VwGH vom 08.04.1992, 91/12/0053
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Vizepräsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Herberth, Dr. Knell, Dr. Germ und Dr. Höß als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Steiner, über die Beschwerde des Dr. E in X, vertreten durch Dr. W, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Bundesministers für Wissenschaft und Forschung vom , Zl. 166.667/18-110C/90, betreffend Umwandlung in ein Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit, in eventu Verlängerung des Dienstverhältnisses als Universitätsassistent, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.
Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 11.450,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Der Beschwerdeführer stand vom zunächst auf zwei Jahre befristet, anschließend gemäß Art. VI Abs. 10 DRH verlängert um weitere zwei Jahre bis als Universitätsassistent in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund; seine Dienststelle war die Universität XY, an der er im Institut für Kirchenrecht verwendet wurde.
Mit Antrag vom begehrte der Beschwerdeführer die Umwandlung dieses zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses in ein Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit (Übernahme in das definitive Dienstverhältnis); mit einem weiteren Antrag vom begehrte er in eventu eine Verlängerung des zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses um zwei Jahre. Als besonders berücksichtigungswürdige Gründe machte er geltend, es sei wegen der Neubesetzung des Institutes für Kirchenrecht vorteilhaft, wenn er als Absolvent des Theologiestudiums mit ausführlichen Kenntnissen des Kirchenrechts weiter am Institut tätig bleibe; auch stelle sein Ausscheiden kurz vor der Pensionierung eine soziale Härte dar.
Der damalige provisorische Vorstand des genannten Instituts befürwortete den Umwandlungsantrag, bestätigte voll die Angaben des Beschwerdeführers und führte aus, die Tätigkeit des Beschwerdeführers habe seit Verlängerung seines Vertrages eine weitere positive Entwicklung gezeitigt. Er habe die ihm übertragenen Aufgaben sehr zufriedenstellend erfüllt. Seine Qualifikaktion für die weitere Assistententätigkeit werde durch die vorgelegte Arbeit "die Religionsfreiheit in der Sowjetunion" bestätigt.
Der Vorsitzende der Personalkommission holte daraufhin Gutachten von Univ. Prof. Dr. A, Universität Wien, und von Univ. Prof. Dr. B, Universität Innsbruck, ein. Der Beschwerdeführer legte weiters ein Gutachten von
Univ. Prof. DDr. C, Universität Linz, und ein Gutachten von Univ. Prof. Dr. D, Universität Wien, vom vor.
Die Personalkommission der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität XY empfahl, nach Einräumung des Parteiengehörs am , eine Umwandlung des Dienstverhältnisses des Beschwerdeführers nicht vorzunehmen, befürwortete aber die Weiterverlängerung um 2 Jahre gem. § 175 Abs. 3 BDG 1979.
Mit Schreiben vom wurde der Antrag samt Beilagen der belangten Behörde vorgelegt.
Mit dem angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde
1. den Antrag des Beschwerdeführers auf Umwandlung des zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses in ein Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit gemäß § 176 BDG 1979 und 2. den Eventualantrag auf Verlängerung des zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses des Beschwerdeführers um zwei Jahre gemäß § 175 Abs. 3 BDG 1979 ab.
Begründend wird aus der Stellungnahme des damaligen provisorischen Vorstandes des Institutes für Kirchenrecht Univ. Prof. DDr. E nur wiedergegeben, daß der Beschwerdeführer die ihm übertragenen Aufgaben sehr zufriedenstellend erfüllt hätte. Aus dem Gutachten des Univ. Prof. Dr. A vom wird festgestellt, daß dieser sich mit der Forschungstätigkeit des Beschwerdeführers, insbesondere dem noch nicht publizierten Aufsatz "Religionsfreiheit in der Sowjetunion" auseinandergesetzt habe, wobei bemängelt worden sei, daß gewisse Überlegungen nicht sehr in die Tiefe gehen würden und das zentrale Kapitel des Aufsatzes kaum das vorhandene Schrifttum erahnen lasse. Der Hinweis auf die Mitarbeit bei der Zusammenstellung eines Vortragsmanuskriptes enthalte interessante Ansätze, doch könne die diesbezügliche selbständige Forschungsarbeit nicht beurteilt werden. Abschließend komme dieses Gutachten zum Ergebnis, daß - wenngleich durchaus Problembewußtsein erkennbar sei - im Normalfall auf Grund der Quantität und Qualität der übersandten Unterlagen die fachliche Qualifikation für die beantragte Umwandlung des Dienstverhältnisses zu verneinen sei. Zwar handle es sich beim Beschwerdeführer um einen "a-typischen Fall", das alleinige Abstellen auf dieses Kriterium erscheine aber unzureichend.
Univ. Prof. B sehe in seinem Gutachten vom die für die Umwandlung erforderliche fachliche Qualifikation als gegeben an. Der Beschwerdeführer hätte sich über die routinemäßige ordnungsgemäße Assistentätigkeit hinaus mit wissenschaftlichen Arbeiten, besonders auf dem in Österreich nur wenig betreuten Gebiet des sowjetischen Staatskirchenrechts beschäftigt, an Doktoranden-Seminaren verantwortlich mitgewirkt und Lehrveranstaltungen suppliert. Univ. Prof. C komme in seinem Gutachten vom zum Ergebnis, daß die Darstellungen in der Abhandlung des Beschwerdeführers einer gewissen Aktualität nicht entbehrten und aufschlußreiche Einblicke in manche bisher unbekannte rechtliche Regelungen, Vorkommnisse und Zustände geben würden. Letztlich befürworte er die beantragte Umwandlung vor allem aus Altersgründen.
Univ. Prof. D bezeichne in seinem Gutachten vom die Abhandlung des Beschwerdeführers als begrüßenswerte Bereicherung. Er hebe auch den Beitrag des Beschwerdeführers an der EDV-mäßigen Erfassung von Unterlagen im Rahmen von Forschungsvorhaben des Institutes für Kirchenrecht hervor.
In seinen Stellungnahmen vom 9. und habe der Beschwerdeführer im wesentlichen vorgebracht, das Argument der Blockierung der Planstelle gehe daran vorbei, daß er in vier Jahren das Pensionsalter erreichen würde. Die wissenschaftliche Qualifikation dürfe nicht an den Definitivstellungserfordernissen gemessen werden. Die Stellungnahme des Institutsvorstandes weise aus, daß der Beschwerdeführer die ihm übertragenen Aufgaben sehr zufriedenstellend erfüllt hätte. Univ. Prof. A erkenne in seinem Gutachten an, daß ein Thema von höchster Aktualität gewählt, interessante Zusammenhänge angerissen und eine systematische Analyse der sowjetischen Religionsgesetzgebung anhand der neuzeitlichen staatskirchenrechtlichen Typologie versucht worden sei. Die Personalkommission habe Inhalt und Umfang des Aufgabengebietes des Beschwerdeführers, wonach seine Tätigkeitsschwerpunkte auf dem Gebiet der Forschung 30 % und Sonstiges 70 % gelegen seien, nicht entsprechend berücksichtigt. Alle vier Gutachter seien in der Gesamtbeurteilung der Tätigkeit des Beschwerdeführers zu einem positiven Ergebnis gekommen und hätten die Anträge befürwortet. Die bisherige Dienstzeit des Beschwerdeführers an der Universität XY betrage 13 Jahre. Nach den Durchführungsbestimmungen zu Art. VI des Hochschullehrer-Dienstrechtes sei bei der Überleitung der Universitätsassistenten die Sozialkomponente umso stärker, je höher das Dienstalter sei. Der Stellungnahme des Beschwerdeführers sei ein befürwortendes Schreiben des Vorstandes des Instituts für Kirchenrecht Univ. Prof. DDr. F vom angeschlossen gewesen. Dieser verweise hinsichtlich der wissenschaftlichen Qualifikation des Bfs auf das Ermittlungsverfahren der Personalkommission, bei der Umwandlung des Dienstverhältnisses trete wegen des Alters des Beschwerdeführers keine dauerhafte Blockierung ein, ein Weiterverbleib am Institut liege im Hinblick auf das EDV-Projekt im Institutsinteresse. Berücksichtigungswürdige Gründe würden sich aus der spezifischen Situation des Institutes für Kirchenrecht der letzten Jahre (zweimaliger Umzug und Fehlen der entsprechenden Betreuung durch die bisherigen Institutsvorstände) sowie der besonders drückenden sozialen Situation des Beschwerdeführers ergeben. Dieser habe schließlich noch vorgebracht, daß die beiden ersten Jahre seiner Assistententätigkeit mit Bescheid des akademischen Senates der Universität XY vom rechtskräftig anerkannt worden seien, weshalb sich Nachweise der Tätigkeit des Beschwerdeführers auf den Zeitraum vom Dezember 1988 bis Juni 1990 beschränkt hätten. Die Vakanz des Instituts für Kirchenrecht und die vielfach fehlende wissenschaftliche Betreuung, die zeitaufwendige zweimalige Übersiedlung des Instituts samt Bibliothek und der damit eingetretenen starken Behinderung der Tätigkeit des Beschwerdeführers, infolge räumlicher Entfernung vom EDV-Zentrum der Universität, seien Umstände, die nicht vom Beschwerdeführer zu vertreten seien. Diese Gründe hätten den Beschwerdeführer beeinträchtigt bei der bisherigen Assistentendienstzeit voll für wissenschaftliche Aufgaben am Institut tätig zu sein.
Der Dienststellenausschuß habe in seiner Stellungnahme von zugunsten des Beschwerdeführers geltend gemacht, daß seine wissenschaftliche Qualifikation von den Gutachtern divergent, aber nicht einheitlich negativ eingeschätzt worden sei und daher eine positive Stellungnahme der Personalkommission möglich gewesen wäre. Auf Grund der besonderen Situation am Institut lägen die Verlängerung rechtfertigende besonders berücksichtigungswürdige Gründe vor. Die Personalkommission habe die Mitwirkungsrechte des Dienststellenausschusses verletzt und sich auch nicht zu § 176 Abs. 2 Z. 3 zweiter Halbsatz BDG geäußert.
Die belangte Behörde gelangte der Bescheidbegründung nach zur Auffassung, daß der Beschwerdeführer zwar in der Lehre und Verwaltung, nicht jedoch in der Forschung den erforderlichen Verwendungserfolg aufweise. Dieser sei nicht nur im Hinblick auf den Weiterbestellungszeitraum, sondern auf die Gesamtverwendungsdauer als Universitätsassistent zu beurteilen. Der Beschwerdeführer habe für die Zeit des Erstbestellungszeitraums auch nach der Verständigung vom Ergebnis der Beweisaufnahme keinen Tätigkeitsnachweis für den Erstbestellungszeitraum vorgelegt. In der Beurteilung seiner Forschungstätigkeit folge die belangte Behörde der Stellungnahme der Personalkommission. Univ. Prof. E habe dem Beschwerdeführer zwar - jedoch ohne nähere Begründung - bescheinigt, die übertragenen Aufgaben sehr zufriedenstellend erfüllt zu haben; eine Forschungstätigkeit, die im wesentlichen nur aus einem, noch dazu nicht publizierten und entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers inhaltlich durchaus divergent beurteilten Aufsatz bestehe, könne bei einem Tätigkeitsbild mit einem 30 %igen Forschungsanteil nicht als ausreichend angesehen werden. Hiebei sei keineswegs der Maßstab für Definitivstellungen angewendet worden. Der Hinweis des Beschwerdeführers auf seine bisherige Tätigkeit an der Universität XY und Art. VI Abs. 3 und 4 des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 148/1988 sei nicht stichhältig, weil die Bestimmungen von der tatsächlichen Dienstzeit als Universitätsassistent ausgingen und daher auf den Beschwerdeführer nicht anzuwenden seien. Der beantragten Umwandlung des Dienstverhältnisses stehe weiters entgegen, daß das Institut für Kirchenrechte der rechtswissenschaftlichen Fakultät nur über zwei Universitätsassistenten-Planstellen verfüge, wovon eine mit einer Assistentin besetzt sei, die sich im provisorischen Dienstverhältnis befinde. Die belangte Behörde folge der Auffassung der Budget- und Stellenplankommission, daß daher die Schaffung einer weiteren "Dauerstelle" nicht gerechtfertigt sei. Dem Einwand des Beschwerdeführers, von einer Dauerbindung der Planstelle könne wegen seiner baldigen Pensionierung nicht die Rede sein, hielt die belangte Behörde entgegen, es sei bei Universitätsassistenten ganz allgemein nicht absehbar, ob sie durch Nichterfüllung der Definitvstellungserfordernisse mit Ablauf des provisorischen Dienstverhältnisses ausscheiden würden. Die Schaffung einer Dauerstelle müsse in den Aufgaben des Institutes begründet sein.
Zum Verlängerungsantrag des Beschwerdeführers gemäß § 175 Abs. 1, 3 und 4 BDG 1979 führte die belangte Behörde in der Bescheidbegründung aus, besonders berücksichtigungswürdige Gründe im Sinne dieser Bestimmung lägen dann vor, wenn der Universitätsassistent durch unvorhersehbare und von ihm nicht zu vertretende Umstände an der zeitgerechten Erfüllung der Voraussetzungen für die Umwandlung des zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses in ein Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit gehindert gewesen sei. Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten, in der besonderen Situation des Instituts für Kirchenrecht gelegenen Umstände seien zwar von ihm nicht zu vertreten, hätten ihn jedoch nicht an der Erfüllung seiner Aufgaben gehindert, zumal er selbst darauf hinweise, daß sein Tätigkeitsschwerpunkt "70 % Sonstiges" betrage. Soziale Erwägungen würden keinen Verlängerungsgrund darstellen. Trotz der befürwortenden Stellungnahme der Personalkommission sei daher der Eventualantrag abzuweisen gewesen.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof, mit der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.
Der Verwaltungsgerichtshof hat über die Beschwerde und die von der belangten Behörde erstattete Gegenschrift erwogen:
I. Zum Hauptantrag des Beschwerdeführers auf Umwandlung des zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses als Universitätsassistent in ein Dienstverhältnis auf unbestimmte Zeit gemäß § 176 Abs. 1 BDG 1979:
Strittig ist, ob die Zulässigkeitsvoraussetzung für eine Umwandlung nach § 176 Abs. 2 Z. 3 im Fall des Beschwerdeführers vorliegt. Das Gesetz erfordert, daß die Umwandlung mit Rücksicht auf den bisherigen Verwendungserfolg des Universitätsassistenten in der Erfüllung der ihm übertragenen Aufgaben sowie im Hinblick auf die in den Studien- und Organisationsvorschriften für die betreffende Universitätseinrichtung festgelegten Aufgaben in Forschung, Lehre und Verwaltung sachlich gerechtfertigt ist.
Die belangte Behörde vertritt die Auffassung, der Beschwerdeführer habe den geforderten Verwendungserfolg zwar in der Lehre und Verwaltung, nicht jedoch in der Forschung aufzuweisen. Diese Auffassung begründete die belangte Behörde zunächst damit, der Verwendungserfolg in der Forschung sei nicht nur für den Weiterbestellungszeitraum, sondern für die Gesamtverwendungsdauer als Universitätsassistent zu beurteilen. Dieses Verständnis des Gesetzes ist nach dessen Wortlaut nicht als rechtswidrig zu erkennen, doch hat die belangte Behörde dem Beschwerdeführer im Verwaltungsverfahren bei der Gewährung des Parteiengehörs davon nicht in Kenntnis gesetzt, daß von ihm auch ein Tätigkeitsnachweis für den Erstbestellungszeitraum ( bis ) von ihm beizubringen sei, um den Gesamtverwendungserfolg zu beurteilen. Nach dem von der belangten Behörde anzuwendenden Dienstrechtsverfahrensgesetz 1984 - DVG, BGBl. Nr. 29, ist in der vorliegenden Angelegenheit des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses das AVG gemäß § 1 Abs. 1 mit nachstehenden Abweichungen anzuwenden. Insbesondere zu den §§ 37, 43, 45 und 65 AVG ergänzt die Bestimmung des § 8 Abs. 1 DVG, daß die Behörde im Dienstrechtsverfahren die zum Vorteil und Nachteil der Partei dienenden Umstände mit gleicher Sorgfalt zu berücksichtigen hat. Daraus folgt, daß zur Frage des Verwendungserfolges bezogen auf die Gesamtverwendungsdauer des Beschwerdeführers als Universitätsassistent die der Dienstbehörde zur Verfügung stehenden Akten, insbesondere jene, die die Verlängerung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses als Universitätsassistent betrafen, von der Behörde selbst zu berücksichtigen waren. Der Beschwerdeführer war entgegen der Auffassung der belangten Behörde auch nicht verpflichtet, ohne diesbezügliche Aufforderung der belangten Behörde einen weiteren Tätigkeitsnachweis für den Erstbestellungszeitraum vorzulegen, was ihm die belangte Behörde in der Bescheidbegründung zum Vorwurf macht. In dieser Vorgangsweise der belangten Behörde ist ein wesentlicher Verfahrensmangel gelegen, weil nicht ausgeschlossen werden kann, daß die belangte Behörde bei dessen Vermeidung zu einem anderen Ergebnis gelangt wäre.
Bei der Beurteilung der Forschungstätigkeit des Beschwerdeführers folgte die belangte Behörde nach der Begründung des angefochtenen Bescheides der Stellungnahme der Personalkommission, ohne sich mit den einander widersprechenden Gutachten der fachzuständigen Universitätsprofessoren, die von dieser Kommission gemäß § 176 Abs. 3 BDG eingeholt worden waren, und den weiteren Gutachten, die der Beschwerdeführer selbst vorgelegt hat, ausreichend auseinanderzusetzen. Auch die Stellungnahme des Univ.Prof. E, wonach der Beschwerdeführer die ihm übertragenen Aufgaben sehr zufriedenstellend erfüllt hat, trat die belangte Behörde bloß deshalb ab, weil sie nicht näher begründet sei, allerdings ohne sich mit der, wenn auch knappen Begründung dieser Stellungnahme, auseinanderzusetzen. Die weiteren Ausführungen der Bescheidbegründung, eine Forschungstätigkeit, die im wesentlichen nur aus einem, noch dazu nicht publizierten und inhaltlich divergent beurteilten Aufsatz bestehe, könne bei einem Tätigkeitsbild mit einem 30 %igen Forschungsanteil nicht als ausreichend angesehen werden, stellen ebenfalls keine ausreichende Begründung für die Ablehnung des Antrages des Beschwerdeführers dar, der im Verwaltungsverfahren außer der offenbar von der belangten Behörde allein in Betracht gezogenen nicht publizierten Arbeit auf eine Reihe weiterer Arbeiten im Bereich der Forschung hingewiesen hat, die auch Gegenstand des Ermittlungsverfahrens und positiver Beurteilung in einer Reihe von vorliegenden Gutachten waren.
Aber auch die Begründung im angefochtenen Bescheid, es sei "keineswegs der Maßstab für Definitivstellungen" angewendet worden, ist unzureichend, weil daraus nicht zu erschließen ist, welchen Maßstab die belangte Behörde zur Prüfung der Forschungstätigkeit des Beschwerdeführers herangezogen hat.
Zutreffend ist die Rechtsauffassung der belangten Behörde, daß bei der Beurteilung der bisherigen Tätigkeit des Beschwerdeführers die Übergangsbestimmungen des Art. VI Abs. 3 und 4 des Bundesgesetzes, BGBl. Nr. 148 (DRH), nicht (mehr) heranzuziehen sind, dies jedoch nicht, wie ausgeführt wird, weil diese Bestimmungen "von der tatsächlichen Dienstzeit als Universitätsassistent ausgehen" und deshalb auf den Beschwerdeführer nicht zur Anwendung kämen, sondern weil dessen Antrag nach der durch das genannte Gesetz geänderten Rechtslage und nach bereits erfolgter Verlängerung nach Art. VI Abs. 10 leg.cit. gestellt worden und daher ausschließlich nach dieser Gesetzeslage zu beurteilen ist.
II. Zum Antrag auf Verlängerung des zeitlich begrenzten Dienstverhältnisses nach Ablauf von vier Jahren gemäß § 175 Abs. 3 BDG 1979:
Nach der zitierten Gesetzesstelle kann die belangte Behörde aus besonders berücksichtigungswürdigen Gründen auf Antrag des Universitätsassistenten und nach Stellungnahme des zuständigen Kollegialorgans eine Verlängerung des Dienstverhältnisses verfügen.
Die belangte Behörde hat sich in der Begründung des angefochtenen Bescheides mit diesem Antrag des Beschwerdeführers nicht ausreichend befaßt. Sie ging zwar rechtlich unbedenklich davon aus, daß es sich bei den berücksichtigungswürdigen Gründen im Sinne dieser Bestimmung um solche handeln müsse, die nicht vom Antragsteller zu vertreten seien und hat ihm auch zugebilligt, die von ihm geltend gemachte besondere Situation des Instituts für Kirchenrecht und die damit verbundenen Umstände seien von ihm nicht zu vertreten gewesen. Die Auffassung der belangten Behörde, der Beschwerdeführer sei jedoch an der Erfüllung seiner Aufgaben durch diese Umstände nicht gehindert gewesen, ist nicht nachvollziehbar, weil auch bei einem Tätigkeitsschwerpunkt des Beschwerdeführers von "70 % Sonstiges" nicht zu erkennen ist, daß keine wesentliche und berücksichtigungswürdige Beeinträchtigung der Tätigkeit des Beschwerdeführers durch die von ihm genannten Umstände eingetreten sein könnte.
Da der angefochtene Bescheid somit in mehrfacher Hinsicht mit Verfahrensmängeln belastet ist, mußte er gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b und c VwGG aufgehoben werden.
Der Ausspruch über den Aufwandersatz stützt sich auf die Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 104/1991.