VwGH vom 13.09.2001, 97/12/0361

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident DDr. Jakusch und die Hofräte Dr. Germ und Dr. Bayjones als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Julcher, über die Beschwerde des Dipl.-Ing. Dr. V in L, vertreten durch Riedl & Ringhofer, Rechtsanwälte in 1010 Wien, Franz-Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid des Bundesministers für Unterricht und kulturelle Angelegenheiten vom 1. September 1997, Zl. 103.125/15-III/16/97, betreffend Dienstzulage (Leiterzulage) nach § 57 Abs. 6 des Gehaltsgesetzes 1956, zu Recht erkannt:

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Hofrat in Ruhe seit 1. März 1997 in einem öffentlich-rechtlichen Ruhestandsverhältnis zum Bund. Er war zuletzt Direktor der Höheren Technischen Bundeslehranstalt in Linz, P-Straße (im Folgenden HTBLA Linz).

Mit der Leitung der HTBLA Linz war die Führung einer Abendschule verbunden. Der Beschwerdeführer bezog eine Dienstzulage nach § 57 Abs. 1, Abs. 2 lit. b und Abs. 6 GG 1956 iVm der Schulleiter-Zulagenverordnung 1966, die wegen der zusätzlichen Leitung der Abendschule gemäß Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle, BGBl. Nr. 662/1977, im Ausmaß von 25 v.H. erhöht war.

Die 47. GG-Novelle, BGBl. Nr. 288/1988, führte für Leiter von Anstalten mit mehr als 60 Klassen einen Zuschlag im Ausmaß von 20 v. H. ein (Einfügung des § 57 Abs. 6 Satz 2); eine Änderung des Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle erfolgte jedoch nicht.

Mit Schreiben vom 18. Februar 1997 an den Landesschulrat von Oberösterreich vertrat der Beschwerdeführer die Ansicht, seine Leiterzulage gemäß Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle sei um 10 Prozentpunkte zu erhöhen, weshalb er um eine Erhöhung der Leiterzulage auf 35 % und um rückwirkende Auszahlung ab Februar 1994 ansuche. Es begründete dieses Ansuchen damit, dass Art. VI Abs. 2 leg. cit. unverändert gelte und durch § 57 Abs. 6 GG nicht aufgehoben worden sei, "dies wohl deshalb, weil z.B. 70 Klassen, aufgeteilt in eine Tagesschule und in eine Abendschule, für den Schulleiter eine beachtliche Mehrbelastung darstellen als 70 Klassen einer Tagesschule oder Abendschule".

Der Landesschulrat für Oberösterreich wies mit Bescheid vom 27. Februar 1997 den Antrag des Beschwerdeführers auf Erhöhung der Dienstzulage von 25 % auf 35 % ab. Begründend führte die erstinstanzliche Behörde aus, gemäß § 57 Abs. 1 GG gebühre den Leitern von Unterrichtsanstalten eine Dienstzulage, die durch die Verwendungsgruppe, die Dienstzulagengruppe und die Gehaltsstufe bestimmt werde. Die Dienstzulagengruppe richte sich nach Bedeutung und Umfang der Anstalt. Die Einreihung der Anstalten in die Dienstzulagengruppen sei vom zuständigen Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler durch Verordnung festzusetzen. Auf Grund des § 2 Abs. 1 der Schulleiter-Zulagenverordnung 1966 seien mittlere und höhere Schulen mit mehr als 12 Klassen der Dienstzulagengruppe I zugeordnet. Auf Grund der Anzahl der Klassen an der HTBLA Linz (mehr als 60 Klassen) gebühre dem Beschwerdeführer als Leiter dieser Schule die Dienstzulagengruppe I. Wenn in den Dienstzulagengruppen I erhebliche Unterschiede an Bedeutung und Umfang der darin eingereihten größten Anstalten auftreten, könne der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler gemäß § 57 Abs. 6 GG durch Verordnung bestimmen, dass die Dienstzulage der Leiter der größten Anstalten, die nach ihrer Bedeutung und nach ihrem Umfang gegenüber den anderen dieser Dienstzulagengruppe zugehörigen Anstalten erheblich hervorragen, um höchstens 15 v.H. der Dienstzulage erhöht werde. Bei Leitern von Anstalten mit mehr als 60 Klassen trete an die Stelle der Erhöhung um 15 v.H. eine Erhöhung von 25 v.H. Dem Beschwerdeführer gebühre demnach eine Erhöhung der Dienstzulage um 25 v.H. Wenn der Beschwerdeführer eine Erhöhung der Dienstzulage um 35 v.H. begehre und als Begründung die 31. GG-Novelle anführe, müsse dem entgegengehalten werden, dass die Höhe der zustehenden Dienstzulage auf Grund der letztgültigen Fassung des Gehaltsgesetzes festgelegt sei und ihm demnach eine Erhöhung der Dienstzulage um 25 v.H. zustehe. Außerdem werde festgestellt, dass auch auf Grund der 31. GG-Novelle eine Erhöhung der Dienstzulage lediglich um 25 v.H. gebührt hätte, sofern zusätzlich eine Abendschule geleitet werde, wenn ansonsten eine Erhöhung um 15 % zugestanden wäre. Daran vermöge auch das Argument des Beschwerdeführers nichts zu ändern, dass die Leitung einer Tagesschule und einer Abendschule "unter einem Dach" eine Mehrbelastung darstelle.

In seiner Berufung brachte der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, die Interpretation des § 57 Abs. 6 GG durch die erstinstanzliche Behörde gehe am Grundsatz einer leistungadäquaten Entlohnung vorbei und sei insofern verfehlt, als sie die Intention des Gesetzgebers offensichtlich ignoriere. Der Interpretation der erstinstanzlichen Behörde folgend würde eine Zusatzentlohnung für eine Abendschulleitung gerade jenen Direktoren gestrichen werden, die bereits auf Grund der Größe der von ihnen geleiteten Tagesschulen zu den höchstbelasteten Schulleitern gehörten, infolge dessen sie auch die höchste Leiterzulage bezögen. Es stehe außer Zweifel, dass die psychische Belastungskomponente einen progressiven Verlauf nehme, d.h. dass bereits bei hoher Belastung durch die Größe der Tagesschule jedes zusätzliche Arbeitsquantum überproportional ins Gewicht falle. Es sei daher eine Zusatzentlohnung für eine Abendschulleitung umso eher gerechtfertigt, je höher die Ausgangsbelastung durch die Leitung der Tagesschule an sich sei. Die Bestimmung des Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle könne daher sinngemäß nur so verstanden werden, dass eine Erhöhung um 25 % für die Leitung der Abendschule nur ausgehend von einer Grunderhöhung von 15 % bei einer entsprechenden Größe der Tagesschule gebühre. Ausgehend von dieser Erhöhung könne die Zusatzvergütung für die Leitung der Abendschule nicht gegenproportional zur Erhöhung der Vergütung für die Leitung der Tagesschule immer geringer werden, weshalb sich die Notwendigkeit ergebe, die Abendschule in jedem Fall mit 10 Prozentpunkten anzurechnen. Im Fall des Beschwerdeführers ergebe sich eine Gesamterhöhung der Dienstzulage um 35 %.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 1. September 1997 wies die belangte Behörde die Berufung gemäß § 57 Abs. 1 und 2 lit. b sowie Abs. 6 GG 1956 iVm § 2 der Schulleiter-Zulagenverordnung 1966 ab. Begründend führte die belangte Behörde aus, § 57 Abs. 6 Z. 3 GG lege die Obergrenze der Festsetzung der Leiterzulage mit 25 v.H. fest. Eine darüber hinausgehende Erhöhung - sehe man von der Dauer der Ausübung der Leiterfunktion ab - sei gesetzlich nicht mehr vorgesehen. Der Beschwerdeführer vermeine, in Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle 1977 jene Norm zu erkennen, die seiner Meinung nach für eine weitere Erhöhung der Leiterzulage spreche. Zunächst sei hiezu festzustellen, dass im Hinblick auf die kasuistische Regelung der Leiterzulage im Gehaltsgesetz sowie in der Schulleiter-Zulagenverordnung 1966 eine diesbezügliche Auslegung nicht Platz greifen könne. Der Beschwerdeführer übertrage nämlich bei der Bestimmung des Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle 1977 den Sinn, dass auch bei einer um "25 v.H. erhöhten Dienstzulage" eine weitere Erhöhung der Dienstzulage um 10 v.H. einzutreten habe. Dabei übersehe der Beschwerdeführer, dass Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle 1977 lediglich den Fall vorsehe, wonach eine um 15 v.H. erhöhte Dienstzulage im Falle der zusätzlichen Leitung einer Abendschule um 25 v.H. erhöht werden könne. Hätte daher der Gesetzgeber auch in den Fällen einer bereits um 25 v.H. erhöhten Dienstzulage eine weitere Erhöhung vorsehen wollen, so hätte er dies gesetzlich anordnen müssen. Dies sei jedoch im Hinblick darauf, dass keine über 25 v.H. erhöhte Dienstzulage anfallen solle, unterblieben.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, mit der die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften begehrt wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in ihrer Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 1 Z. 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Der Beschwerdeführer sieht sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem Recht auf Dienstzulage nach § 57 Abs. 6 iVm Abs. 3 GG 1956 und Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle in gesetzlicher Höhe durch unrichtige Anwendung dieser Normen sowie der Vorschriften über die Bescheidbegründung verletzt.

Als Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften bringt der Beschwerdeführer vor, in der Begründung des angefochtenen Bescheides seien keinerlei Feststellungen über die Klassenzahlen der Unterrichtsanstalt getroffen worden. Da dies ein absolut wesentliches Sachverhaltselement darstelle, werde vorsichtshalber ein Begründungsmangel geltend gemacht. Es stehe jedoch offensichtlich außer Streit, dass die Gesamtzahl der Klassen jeweils die gesetzlich maßgebliche Grenze von 60 überstiegen habe.

Unter dem Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit des Inhaltes mach der Beschwerdeführer geltend, auf Grund der Fassung des § 57 Abs. 6 GG durch die Novellen BGBl. Nr. 288/1988, 447/1990 und I 61/1997 gebühre für die Leitung der größten Schulen, zu der die gegenständliche Unterrichtsanstalt gehöre, an sich schon eine Zulagenerhöhung um 25 v.H., also im Hinblick auf die Tagesschule allein und ohne Berücksichtigung der Abendschule. Dem angefochtenen Bescheid liege die Rechtsansicht zu Grunde, dass davon ausgehend eine zusätzliche Zulagenerhöhung für die Leitung der Abendschule (Abendschulzuschlag) nicht gebühre. Nach Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle sei Voraussetzung für einen solchen Anspruch, dass (sinngemäß) für die Leitung der Tagesschule "eine um 15 v.H. erhöhte Dienstzulage" zustehe, während diese Zulagenerhöhung (Tagesschulerhöhung) in concreto 25 v.H. betrage. Letzteres sei auf Grund der seit 1. September 1990 geltenden Novelle BGBl. Nr. 447/1990 auch richtig; es treffe auch zu, dass zuvor vom 1. September 1988 bis 31. August 1990 die Tagesschulerhöhung 20 v.H. betragen habe (BGBl. Nr. 288/1988). Ausgehend vom Gesetzeswortlaut sei es dementsprechend richtig, dass seit dem 1. September 1988 der Anknüpfungstatbestand "15 v.H." - Tagesschulerhöhung für den Abendschulzuschlag laut. Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle nicht mehr gegeben sei. Gesetzeshistorische, gesetzessystematische und teleologische Gründe sprächen jedoch gegen ein enges Haften am Gesetzeswortlaut mit der Konsequenz, dass deswegen die Anwendung dieser Norm auf Fälle der gegenständlichen Art verneint werde. Bei Schaffung dieser Norm sei durch sie verwirklicht worden, was offensichtlich ihr Zweck gewesen sei: Die Gewährung einer Zusatzentlohnung für eine Abendschulleitung jener Direktoren, die schon sonst (durch die Tagesschulleitung) der Kategorie der höchstbelasteten Schulleiter angehörten und dafür schon die höchste Leiterzulage (die höchste Tagesschulerhöhung) bezogen hätten. Genau das sei auch Gesetzessinn; es würde diesem widersprechen, wenn nunmehr - nach einem Hinaufsetzen der maximalen Tagesschulerhöhung - die Abendschulzulage gerade den höchstbelasteten Direktoren entgehen sollte. Da die psychische Belastungskomponente einen progressiven Verlauf habe, d.h. bei bereits hoher Belastung falle jedes zusätzliche Arbeitsquantum überproportional ins Gewicht, sei ein Größenschluss dahingehend zu ziehen, dass eine Zusatzentlohnung für eine Abendschulleitung umso mehr gebühre, je höher die sonstige Belastung (Ausgangsbelastung) sei. Ob der Gesetzgeber aus fehlendem Problembewusstsein bei Hinaufsetzung der Tagesschulerhöhungsgrenzen eine entsprechende Anpassung des Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle unterlassen habe oder deshalb, weil er diese im Hinblick darauf nicht als erforderlich angesehen habe, dass interpretatorisch der vorangeführte Größenschluss ohnehin zum richtigen Ergebnis führe, könne dahingestellt bleiben. Keinesfalls sei anzunehmen, dass es sein Wille gewesen sei, den (schon durch die Tagesschulführung) höchst belasteten Direktoren jedes Entgelt für die Abendschulleitung zu verweigern, obgleich diesen ein solches im soeben angeführten Sinn am ehesten gebühre.

Die belangte Behörde wende dagegen ein, es stünde dem Gesetzgeber frei (sinngemäß), Besoldungsobergrenzen einzuführen, die zur Folge hätten, dass trotz quantitativer Mehrleistungen kein höheres Entgelt zustehe, sodass quantitative Mehrleistungen ab der entsprechenden Höchstgrenze unabgegolten blieben.

Dass eine solche Vorgangsweise statthaft sei, besage noch nicht, dass sie der Gesetzgeber hier habe anwenden wollen. Man müsste ihm als Voraussetzung dafür unterstellen, dass er eine enorme Mehrleistung unentgeltlich verlange. Es gehe hier nicht um die Grenzziehung innerhalb einer Mehrbelastung, die als kontinuierlich ansteigend vorzustellen sei, sondern um eine klar abgesonderte andere Art von Leistung. Die Abendschule weise wesentliche Besonderheiten auf und sei nach Form und Struktur eine eigenständige Organisationseinheit. Weiters bestehe verwaltungsökonomisch, beweismäßig und nach allen denkbaren anderen Aspekten absolut kein Anlass und keine Rechtfertigung dafür, gerade diese Grenzziehung vorzunehmen und gerade unter den gegebenen Umständen jede Entlohung für die Abendschulleitung zu verweigern.

Noch weniger sei es denkbar, dass es nach dem Willen des Gesetzesgebers zufolge der Neuregelung des § 57 Abs. 6 GG 1956 sogar insgesamt zu einer Kürzung der Leiterzulage kommen solle. Das würde nach der behördlichen Gesetzesinterpretation dann eintreten, wenn die Tagesschulerhöhung mehr als 15 aber weniger als 25 v.H. betrage. Es fehle in solchen Fällen jeweils am Anknüpfungstatbestand "15 v.H." Tagesschulerhöhung; demnach sei § 57 Abs. 6 GG 1956 - ausgehend von der wörtlichen Interpretation und im Sinne der Rechtsauffassung der belangten Behörde - nicht anwendbar. Dazu komme es nach geltendem Recht bei Leitern aller Schulen, für welche nach derzeitiger Fassung des § 57 Abs. 6 die Tagesschulerhöhung im Ausmaß von 20 oder 22,5 v.H. vorgesehen sei. Es treffe aber auch auf den Fall des Beschwerdeführers für die Zeit vom 1. September 1988 bis 31. August 1990 zu, weil nach damaliger Fassung des § 57 Abs. 6 GG 1956 auch für die höchste Kategorie die maximale Tagesschulerhöhung nur 20 v.H. betragen habe. Der Abendschulzuschlag von 10 v.H. zuzüglich zur Tageschulerhöhung um 15 v.H. sei somit unter dieser Voraussetzung sowohl in der Vergangenheit als auch in der Gegenwart weggefallen und habe sich die Gesamterhöhung von 25 v.H. auf 20 v.H. oder 22,5 v.H. reduziert. Dies sei zwar nicht unmittelbar Entscheidungsgegenstand, doch müssten derartige Auswirkungen ungeachtet dessen der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Norm berücksichtigt werden (wird näher ausgeführt).

Im Hinblick auf den im Beschwerdefall angesprochenen Zeitraum ist § 57 Abs. 6 Gehaltsgesetz in verschiedenen Fassungen von Bedeutung.

Gemäß § 57 Abs. 6 GG (Stammfassung bis zur Novelle BGBl. Nr. 447/1990; die Absatzbezeichnung in der Fassung der 20. GG-Novelle, BGBl. Nr. 245/1970) konnte das zuständige Bundesministerium im Einvernehmen mit dem Bundeskanzleramt für den Fall, dass in den Dienstzulagengruppen I erhebliche Unterschiede an Bedeutung und Umfang der darin gereihten größten Anstalten auftreten, durch Verordnung bestimmten, dass die Dienstzulage der Leiter der größten Anstalten, die nach ihrer Bedeutung und nach ihrem Umfang gegenüber den anderen dieser Dienstzulagengruppe zugehörigen Anstalten erheblich hervorragen, um höchstens 15 v.H. der Dienstzulage erhöht wird.

Gemäß § 3 Abs. 1 Z. 5 der Schulleiter-Zulagenverordnung 1966, BGBl. Nr. 192 (Nummerierung seit der Novelle BGBl. Nr. 509/1985 - vorher Z. 6) wird die Dienstzulage der Dienstzulagengruppe I für die Leiter der mittleren und höheren Schulen mit mehr als 22 Klassen um 7,5 v.H., mit mehr als 30 Klassen um 15 v.H. erhöht (weitere im Beschwerdefall aber nicht relevante Fälle der Erhöhung der Dienstzulage um 15 v.H. regeln die Absätze 2 und 3 dieser Bestimmung).

Art. VI Abs. 2 der 31. GG-Novelle, BGBl. Nr. 662/1977, lautet:

"(2) Leitern von Schulen der Dienstzulagengruppe I, denen auf Grund einer Verordnung gemäß § 57 Abs. 6 GG 1956 für die Leitung ihrer Schule eine um 15 v.H. erhöhte Dienstzulage zusteht und die zusätzlich eine Abendschule leiten, gebührt an Stelle der Erhöhung der Dienstzulage um 15 v.H. eine Erhöhung der Dienstuzlage um 25 v.H."

Die 47. GG-Novelle, BGBl. Nr. 288/1988, fügte dem § 57 Abs. 6 folgende Sätze an:

"Bei Leitern von Anstalten mit mehr als 60 Klassen erhöht sich die Dienstzulage außerdem um einen Zuschlag, der sich daraus ergibt, dass an die Stelle der Erhöhung um 15 v.H. eine solche um 20 v.H. tritt. Dieser Zuschlag ist bei der Bemessung von Dienstzulagenansprüchen für Inhaber der im § 58 Abs. 1 bis 3 (gegebenenfalls in Verbindung mit § 59 Abs. 1) und im § 59c angeführten Funktionen nicht zu berücksichtigen."

Diese Bestimmung (Art. I Z. 28) ist gemäß Art. XIII Abs. 1 Z. 3 der genannten Novelle am 1. Juli 1988 in Kraft getreten.

§ 57 Abs. 6 wurde durch Art. I Z. 6a der Novelle BGBl. Nr. 447/1990, zur Gänze neu gefasst. Die Bestimmung lautet nunmehr:

"(6) Wenn in den Dienstzulagengruppen I erhebliche Unterschiede an Bedeutung und Umfang der darin eingereihten größten Anstalten auftreten, kann der zuständige Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler durch Verordnung bestimmen, dass die Dienstzulage der Leiter der größten Anstalten, die nach ihrer Bedeutung und nach ihrem Umfang gegenüber den anderen dieser Dienstzulagengruppe zugehörigen Anstalten erheblich hervorragen, um höchstens 15 v.H. der Dienstzulage erhöht wird. Bei Leitern von Anstalten mit mehr als 40 Klassen tritt an die Stelle der Erhöhung um 15 v.H.