VwGH vom 29.09.1999, 99/12/0171
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Ogris, über die Beschwerde der AJ in W, vertreten durch Dr. Michael Datzik, Rechtsanwalt in Wien IX, Währingerstraße 16/2/20, gegen den Bescheid der Bundesministerin für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom , Zl. 112.536/2-1/99, betreffend Zurückweisung eines Feststellungsantrages in Angelegenheit Einstufung eines Arbeitsplatzes (§§ 137 und 254 BDG 1979),
Spruch
1. zu Recht erkannt:
Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.
Die Beschwerdeführerin hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
2. den Beschluss gefasst:
Der in der Beschwerde für den Fall, dass der Verwaltungsgerichtshof den angefochtenen Bescheid nicht aufhebt, gestellte Antrag auf deren Abtretung an den Verfassungsgerichtshof wird zurückgewiesen.
Begründung
Die Beschwerdeführerin steht als Amtsdirektorin in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Sie war im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides als Referentin in der Abteilung 7 der Sektion III (bis ) tätig; seit ist sie Referentin in der Abteilung 5 dieser Sektion.
Der im Beschwerdefall maßgebende Arbeitsplatz der Beschwerdeführerin ist gemäß § 137 BDG 1979 (in der Fassung des Besoldungsreform-Gesetzes 1994) im neuen Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes (im folgenden Funktionszulagenschema) der Verwendungsgruppe A2, Funktionsgruppe 4, zugeordnet.
Mit dem an die belangte Behörde gerichteten Schreiben vom stellte die Beschwerdeführerin "den Antrag, mir die nach dem neuen Besoldungsschema für Beamte mit A2/5 bewertete Planstelle der ho. Abteilung III/7 rückwirkend ab oder ab sofort zuzuteilen und mich meinen besonderen Kenntnissen, Fähigkeiten und tatsächlichen Leistungen entsprechend nach dem neuen Gehaltsschema in A2/5 einzustufen." Sie begründete ihren Antrag im Wesentlichen damit, dass sie seit der Karenzierung ihrer Kollegin D, die "in A2/5" eingestuft worden sei, ab Oktober 1995 nachweislich - ihrer Meinung nach aber schon viel länger - im Rahmen ihrer Abteilung Leistungen erbringe, die zumindest einer Wertigkeit von A2/5 entsprächen (wird näher ausgeführt). Sie sei auch bei der seinerzeitigen Arbeitsplatzbewertung für das neue Funktionszulagenschema im Juni 1995 zunächst für diese (höhere) Bewertung vorgeschlagen worden. Die "heimlich" durchgeführte Nachbesetzung der "höherwertigen" verfügbaren Planstelle von D mit E sei der Beschwerdeführerin gegenüber eine sehr ungerechte Privilegierung einer noch jungen Kollegin, durch die ihr ein erheblicher finanzieller Schaden zugefügt worden sei. E habe dann in der Folge (nach Rückkehr aus ihrem Karenzurlaub Mitte Mai 1997) in einem für sie neuen Fachgebiet (Anmerkung: auf einem mit A2/5 bewerteten Arbeitsplatz) zu arbeiten begonnen. Um hier besondere Leistungen erbringen zu können, sei ihre fachspezifische Einschulung erforderlich gewesen, die der Beschwerdeführerin auf Grund ihres Wissens und ihrer Fachkompetenz übertragen worden sei. In Anbetracht dieser Tatsachen ersuche sie, ihrem Antrag ehestens stattzugeben und auch im dienstlichen Interesse einen rechtmäßigen Zustand herzustellen. Im Übrigen ersuchte sie, ihr in einem "offenen und ehrlichen Mitarbeitergespräch" die "effektiven Gründe" für die getroffene Personalentscheidung mitzuteilen.
In der Folge fanden (nach den Ausführungen der Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde) mehrere Besprechungen statt, die jedoch (zunächst) nicht zu einer Erledigung ihres obigen Antrages führten. Sie wandte sich daher mit Schreiben vom an den Bundeskanzler, in dem sie im wesentlichen (mit näherer Begründung) auf die völlig ungerechtfertigte Bewertung ihres Arbeitsplatzes gegenüber dem von E hinwies. In seinem Antwortschreiben vom verwies der Bundeskanzler zum einen auf den in der Zwischenzeit eingetretenen Zuständigkeitswechsel (Zuständigkeit des Bundesministers für Finanzen für die Agenden der zentralen Personalverwaltung), zum anderen auf die Ressortkompetenz des jeweiligen Ministers bei konkreten Personalentscheidungen.
In der Folge befasste die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf den Schriftwechsel mit dem Bundeskanzler erneut die belangte Behörde. Mit Schreiben vom teilte ihr die belangte Behörde mit, dass die Bewertung sämtlicher Arbeitsplätze im Einvernehmen mit dem Bundeskanzleramt erfolgt sei, wobei sich die Kriterien ausschließlich aus der Art und Qualität der Aufgaben abgeleitet hätten. Insbesondere seien dabei das für die Erfüllung dieser Aufgaben erforderliche Wissen und dessen Umsetzung sowie die eingeräumte Selbständigkeit und die damit verbundene Verantwortung zu berücksichtigen. Die leistungsgerechte Besoldung, die wesentlicher Bestandteil der Besoldungsreform gewesen sei, ergebe sich aus der Arbeitsplatzbewertung und sei nicht mit der Honorierung persönlicher Leistungen zu verwechseln. Die Mitteilung über die Zuordnung eines Arbeitsplatzes habe keinen Bescheidcharakter. Ein Beamter im alten Besoldungsschema könne, wenn er die Angaben in dieser Mitteilung nicht für richtig halte, auch keinen Feststellungsbescheid verlangen, da ein solcher nur über bestehende Rechte oder Rechtsverhältnisse, nicht aber über künftig vielleicht (dh im Fall einer Option) entstehende Rechte möglich sei. Da die Inhalte des Arbeitsplatzes der Beschwerdeführerin seit der ursprünglichen Bewertung unverändert seien, habe zu keinem Zeitpunkt Anlass bestanden, die Wertigkeit zu verändern. Es bestehe auch kein wie immer gearteter Zusammenhang zwischen dem von der Beschwerdeführerin besetzten Arbeitsplatz und der Übernahme von E auf einen anderen - damals zu besetzenden - Arbeitsplatz.
In der Folge wandte sich die Beschwerdeführerin in ihrer Angelegenheit an die Volksanwaltschaft. In deren an die belangte Behörde gerichteten Schreiben vom ist u.a. davon die Rede, die Beschwerdeführerin habe der Volksanwaltschaft gegenüber zum Ausdruck gebracht, dass sie bei Zuweisung eines A2/5-wertigen Arbeitsplatzes voraussichtlich eine Überleitungserklärung in das neue Besoldungsschema abgeben werde. Da sie im April 1999 das 60. Lebensjahr vollende, sei eine rasche Erledigung ihres Anliegens auch für die Pensionsbemessung von nicht unerheblicher Bedeutung. In ihrem Antwortschreiben vom wiederholte die belangte Behörde im Wesentlichen ihren bereits in ihrem an die Beschwerdeführerin gerichteten Schreiben vom vertretenen Standpunkt.
Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom wies die belangte Behörde den Antrag der Beschwerdeführerin "auf Erlassung eines Feststellungsbescheides betreffend Ihre Einstufung nach Überleitung gemäß § 254 BDG 1979 in das Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes, Verwendungsgruppe A2, Funktionsgruppe 4" gemäß §§ 1 und 8 DVG in Verbindung mit § 56 AVG zurück. Sie begründete dies im Wesentlichen damit, dass der Arbeitsplatz der Beschwerdeführerin gemäß § 137 BDG 1979 vom Bundesminister für Finanzen mit Zustimmung der Bundesregierung im Besoldungsschema des Allgemeinen Verwaltungsdienstes der Verwendungsgruppe A 2, Funktionsgruppe 4, zugeordnet worden sei. Die Personalabteilung habe ihr über diese Bewertung eine Mitteilung betreffend die Einstufung vor der Abgabe einer Optionserklärung sowie der Einstufung nach Abgabe der Optionserklärung ausgehändigt. Die Überleitung sei nach herrschender Lehre und Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht in Bescheidform vorzunehmen. Der Mitteilung der Dienstbehörde an einen Beamten des Dienststandes über die Zuordnung seines Arbeitsplatzes komme kein Bescheidcharakter zu. Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung könne eine Behörde nur dann einen Feststellungsbescheid erlassen, wenn die Feststellung entweder im öffentlichen Interesse oder im rechtlichen Interesse einer Partei liege und die Vorschriften nichts anderes bestimmten. Ein Beamter habe vor Abgabe einer Optionserklärung lediglich und ausschließlich ein Recht auf Option zu den von der Dienstbehörde mitgeteilten Bedingungen (Unterstreichung im Original). Erst nach einer Option ins neue Besoldungsschema bestehe die Möglichkeit einen Feststellungsbescheid betreffend die Frage der Einstufung zu beantragen.
Nach Zustellung dieses Bescheides gab die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom folgende als "Optionserklärung" bezeichnete Willensäußerung ab:
"Ich, A.J., erkläre, dass ich nach der geltenden Rechtslage des Beamten-Dienstrechtsgesetzes ab sofort, jedoch rückwirkend, in das ab dem geltende Besoldungsschema für A und B-Beamte wechseln will."
Nach Hinweis der belangten Behörde, dass eine Option gemäß § 254 BDG 1979 nicht mehr rückwirkend, sondern nur mehr zum nächsten Monatsersten möglich sei, erklärte die Beschwerdeführerin, dass ihre Optionserklärung vom aufrecht bleibe und sie "zu den gegebenen Bedingungen" optieren wolle.
Gegen den Bescheid vom richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden. Für den Fall, dass der Verwaltungsgerichtshof keine Rechtsverletzung feststellen sollte, wird der Antrag auf Abtretung an den Verfassungsgerichtshof "wegen Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit vor dem Gesetz und des Grundsatzes des Schutzes des Eigentums" gestellt und die Erstattung eines Ergänzungsschriftsatzes ausdrücklich vorbehalten.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
A) Rechtslage
Nach dem durch das Besoldungsreform-Gesetz 1994, BGBl. Nr. 550, eingeführten Funktionszulagensystem umfasst der "Allgemeine Verwaltungsdienst" die Verwendungsgruppen A 1 bis A 7 (§ 136 Abs. 1 BDG 1979). § 137 BDG 1979 regelt näher die Bewertung und Zuordnung von Arbeitsplätzen der Beamten des Allgemeinen Verwaltungsdienstes.
Für Beamte der Allgemeinen Verwaltung und Beamte in handwerklicher Verwendung nach dem bisherigen Dienstklassensystem sieht der 10. Unterabschnitt des Schlussteiles des BDG 1979 in seinen §§ 252 ff die Überleitungsmöglichkeit in das neue Funktionszulagenschema vor.
Nach § 254 Abs. 1 BDG 1979 kann ein Beamter des Dienststandes, der einer der Verwendungsgruppen A bis E oder P 1 bis P 5 angehört, durch schriftliche Erklärung seine Überleitung in den Allgemeinen Verwaltungsdienst und damit in eine der Verwendungsgruppe A 1 bis A 7 bewirken. Eine solche schriftliche Erklärung ist rechtsunwirksam, wenn ihr der Beamte eine Bedingung beigefügt hat.
Nach Abs. 7 Z. 2 dieser Bestimmung wird die Überleitung in die Grundlaufbahn und eine der Funktionsgruppen 1 bis 6 der Verwendungsgruppen A 1 und in die Verwendungsgruppe A 2 wirksam
a) mit , wenn der Beamte die Erklärung spätestens am abgibt,
b) mit , wenn der Beamte die Erklärung frühestens am und spätestens am abgibt,
c) mit , wenn der Beamte die Erklärung frühestens am und spätestens am abgibt,
Wird diese Erklärung später abgegeben, so wird nach dem letzten Satz des Abs. 7 die Überleitung mit dem auf die Abgabe der Erklärung folgenden Monatsersten wirksam.
Nach § 254 Abs. 15 BDG 1979 tritt die schriftliche Erklärung nach den Abs. 1 und 2 rückwirkend außer Kraft, wenn
1. die Dienstbehörde den Beamten bei gleich gebliebenem Arbeitsplatz in eine andere Einstufung des neuen Schemas überleitet, als dem Beamten vor Abgabe der schrifltichen Erklärung von der Dienstbehörde mitgeteilt worden ist, und
2. der Beamte innerhalb dreier Monate ab der Bekanntgabe seiner tatsächlichen Einstufung im neuen Schema die schriftliche Erklärung widerruft.
B) Beschwerdevorbringen
1. Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass der angefochtene Bescheid seinem Inhalt nach auf den im Schreiben der Beschwerdeführerin vom gestellten Antrag (zu dessen Inhalt siehe 2.2.) Bezug nimmt, ohne dieses Schreiben ausdrücklich zu nennen.
2.1. In ihrer Beschwerde bringt die Beschwerdeführerin zunächst vor, sie habe in ihrem Schreiben vom weder die Erlassung eines Feststellungsbescheides beantragt oder "provoziert": vielmehr habe sie gegen ihre offenkundige und unrechtmäßige Übergehung bei der Nachbesetzung einer höherwertigen Planstelle in ihrer Abteilung remonstriert und ihr Vorbringen näher begründet. Die getroffenen Personalentscheidungen seien bis heute nicht transparent dargelegt worden. Der Zurückweisungsbescheid sei rechtswidrig ergangen, weil er den Antragsgegenstand verfehlt habe. Durch die formelle und vereinfachende Bescheiderledigung habe die belangte Behörde ihre Entscheidungspflicht verletzt.
2.2. Dieses Vorbringen ist insofern zutreffend, als das Schreiben der Beschwerdeführerin vom keinen ausdrücklichen Antrag auf Erlassung eines Feststellungsbescheides enthält; im Übrigen trifft es aber nicht zu.
Seinem mehrdeutigen Inhalt nach zielt das genannte Schreiben nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nämlich nicht bloß auf die "Verleihung einer höherwertigen Planstelle" ab, auf die die Beschwerdeführerin - wie die belangte Behörde in ihrer Gegenschrift zutreffend dargelegt hat - kein Recht hat. Sie hat auch kein durchsetzbares subjektives öffentliches Recht auf Darlegung und Überprüfung jener Überlegungen, die zu den Personalentscheidungen zugunsten ihrer beiden Kolleginnen geführt haben. Das Schreiben vom enthält aber bei vernünftiger Gesamtwürdigung des von der Beschwerdeführerin Vorgebrachten jedenfalls im 2. Teil des Antrages auch ein Begehren auf höhere Einstufung des von ihr innegehabten Arbeitsplatzes, was in Verbindung mit dem Hinweis auf ihre Tätigkeiten und die in der Vorbereitungsphase der Einstufung angeblich für ihren Arbeitsplatz (offenbar von der belangten Behörde) vorgesehene höhere Bewertung nach § 137 BDG 1979 im Funktionszulagenschema hinreichend zum Ausdruck kommt. Der angefochtene Bescheid bezieht sich ausschließlich auf diesen Gesichtspunkt und spricht nur über das "Einstufungsbegehren" ab; ihm lässt sich auch nicht zwingend entnehmen, dass die belangte Behörde davon ausgegangen ist, dass damit das Schreiben der Beschwerdeführerin vom abschließend erledigt wurde. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes besteht ein Recht des Beamten auf bescheidförmige Erledigung eines derartigen "Einstufungsantrages", wie er im Beschwerdefall von der Beschwerdeführerin jedenfalls auch gestellt wurde. Die behauptete Rechtsverletzung liegt daher nicht vor.
3.1.In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Verwaltungsgerichtshof zur Optierung in das Funktionszulagenschema - soweit dies aus der Sicht des vorliegenden Beschwerdefalles von Bedeutung ist - Folgendes klargestellt:
a) Mitteilungen der Dienstbehörde nach § 254 Abs. 15 BDG 1979 sind keine Bescheide (siehe dazu den hg. Beschluss vom , 96/12/0041).
b) Der Antrag eines Beamten auf bescheidmäßige Feststellung, der darauf abzielt, bereits vor der zu seiner Überleitung führenden Optionserklärung rechtsverbindlich zu klären, welcher Funktionsgruppe im Rahmen des Funktionszulagenschemas sein Arbeitsplatz dem Gesetz entsprechend zuzuordnen ist, ist mangels eines aus dem Gesetz ableitbaren rechtlichen Interesses zurückzuweisen. Das Recht des Beamten erschöpft sich in diesem Stadium vor der Überleitung nämlich (nur) in der Möglichkeit der Option zu den von der Behörde mitgeteilten Bedingungen (vgl. dazu das hg. Erkenntnis vom , 96/12/0338)
c) Hat aber der Beamte für das neue Funktionszulagenschema wirksam optiert, besteht für ihn die Möglichkeit, im Wege eines Feststellungsbescheides (Feststellung der dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung im neuen Funktionszulagenschema) die Gesetzmäßigkeit der Einstufung seines Arbeitsplatzes, von der seine dienst- und besoldungsrechtliche Stellung abhängt, unter der nachprüfenden Kontrolle der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts einer rechtlichen Klärung zuzuführen (vgl. dazu die beiden obzitierten Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes).
Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage hängt das Schicksal der Beschwerde davon ab, ob die Beschwerdeführerin vor Erlassung des angefochtenen Bescheides durch eine wirksame "Optionserklärung" ihre Überleitung in das neue Funktionszulagenschema bewirkt hat:
denn nur in diesem Fall hatte die belangte Behörde eine Sachentscheidung über den von ihr allein behandelten Einstufungsantrag zu treffen.
3.2. In ihrer Beschwerde macht die Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht auch geltend, die belangte Behörde sei im angefochtenen Bescheid unzutreffend davon ausgegangen, dass sie vor dessen Erlassung keine Optionserklärung abgegeben habe. Bei richtiger Auslegung hätte sie vielmehr davon ausgehen müssen, dass ihr an die belangte Behörde gerichtetes Schreiben vom inhaltlich eine Optionserklärung sei.
3.3. Dem ist entgegenzuhalten, dass die im Schreiben der Beschwerdeführerin vom abgegebenen Erklärungen nach ihrem objektiv zu ermittelnden Sinngehalt nicht als Optionserklärung im Sinn des § 254 Abs. 1 BDG 1979 gewertet werden können. Als solche käme von vornherein nur der erste Teil ihres Antrages (Zuteilung der mit A2/5 bewerteten Planstelle der Abt III/7 rückwirkend ab oder ab sofort) in Betracht, der jedoch - im Zusammenhang mit den sonstigen Ausführungen in diesem Schreiben, insbesondere ihrer Benachteiligung im Vergleich gegenüber ihrer Kollegin E - als Begehren auf Zuweisung eines neuen Arbeitsplatzes anzusehen ist. Dafür sprechen auch die von der Beschwerdeführerin genannten Zeitpunkte für die von ihr gewünschte "Besserstellung", die vor dem Hintergrund des § 254 Abs. 1 letzter Satz in Verbindung mit § 254 Abs. 7 Z 2 lit. b BDG 1979 bei einer Optierung nicht in Betracht kommen. Im Übrigen spricht für diese Beurteilung auch die nach Erlassung des angefochtenen Bescheides von der Beschwerdeführerin abgegebene "Optionserklärung" vom , die sie in ihrer Beschwerde ausdrücklich angeführt hat (vgl. in diesem Zusammenhang auch das Schreiben der Volksanwaltschaft an die belangte Behörde vom ).
Konnte aber die belangte Behörde zutreffend davon ausgehen, dass die Beschwerdeführerin vor Erlassung des angefochtenen Bescheides keine Optionserklärung nach § 254 BDG 1979 abgegeben hat (dass hiefür noch eine andere Erklärung als ihr Schreiben vom in Betracht käme, hat die Beschwerdeführerin nicht behauptet), war vor dem Hintergrund der oben dargestellten Rechtslage die Zurückweisung des Begehrens der Beschwerdeführerin, soweit es die Einstufung ihres Arbeitsplatzes betrifft, geboten.
4. Aus diesen Gründen war die Beschwerde gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen. Der Kostenzuspruch gründet sich auf die §§ 47, 48 Abs. 2 Z. 1 und 2 und 49 VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung des Bundeskanzlers, BGBl. Nr. 416/1994.
5. Der im Ergebnis für den Fall der Abweisung der Verwaltungsgerichtshof- Beschwerde gestellte Antrag auf Abtretung der Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof war zurückzuweisen, da weder das B-VG noch das VwGG (anders als im Fall der Verfassungsgerichtshofbeschwerde; vgl. dazu Art. 144 Abs. 3 B-VG) eine derartige Abtretung vorsehen.
Wien, am