VwGH vom 11.12.2002, 97/12/0191

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Germ und die Hofräte Dr. Riedinger, Dr. Zens, Dr. Bayjones und Dr. Hinterwirth als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Lamprecht, über die Beschwerde des Dr. G in E, vertreten durch Dr. Rudolf Schaller, Rechtsanwalt in Oberpullendorf, Hauptstraße 4, gegen den Bescheid des Bundesministers für Justiz vom 18. März 1997, Zl. 454.00/10- III 1/97, betreffend Entschädigung gemäß § 347 Abs. 2 ASVG, zu Recht erkannt:

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von EUR 291,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Richter des Landesgerichtes E in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund und ist Vorsitzender der gemäß § 345 ASVG eingerichteten Landesberufungskommission für das Burgenland (im Folgenden kurz LBK).

Mit Schreiben vom 5. August 1996 beantragte der Beschwerdeführer, ihm für die Erledigung näher bezeichneter Verfahren, die 36 Ärzte gegen die burgenländische Gebietskrankenkasse angestrengt hatten, eine Entschädigung in der Höhe von S 144.000,-- zuzuerkennen. Dies mit der Begründung, dass im ersten Halbjahr 1996 insgesamt 35 Bescheide erlassen und ein Verfahren durch Antragsrückziehung beendet worden seien.

Daraufhin forderte die belangte Behörde den Beschwerdeführer am 10. Oktober 1996 schriftlich auf, zur Überprüfung des geltend gemachten Vergütungsanspruches die im Bericht angeführten Akten, soweit sie nicht dem Verfassungsgerichtshof vorgelegt worden seien, vorzulegen und mitzuteilen, welcher Zeitaufwand (in Stunden) für das Aktenstudium, für die Durchführung der Verhandlungen und für die Ausfertigung der Bescheide angefallen sei.

Am 8. November 1996 legte der Beschwerdeführer die angeforderten Akten vor und schlüsselte seinen Zeitaufwand für die einzelnen Verfahrensschritte auf (insgesamt 69 Stunden).

Am 3. Jänner 1997 teilte die belangte Behörde dem Beschwerdeführer mit, dass auf Grund der Bestimmung des § 347 Abs. 2 ASVG eine Regelung getroffen worden sei, wonach dem Vorsitzenden der Landesberufungskommission für die Erledigung eines jeden Aktes eine Entschädigung in der Höhe eines bestimmten Betrages (derzeit S 4.000,--) gebühre. Diese sehr einfache Regelung beruhe auf dem Grundgedanken, dass sich in der Regel Akten, die sich mit unterdurchschnittlich geringem Zeitaufwand erledigen ließen, mit solchen, deren Bearbeitung mit einem überdurchschnittlich hohen Zeitaufwand verbunden seien, in etwa die Waage hielten. Da es sich aber im beschwerdegegenständlichen Fall um Verfahren handle, die - wie aus dem Protokoll der Landesberufungskommission für das Burgenland vom 25. Juni 1996 hervorginge - tatsächlich gemeinsam verhandelt worden seien und die der belangten Behörde übermittelten Bescheide der Landesberufungskommission für das Burgenland fast völlig ident seien, erschiene der belangten Behörde ein Abgehen von der erlassmäßigen Regelung unumgänglich. Die belangte Behörde orientiere sich bei der Festlegung der Höhe der Entschädigung an einem ähnlich gelagerten, bei der Landesberufungskommission N. eingetretenen Fall. Demnach sei in Anbetracht der in Rede stehenden 36 Verfahren, die tatsächlich gemeinsam verhandelt worden seien, von einer bloß für die Erledigung eines einzigen Aktes gebührenden Entschädigung auszugehen, zumal die vorgelegten 35 Bescheide fast völlig ident seien. Für den ersten weiteren Antrag sei ein Verbindungsbetrag von 10 % und für jeden weiteren Antrag ein Verbindungsbetrag von je 5 % zu veranschlagen. Demnach wäre ein Entschädigungsbetrag in der Höhe von insgesamt S 11.200,--

festzusetzen. Als weitere Berechnungsmethode ziehe die belangte Behörde die im Rahmen des Projektes "PAR-LG" ermittelten Zeitwerte für "Cgs-Sachen" heran. Die Auswertungen hätten einen durchschnittlichen Zeitaufwand von 185 Minuten pro "Cgs-Akt" ergeben. Bei der Unterart mit dem höchsten Zeitaufwand sei ein Wert von 418 Minuten ermittelt worden. Lege man diesen maximalen Zeitaufwand der Bearbeitung des ersten Antrages zu Grunde und gewähre man für jeden der 35 weiteren Parallelfälle einen Zeitzuschlag von je einer Stunde pro Antrag, so ergebe sich insgesamt ein Zeitaufwand von 42 Stunden.

Da es sich bei der Tätigkeit des Beschwerdeführers als Vorsitzender der Landesberufungskommission um eine Nebentätigkeit im Sinne des § 63a RDG handle, sei eine Vergütung dafür in Entsprechung der Bezüge des Beschwerdeführers als Richter am Landesgericht E. zu Grunde zu legen. Dabei sei von einem Monatsbezug in der Höhe von S 49.338,-- (Gehaltsgruppe I, Gehaltsstufe 8) auszugehen, wobei noch die ungekürzte Dienstzulage in der Höhe vor Inkrafttreten des Strukturanpassungsgesetzes, BGBl. Nr. 201/1996, herangezogen werde. Für den Zeitaufwand im Umfang von 42 Stunden ergebe sich somit eine Vergütung in der Höhe von S 11.964,--. Die belangte Behörde biete dem Beschwerdeführer daher für die Erledigung der 36 Akten eine Entschädigung in der Höhe von insgesamt S 11.964,-- an. Selbst dieses Angebot könne aber nur mit der Maßgabe gemacht werden, dass sich die belangte Behörde - nach Befassung der Ärztekammer und des Hauptverbandes der Österreichischen Sozialversicherungsträger - um die erforderliche Zustimmung des Bundesministers für Arbeit und Soziales bemühen werde. Der Beschwerdeführer werde ersucht, der belangten Behörde bekannt zu geben, ob er mit diesem Vorschlag einverstanden sei.

Am 14. Jänner 1997 lehnte der Beschwerdeführer das Angebot der belangten Behörde ab und begründete dies im Wesentlichen damit, dass er auf Grund des seit Juli 1993 geltenden Erlasses pro ausgefertigtem Bescheid beziehungsweise bei Antragszurückziehung pro Akt S 4.000,-- zu erhalten habe. Es sei unzulässig, rückwirkend berechtigte Ansprüche zu kürzen beziehungsweise herabsetzen zu wollen. Die Vorgangsweise der belangten Behörde widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben.

Mit Bescheid vom 18. März 1997 setzte die belangte Behörde im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Arbeit und Soziales die dem Beschwerdeführer gemäß § 347 Abs. 2 ASVG gebührende Entschädigung für die Erledigung näher bezeichneter Rechtssachen mit S 23.977,-- fest.

Nach Darstellung des Verwaltungsgeschehens führte die belangte Behörde begründend aus, dass der Beschwerdeführer den von ihm erbrachten Zeitaufwand für die Erledigung der 36 Verfahren mit 69 Stunden beziffert habe. Die belangte Behörde habe in die vorgelegten Bescheide und in das vorgelegte Sitzungsprotokoll vom 25. Juni 1996 Einsicht genommen. Aus Letzterem gehe hervor, dass die 35 bescheidmäßig erledigten Verfahren (ein weiteres Verfahren sei durch Antragszurückziehung erledigt worden) an einem Tag gemeinsam verhandelt worden seien, ohne dass es zu einem Verbindungsbeschluss gekommen sei. Die 35 Bescheide seien mit einem Textverarbeitungsprogramm ausgefertigt worden und seien in weiten Passagen wortgleich. Nur wenige Passagen würden sich von einander unterscheiden.

Nach Wiedergabe des § 347 ASVG führte die belangte Behörde weiters aus, dass im ASVG über den zur Festsetzung der Entschädigung heranzuziehenden Maßstab keine Aussage getroffen werde. Die Tätigkeit in der LBK stelle für einen Richter eine Nebentätigkeit im Sinne des § 63a Abs. 1 RDG dar. Nach dieser Bestimmung sei jede dem Richter ohne unmittelbaren Zusammenhang mit seinen dienstlichen Aufgaben in der Rechtsprechung und der Justizverwaltung übertragene weitere Tätigkeit, für die das Richteramt gesetzliche Voraussetzung sei, eine Nebentätigkeit. Die besoldungsrechtliche Abgeltung von Nebentätigkeiten werde - sofern nicht Sonderregelungen zur Anwendung kämen - durch § 25 Abs. 1 Gehaltsgesetz (GehG) geregelt. Da die Sonderregelung des § 347 Abs. 2 ASVG zur Höhe der gebührenden Entschädigungen keine Aussage treffe, biete es sich an, diesbezüglich auf § 25 Abs. 1 GehG, welcher eine angemessene Nebentätigkeitsvergütung vorsehe, zurückzugreifen.

Der Verwaltungsgerichtshof habe aus dem Gesetzeswortlaut "angemessene Nebentätigkeitsvergütung" ein "Äquivalenzprinzip" abgeleitet, das die Bedachtnahme auf die Bedeutung der Nebentätigkeit, also auf den Inhalt der Leistung, bei der Bemessung der Vergütung zwingend erfordere. Die belangte Behörde gehe davon aus, dass die Tätigkeit des Vorsitzenden der nach § 345 ASVG eingerichteten LBK in ihrer Bedeutung der Tätigkeit eines Richters eines Oberlandesgerichtes gleich gehalten werden könne. Was den Zeitaufwand für die Erledigung der 36 in Rede stehenden Rechtssachen anlange, lege die belangte Behörde die dazu vom Beschwerdeführer aufgestellte Behauptung, 69 Stunden aufgewendet zu haben, der Bemessung zu Grunde, auch wenn dieser Zeitaufwand an der Obergrenze der Nachvollziehbarkeit läge.

Bei der Ermittlung des Stundensatzes ziehe die belangte Behörde den Bezug eines Richters der Gehaltsgruppe II in der Gehaltsstufe 8 nach § 66 Abs. 2 und § 68a Abs. 1 Z. 3 RDG idF vor dem Strukturanpassungsgesetz 1996 heran. Dieser Bezug liege über dem Monatsbezug, den der Beschwerdeführer als Richter des Landesgerichtes E. im Jahre 1996 erhalten habe. Als Richter des Landesgerichtes E. befinde sich der Beschwerdeführer in der Gehaltsgruppe I, Gehaltsstufe 8 mit nächstem Vorrückungsstichtag am 1. Jänner 1998.

Zusätzlich beziehe die belangte Behörde auch noch die für einen Richter der Gehaltsgruppe II, Gehaltsstufe 8, vorgesehenen Sonderzahlungen nach § 3 Abs. 2 GehG aliquot in die Ermittlung des Stundensatzes ein. Demnach errechne sich ein Stundensatz von S 347,49 (S 51.588,-- x 14 : 12 : 173,2). Bei einem Arbeitsaufwand von 69 Stunden errechne sich somit eine Gesamtentschädigung von (gerundet) S 23.977,--. Dieser Betrag sei eine der Bedeutung der ausgeübten Nebentätigkeit und des dafür eingesetzten Zeitaufwandes angemessene Entschädigung.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift und beantragte die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Eine umfassende Darstellung der Rechtslage betreffend die Entschädigung nach § 347 Abs. 2 ASVG enthält das hg. Erkenntnis vom 23. Oktober 2002, Zlen. 99/12/0208, 0209, auf welches zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird.

Der Beschwerdeführer erachtet sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem Recht entsprechend der Bestimmung des § 347 Abs. 2 ASVG in Zusammenhang mit den dazu ergangenen Ausführungserlässen der belangten Behörde die Entschädigung im vollen Ausmaß zu erhalten sowie auf fehlerfreie Handhabung des zur Ausmittlung der zuzuerkennenden Beträge auszuübenden Ermessens wie auch der Verfahrensgrundsätze des AVG verletzt.

Der Beschwerdeführer bringt unter dem Gesichtspunkt einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes des angefochtenen Bescheides vor, die belangte Behörde beziehe sich auf § 63a RDG und sehe die Tätigkeit in der Landesberufungskommission als richterliche Nebentätigkeit, die - soferne nicht Sonderregelungen zur Anwendung kämen - durch § 25 Abs. 1 GehG geregelt werde. § 347 Abs. 2 ASVG enthalte nach Ansicht der belangten Behörde zur Höhe der gebührenden Entschädigung keine Aussage, sodass auf § 25 Abs. 1 GehG zurückzugreifen wäre, der wiederum eine angemessene Nebentätigkeitsvergütung vorsehe. Dabei übersehe die belangte Behörde, dass § 63a Abs. 4 RDG bestimme, dass eine Vergütung nach § 25 Abs. 1 GehG dem Richter nur insoweit gebühre, als die Nebentätigkeit für den Bund ausgeübt werde. Im gegebenen Fall lägen aber, entgegen der Annahme der belangten Behörde, sehr wohl Vorschriften vor, welche in Zusammenhang mit § 347 Abs. 2 ASVG stünden und als leges speciales anzusehen wären, die anderen Vorschriften natürlich vorgingen.

Die belangte Behörde habe mit Erlass die Entschädigung des vorsitzenden Richters einer LBK für jeden Akt, der mit Zurückziehung, Vergleich, Entscheidung oder Beschluss erledigt werde, mit S 4.000,-- festgelegt. Ein Erlass sei als Verwaltungsverordnung anzusehen, der zumindest als allgemeine Weisung einer vorgesetzten an eine nachgeordnete Behörde verstanden werden müsse. Das Verwaltungsorgan sei an sie gebunden und sei für deren Einhaltung disziplinär verantwortlich. Bei der Beurteilung durch die Gerichte, auch durch den Verwaltungsgerichtshof, bestehe die Bindung an Verwaltungsverordnungen und Erlässe, solange sie vom Verfassungsgerichtshof nicht aufgehoben seien. Die belangte Behörde hätte sich daher an den eigenen Pauschalierungserlass halten müssen. Ferner sei aus der Besoldung jedes zeitliche Element zu entfernen, weil die Richter ihre Arbeiten nicht in begrenzten Zeiteinheiten zu verrichten, sondern ihre Arbeitsleistung nach dem Arbeitsanfall zu richten hätten.

Da die belangte Behörde die von ihr selbst erlassene Pauschalierungsregelung nicht eingehalten habe, handle sie rechtswidrig und verstoße zudem auch gegen Treu und Glauben. Hätte der Beschwerdeführer gewusst, dass die belangte Behörde willkürlich und nach Gutdünken Kürzungen vornehmen werde, hätte er nie (Hervorhebung im Original) die Funktion des Vorsitzenden in der Landesberufungskommission, um deren Übernahme man ihn gebeten habe, angenommen.

Das Verhalten der belangten Behörde sei umso unverständlicher, als diese die Kosten des beschwerdegegenständlichen Vergütungsanspruches nicht bezahlen müsse, weil sie von der Ärztekammer und den Sozialversicherungsträgern je zur Hälfte zu tragen seien. Der Hauptverband der Sozialversicherungsträger habe der belangten Behörde schriftlich bekannt gegeben, dass der Vergütungsanspruch des Beschwerdeführers entsprechend der derzeit geltenden Honorarregelung (insgesamt S 144.000,--; Kostentragung je zur Hälfte Hauptverband und Ärztekammer) abgerechnet werden könne. Die Ärztekammer habe der belangten Behörde ausdrücklich empfohlen, "keine Erledigung autonom vorzunehmen, sondern nur im Einvernehmen mit dem Beschwerdeführer und mit seiner Standesvertretung". Im angefochtenen Bescheid werde auf diese Schreiben nicht einmal Bezug genommen.

Nachdem der Beschwerdeführer das erste Vergleichsangebot abgelehnt habe, sei er zum Präsidenten des Landesgerichtes E. zitiert worden, der ihm gegenüber erklärt habe, die belangte Behörde habe sich "geirrt" und nicht das Monatsgehalt des Beschwerdeführers als Richter eines Landesgerichtes sei als Vergleichsmaßstab zu nehmen, sondern das eines Richters des Oberlandesgerichtes, weil die Landesberufungskommission funktionell als II. Instanz eingerichtet sei. Der Beschwerdeführer habe auch dieses zweite Angebot, welches betragsmäßig der ihm im angefochtenen Bescheid zuerkannten Entschädigung entsprochen habe, abgelehnt, weil es auf einem weiteren "Irrtum" beruhe: Die belangte Behörde sei nämlich davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer für die Erledigung der verfahrensgegenständlichen Akten nur ein Monat lang benötigt habe, obwohl die Anträge der Ärzte über das erste Halbjahr 1996 verteilt gestellt und vom Beschwerdeführer ohne Verletzung der Entscheidungspflicht Ende Juni 1996 erledigt worden seien. Außerdem sei ohnehin von dem Erlass der belangten Behörde auszugehen und nicht von sonstigen, nie vereinbarten oder bekannt gegebenen "Geschäftsgrundlagen".

Nicht jeder quantifizierbare Arbeitsaufwand des Beschwerdeführers habe zudem in der Berechnung Niederschlag gefunden und der für die individuelle Fortbildung über nunmehr bereits 2 Funktionsperioden erforderliche Zeitaufwand (4,5 % der Jahresarbeitszeit) sei gänzlich unberücksichtigt geblieben. Abgesehen davon, dass das Projekt "Personalanforderungsrechnung-LG" zum Zeitpunkt der Ausfertigung des angefochtenen Bescheides noch gar nicht abgeschlossen gewesen sei, sei es auch unzulässig, dessen Ergebnisse auf eine letztinstanzliche Behörde wie die Landesberufungskommission zu übertragen, wo es bei dieser für den Vorsitzenden ganz andere Erschwernisse gebe als bei der gerichtlichen Tätigkeit (Arbeit mit gleich vier rechtsunkundigen Laienbeisitzern, Verfassen von Stellungnahmen an den Verfassungsgerichtshof bei Einlangen von Rechtsmitteln, Einarbeitung in eine nicht vertraute Rechtsmaterie, etc.).

Als Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften rügt der Beschwerdeführer, dass die Höhe der Entschädigung von der belangten Behörde im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Arbeit und Soziales nach Anhörung der österreichischen Ärztekammer und des Hauptverbandes vorzunehmen sei. Aus dem angefochtenen Bescheid selbst ginge hervor, dass die belangte Behörde weder das Einvernehmen mit dem Bundesminister für Arbeit, Gesundheit und Soziales, noch mit der österreichischen Ärztekammer und dem Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger gesucht habe. Die belangte Behörde habe vielmehr nach Anforderung der vom Beschwerdeführer erledigten Akten die Entschädigung in der von ihr anhand eines Vergleiches der Stundensätze eines Vollrichters des Oberlandesgerichtes festgesetzten Maßstabes nach dem Zeitaufwand für die Erledigung der Rechtssachen festgesetzt. Das Handeln der belangten Behörde ohne das Einvernehmen mit den genannten Stellen gesucht und gefunden zu haben, begründe einen Verfahrensmangel und verstoße gegen den Grundsatz, "alle Beteiligten in das Verfahren einzubinden". Der Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger habe der belangten Behörde mit Schreiben vom 4. März 1997 mitgeteilt, dass gegen den geltend gemachten Kostenersatz von S 144.000,-- kein Einwand erhoben werde, sodass die belangte Behörde von der Zustimmung des Hauptverbandes zu diesem Betrag, keinesfalls aber vom Einvernehmen zu einem reduzierten Betrag hätte ausgehen dürfen.

Dem ist Folgendes entgegenzuhalten:

Dem Beschwerdeführer ist zunächst einzuräumen, dass nach der ständigen hg. Rechtsprechung (vgl. etwa das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 27. Juni 1979, Zl. 3213/78, mwN) der die gesamte Rechtsordnung beherrschende Grundsatz von Treu und Glauben auch im öffentlichen Recht zu beachten ist und dies im besonderen Maße für das auf dem Grundgedanken eines besonderen Treue- und Fürsorgeverhältnisses aufgebaute Dienstrecht der öffentlich-rechtlichen Bediensteten gilt. Wie der Verwaltungsgerichtshof aber wiederholt (vgl. die hg. Erkenntnisse vom 18. Februar 1994, Zl. 93/12/0065, vom 8. November 1995, Zl. 94/12/0218, oder vom 30. Juni 1995, Zl. 94/12/0001) ausgesprochen hat, können bezugsrechtliche Ansprüche nur nach besoldungsrechtlichen Vorschriften (Gesetz, Verordnung) geltend gemacht werden. Maßgebend für einen (besoldungsrechtlichen) Anspruch ist daher nur, ob die im Gesetz (Verordnung) enthaltenen Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind, privatrechtliche Vereinbarungen kommen zur Begründung nicht in Betracht. Damit ist - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - kein Raum für die Berücksichtigung von Willensmängeln oder eine ergänzende Auslegung des rechtserheblichen Verhaltens der belangten Behörde.

Im Beschwerdefall ist davon auszugehen, dass der Erlass der belangten Behörde vom 15. Juli 1993, mit dem u.a. die Entschädigung für die in LBK tätige Richter festgesetzt wurde, mangels seiner Kundmachung im Bundesgesetzblatt keine verbindliche Wirkung hat. Der Beschwerdeführer ist diesbezüglich auf die ständige Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zu verweisen, wonach Erlässe, die nicht gehörig kundgemacht sind, was hier unstrittig der Fall ist, selbst dann keine auf der Stufe einer Verordnung, geschweige denn eines Gesetzes stehende Rechtsvorschriften sind, wenn sie generelle Anordnungen an einen unbestimmten Personenkreis enthalten. Sie können keinen Anspruch auf allgemeine Rechtsverbindlichkeit erheben, aus ihnen können weder Rechte noch Pflichten abgeleitet werden (vgl. u.a. das hg. Erkenntnis vom 9. Juli 1991, Zl. 90/12/0218, und die dort angegebene Literatur und Judikatur).

Das Fehlen eines rechtsverbindlichen Erlasses vermag auch das vom Beschwerdeführer nach dem Grundsatz von "Treu und Glauben" behauptete Vertrauen, dass die belangte Behörde "ihren eigenen Pauschalierungserlass" einhalten werde, nicht zu ersetzen. Der genannte Erlass hatte daher bei der Festsetzung der Höhe der Entschädigung nach § 347 Abs. 2 ASVG als Anspruchsgrundlage außer Betracht zu bleiben und es ist die Höhe der gebührenden Entschädigung nach dem Gesetz zu ermitteln.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 23. Oktober 2002, Zlen. 99/12/0208, 0209, auf das gemäß § 43 Abs. 2 zweiter Satz VwGG zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird, betreffend einen Entschädigungsanspruch nach § 347 Abs. 2 Satz 1 ASVG mit näherer Begründung dargelegt, dass