafverfügung handelt es sich um ein "in erster Instanz durch Strafbescheid" abgeschlossenes Verwaltungsstrafverfahren (vgl. Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze II2 § 48 VStG E 10 f). Strafverfügungen sind daher jedenfalls auch dem Begriff "Entscheidungen" zu subsumieren.

Was als "Rechtsmittel" zu verstehen ist, wird zwar in der Lehre im Einzelnen durchaus unterschiedlich beurteilt (zu den Differenzierungen vgl. etwa Walter/Kolonovits/Muzak/Stöger, Verwaltungsverfahrensrecht9 Rz 494 ff). Der Einspruch (§ 49 VStG) ist aber nach herrschender Meinung (und somit nach dem allgemeinen juristischen Sprachgebrauch) als "Rechtsmittel" gegen die Strafverfügung zu beurteilen

(vgl. Walter/Kolonovits/Muzak/Stöger, aaO Rz 926; N. Raschauer , aaO Rz 1 unter Hinweis auch auf die Gegenmeinung).

Das in § 111a ASVG den Abgabenbehörden des Bundes eingeräumte Recht, Rechtsmittel gegen Entscheidungen zu erheben, umfasst daher auch das Recht des Einspruchs gegen eine Strafverfügung.

5. Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Wien, am 14. November 2012