VwGH vom 25.06.1990, 90/09/0028

Betreff

K gegen Leistungsfeststellungskommission bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich vom 30. Mai 1988, Zl. 1/15-LK II/1988, betreffend Leistungsfeststellung für das Kalenderjahr 1987

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 2.760,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Der Beschwerdeführer steht als Kommissär in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Seine Dienststelle ist das Finanzamt A, wo er im Beurteilungszeitraum als Leiter der Strafsachenstelle und der Veranlagungsabteilung sowie als Fachbereichsleiter Verfahren und Körperschaftsteuer sowie als Rechtsmittelbearbeiter (Referat I) tätig war.

Nach Lage der Akten des Verwaltungsverfahrens hatte der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 1. Jänner 1988 gemäß § 86 Abs. 1 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979, BGBl. Nr. 333, idF der BDG-Novelle 1986, BGBl. Nr. 389 (BDG 1979), den Antrag auf Leistungsfeststellung gestellt, weil er seiner Meinung nach im vorangegangenen Kalenderjahr 1987 den von ihm zu erwartenden Arbeitserfolg durch besondere Leistungen erheblich überschritten habe.

Zu diesem Antrag hatte der Vorstand des Finanzamtes A als Vorgesetzter des Beschwerdeführers den Bericht vom 19. Jänner 1988 verfaßt, wobei er zu dem zusammenfassenden Ergebnis gelangt war, daß der Beschwerdeführer bemüht sei, den von ihm zu erwartenden Arbeitserfolg zu erbringen.

Herausragende Leistungen lägen nicht vor. Sein Verhalten gegenüber den Mitarbeitern sei mit großen Mängeln behaftet.

Nachdem der Beschwerdeführer sich zu diesem Bericht am 20. Jänner 1988 schriftlich geäußert hatte und der Vorgesetzte hiezu eine ergänzende Stellungnahme abgegeben hatte, war der Antrag unter Anschluß der Stellungnahme und der Beilagen hiezu am 4. Februar 1988 der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich als Dienstbehörde im Dienstwege übermittelt worden.

Die Dienstbehörde teilte nach Einholung einer Stellungnahme des Steuerlandesinspektors vom 8. Februar 1988, der zufolge sich der Beschwerdeführer im Kalenderjahr 1987 wohl bemüht habe, gute Arbeitsleistungen zu erbringen, ihm hiebei schwere Führungsfehler unterlaufen seien und die Arbeiten weder termingerecht noch fehlerfrei durchgeführt worden seien, dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 12. Februar 1988 gemäß § 87 Abs. 1 BDG 1979 mit, daß er im Kalenderjahr 1987 zwar den zu erwartenden Arbeitserfolg aufgewiesen, nicht aber durch besondere Leistungen erheblich überschritten habe.

In der Folge beantragte der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 1. März 1988 bei der belangten Behörde die Leistungsfeststellung für das Kalenderjahr 1987.

Die belangte Behörde wies mit Bescheid vom 30. Mai 1988 den Antrag des Beschwerdeführers ab und stellte unter Berufung auf § 81 Abs. 1 Z. 2 BDG 1979 fest, daß dieser im Kalenderjahr 1987 den zu erwartenden Arbeitserfolg aufgewiesen habe. Zur Begründung wurde nach Darstellung des Sachverhaltes und Verwaltungsgeschehens, insbesondere der Stellungnahme des Amtsvorstandes vom 19. Jänner 1988 und des Berichtes des Steuerlandesinspektorates betreffend die Inspektion der Strafsachenstelle vom 25. bis 27. April 1988, im wesentlichen ausgeführt, aufgrund des Beweisverfahrens sei als erwiesen anzunehmen, daß der Beschwerdeführer im Kalenderjahr 1987 den Anforderungen seines Arbeitsplatzes in allen wesentlichen Belangen noch entsprochen habe. Diese Beurteilung treffe auf den Umfang, nicht aber auf die Wertigkeit seiner Arbeit zu. Es hätten weder aus den Äußerungen des Vorgesetzten und der für die Veranlagung und Finanzstrafsachen zuständigen und in diesen Angelegenheiten gegenüber seiner Dienststelle weisungsbefugten Fachabteilung der Finanzlandesdirektion noch aus seinen Angaben ausreichende Umstände befunden werden können, die seine Leistungen erheblich über den Durchschnitt hervorheben. Diese Beurteilung ergebe sich insbesondere aus der Äußerung der Geschäftsabteilung 2 der Finanzlandesdirektion, in der die vom Beschwerdeführer bearbeiteten Akten eingehend beurteilt worden seien. In seinen Stellungnahmen vom 16. und 26. Mai 1988 habe der Beschwerdeführer dieser Beurteilung nichts Stichhaltiges entgegengesetzt. Die Auffassung des Beschwerdeführers, die Voraussetzungen für eine Leistungsfeststellung nach § 81 Abs. 1 Z. 1 BDG 1979 seien bereits dann gegeben, wenn eine fehlerfreie Arbeitsleistung vorliege, stehe im Widerspruch zum klaren Wortlaut des § 81 Abs. 1 Z. 1 BDG 1979. Insbesondere sei danach nicht jede Überschreitung des zu erwartenden Arbeitserfolges eine erhebliche. Im Sinne dieser Gesetzesbestimmung könne die bloß fehlerfreie Bewältigung der dienstlichen Aufgaben nicht als besondere Leistung gewertet werden, die eine erhebliche Überschreitung des zu erwartenden Arbeitserfolges bewirke. Die angeführte Vertretungstätigkeit gehöre zu dem dienstlichen Aufgabenkreis des Antragstellers und habe im Jahre 1987 nicht jenen Umfang eingenommen, der eine besondere Hervorhebung rechtfertige. Zusammenfassend sei somit festzuhalten, daß der Beschwerdeführer weder hinsichtlich des Umfanges noch hinsichtlich der Wertigkeit seiner Arbeiten den auf Grund seiner dienstlichen Stellung zu erwartenden Arbeitserfolg durch besondere Leistungen erheblich überschritten habe. Auch in seinen Stellungnahmen habe er das Vorliegen besonderer Leistungen nicht dargelegt; sie erschöpften sich vielmehr in der Aussage, er würde die Anforderungen überdurchschnittlich erfüllen. Selbst bei Zutreffen dieser Behauptungen seien jedoch die Voraussetzungen für eine Leistungsfeststellung nach § 81 Abs. 1 Z. 1 BDG nicht erfüllt, weil diese die erhebliche Überschreitung des zu erwartenden Arbeitserfolges durch besondere Leistungen voraussetze. Die Leistungsfeststellung durch die Dienstbehörde könne nicht an der Selbsteinschätzung des Antragstellers gemessen werden. Es liege auch kein Anhaltspunkt für die Annahme vor, daß der Vorgesetzte und die Geschäftsabteilung 2 die Stellungnahmen in unsachlicher Weise aus persönlicher Abneigung gegen den Beschwerdeführer verfaßt hätten.

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, in der die Verletzung von Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes sowie die Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz geltend gemacht wurde. Die Beschwerde wurde vom Verfassungsgerichtshof mit dem Erkenntnis vom 29. November 1989, B 1235/88, abgewiesen und gemäß Art. 144 Abs. 3 erster Satz B-VG antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof abgetreten.

Der Beschwerdeführer erstattete im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Beschwerdeergänzung, in welcher er inhaltliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend machte.

Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift, in der die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragt wird.

Der Gerichtshof hat erwogen:

Im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof erachtet sich der Beschwerdeführer in seinem Recht auf Feststellung, daß er im Kalenderjahr 1987 den zu erwartenden Arbeitserfolg durch besondere Leistungen erheblich überschritten habe, gemäß § 86 Abs. 1 BDG 1979 durch unrichtige Anwendung dieser Norm sowie der Vorschriften über die Sachverhaltsermittlung, das Parteiengehör und die Bescheidbegründung verletzt. Der Beschwerdeführer trägt unter dem Gesichtspunkt einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit bzw. einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften im wesentlichen vor, wenn die belangte Behörde den wiederholt gestellten Beweisanträgen des Beschwerdeführers auf Parteienvernehmung Folge geleistet hätte, so hätte er darlegen können, daß er massiv überlastet gewesen sei. Bei ihrer Beurteilung beziehe sich die belangte Behörde weitgehendst auf das Gutachten des unmittelbaren Dienstvorgesetzten. Hierbei habe sie, von Scheinbegründungen abgesehen, selbst keinerlei Beweiswürdigung geübt und sei auf den in Rede stehenden Sachverhalt überhaupt nicht eingegangen. Die belangte Behörde habe sämtliche dem Beschwerdeführer angelasteten Fehler gegen ihn verwertet und auch durch Einbeziehung von Arbeitsleistung vorangegangener und späterer Jahre eine inhaltliche Rechtswidrigkeit herbeigeführt. Das Gutachten des Vorstandes des Finanzamtes A enthalte keinerlei konkreten Befund, es fehle ihm gänzlich die Begründung und es sei somit auf die Schlüssigkeit nicht überprüfbar. Auch der Bericht des Steuerlandesinspektors dürfte nicht die persönliche Meinung wiedergeben, die noch in der Schlußbesprechung vom 29. April 1988 dargelegt worden sei und wovon einem durchwegs zufriedenstellenden Arbeitserfolg in Strafsachen gesprochen worden sei. Wenn der unmittelbare Vorgesetzte in seiner Begutachtung der Dienstleistung Vergleiche mit der eigenen Dienstleistung anstelle, so setze er damit nicht nur einen geradezu klassischen Befangenheitsgrund, sondern argumentiere auch unlogisch dahin, daß seine eigene ausgezeichnete Dienstleistung nicht als Maßstab herangezogen werden könne und dürfe. Als völlig unlogisch brandmarke der Beschwerdeführer dieses Argument deshalb, weil das Nichtheranreichen an eine in jeder Hinsicht besonders begnadete Dienstleistung nicht auszuschließen vermöge, daß der zu erwartende Arbeitserfolg in einem geringeren Ausmaß durch besondere Leistungen erheblich überschritten worden sei, weil mathematisch gesehen, der zu erwartende Arbeitserfolg im unendlichen Ausmaß überschritten werden könne. Das Argument des unmittelbaren Dienstvorgesetzten wäre nur dann mit den Denkgesetzen vereinbar, wenn er selbst den zu erwartenden Arbeitserfolg jeweils noch durch besondere Leistungen erheblich überschritten hätte. Diesbezüglich habe die belangte Behörde jedoch keine Erhebungen angestellt. Als nachträglich völlig unsinnig erweise sich das Argument, der unmittelbare Dienstvorgesetzte hätte Fehler des Beschwerdeführers gegenüber Parteienvertretern "in stundenlanger Arbeit ausbügeln müssen". Ebenfalls stelle es auch eine ungerechtfertigte Anwendung der altgermanischen Erfolgshaftung dar, daß von Inspektionen aufgefundene Mißstände dem Beschwerdeführer unverzüglich angelastet würden.

Diesem Vorbringen bleibt es verwehrt, die Beschwerde zum Erfolg zu führen.

Die im Beschwerdefall anzuwendende Rechtsgrundlage bildet der § 81 Abs. 1 BDG 1979 idF der BDG-Novelle 1986, BGBl. Nr. 389, der die Überschrift "Begriff und Arten der Leistungsfeststellung" trägt und dessen Abs. 1 wie folgt lautet:

"§ 81. (1) Leistungsfeststellung ist die rechtsverbindliche Feststellung, daß der Beamte im vorangegangenen Kalenderjahr (Beurteilungszeitraum) den zu erwartenden Arbeitserfolg

Nach der Anordnung des 2. Absatzes dieses Paragraphen kann jeder Bundesminister im Einvernehmen mit dem Bundeskanzler durch Verordnung für alle oder für Gruppen von Beamten seines Wirkungsbereiches die näheren Merkmale für die Beurteilung der Leistung festlegen, die bei der Erstattung von Berichten zu verwenden sind. Dabei ist auf die Verwendung und den Aufgabenkreis der einzelnen Gruppen von Beamten Bedacht zu nehmen.

Derartige - im Interesse der Gleichbehandlung wünschenswerte - Beurteilungsrichtlinien wurden vom Bundesminister für Finanzen in der für Rechtsverordnungen vorgechriebenen Form noch nicht erlassen. Solange und soweit ein derartiges, für die Beurteilung der dienstlichen Leistungen der Beamten im Bereich des Bundesministeriums für Finanzen einheitliches Bewertungsschema nicht kundgemacht ist, bleiben Art und Bezeichnung der näheren Merkmale für die Beurteilung des Umfanges und der Wertigkeit der Leistungen dieser Beamten den Organen des Leistungsfeststellungsverfahrens überlassen. Entscheidend ist hiebei, daß das anzuwendende Beurteilungsschema gleichermaßen für alle zu Beurteilenden Anwendung findet (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 10. Oktober 1984, Zl. 82/09/0163, und die dort zitierte Vorjudikatur).

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Leistungsfeststellung (vgl. im Zusammenhang das Erkenntnis vom 21. Mai 1986, Zl. 86/09/0025, und die dort zitierte Vorjudikatur sind der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Leistungsfeststellung Grenzen gesetzt, die sich aus der rechtlichen Gestaltung der Leistungsfeststellung als eines Werturteiles ergeben. Ein solches Urteil ist der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung nur in der Richtung zugängig, ob es nicht etwa auf einer aktenwidrigen Sachverhaltsannahme beruht, ob der angenommene Sachverhalt unter Bedachtnahme auf die einzuhaltenden Verfahrensvorschriften für eine verläßliche Urteilsbildung ausreicht, ob die aus ihm gezogenen Schlußfolgerungen mit den Denkgesetzen vereinbar sind und ob keine sachfremden Erwägungen angestellt worden sind. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung kann dagegen nicht dazu führen, daß das Gericht die fachliche und persönliche Beurteilung des Beschwerdeführers durch seine Dienstvorgesetzten in vollem Umfang nachvollzieht oder diese gar durch eine eigene Beurteilung ersetzt.

Bei der ein Gesamt(wert)urteil darstellenden Leistungsfeststellung handelt es sich um einen durch den Gesetzgeber zunächst den Dienstbehörden (§ 87 Abs. 1 BDG 1979) und in der Folge den unabhängigen Leistungsfeststellungskommissionen (§ 87 Abs. 3 BDG 1979) anvertrauten Akt der Gesamtwürdigung.

Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits in seinem Erkenntnis vom 27. Juni 1984, Zl. 83/09/0205, dargelegt, daß nicht jede Überschreitung des zu erwartenden Arbeitserfolges eine "ERHEBLICHE" ist, weil ansonsten diese Beifügung überflüssig wäre. Der Begriff "erheblich" gehört zu der Kategorie der unbestimmten Rechtsbegriffe, doch gestattet er wie andere ähnliche Begriffe, z.B. häufig, zahlreich, regelmäßig, einstweilig, eine Sinnermittlung im Wege der Auslegung im Einzelfall. In Ermangelung einer gesetzlichen Klärung ist eine für alle einschlägigen Fälle gültige Umschreibung kaum möglich.

Ausgehend von diesen rechtlichen Grundlagen können aber die Feststellungen und Erörterungen im angefochtenen Bescheid weder als auf einer irrigen Rechtsansicht der belangten Behörde beruhend angesehen, noch kann im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle ein nach den oben dargestellten Überprüfungskriterien der belangten Behörde unterlaufener Verfahrensmangel erkannt werden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 29. Juni 1983, Zl. 81/09/0132, dargelegt, daß der Beamte, der einen Antrag auf Leistungsfeststellung stellt, will er nicht einen von vornherein aussichtslosen Antrag stellen, ungeachtet der bestehenden amtswegigen Ermittlungspflicht, verfahrensrechtlich verpflichtet ist, alle seine positiven Leistungen hervorzuheben, die ihm geeignet erscheinen, die angestrebte Leistungsfeststellung zu rechtfertigen.

Auch unter Bedachtnahme auf das Beschwerdevorbringen können in dem hier zu beurteilenden Einzelfall weder der vom unmittelbaren Vorgesetzten auf Grund persönlicher Eindrücke erstellte Bericht über die dienstlichen Leistungen (Richtigkeit, Termingerechtigkeit, Wirtschaftlichkeit und Verwertbarkeit der Arbeiten) des Beschwerdeführers zur Annahme des Vorliegens der Tatbestandsmerkmale des § 81 Abs. 1 Z. 1 BDG 1979 führen, noch geben die Berichte des Steuerlandesinspektors vom 8. Februar und vom 16. Mai 1988 einen Anhaltspunkt dafür her.

Der Verwaltungsgerichtshof verkennt nicht, daß eine gerechte Beurteilung eines Beamten unvermeidbar durch eine Vielzahl von Faktoren, so auch durch die subjektiven Wertmaßstäbe des Beurteilers, erschwert ist. Gerade die Einschaltung des Steuerlandesinspektors, welchem die Fachaufsicht über die 15 Finanzämter im Bereich der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich obliegt, bietet wegen des größeren Überblicks und der besseren Vergleichsmöglichkeiten Gewähr dafür, daß die vorgegebenen Anforderungsprofile gleich angewendet werden und die Leistung des einzelnen Beamten mit derjenigen der anderen Beamten seiner Dienstklasse verglichen wird, weil nur so die Stellung des einzelnen im Rahmen des allgemeinen Leistungsniveaus des Fachbereiches, in dem er tätig ist, ermittelt und zutreffend beurteilt werden kann.

In beiden Berichten des Steuerlandesinspektors ist an Hand von im einzelnen näher dargestellten mehr oder minder schweren Bearbeitungsfällen dargestellt, daß keine besonderen Leistungen des Beschwerdeführers vorliegen, die ERHEBLICH über dem vom Beschwerdeführer erwarteten Arbeitserfolg liegen.

Dieser, den angefochtenen Bescheid stützenden Sachverhaltsannahme vermag der Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof nichts Stichhältiges entgegenzusetzen. Die Ausführungen in der Beschwerde, wonach der Steuerlandesinspektor anläßlich der Schlußbesprechung am 29. April 1988 von einem "durchwegs zufriedenstellenden Arbeitserfolg in Strafsachen" gesprochen habe, sind vielmehr geeignet, die Richtigkeit der den angefochtenen Bescheid zugrunde liegenden Tatsachenfeststellungen zu unterstreichen.

Da im Beurteilungsverfahren in erster Linie gemäß § 84 Abs. 3 BDG 1979 die Wertung durch den unmittelbaren Vorgesetzten maßgebend ist, der dieselbe auf Grund einer unbestimmten Vielzahl von Einzeleindrücken und -beobachtungen während des Beurteilungszeitraumes gewonnen hat und solcherart berufen ist, über Umfang und Wertigkeit der Leistungen des Beurteilten ein aussagekräftiges, auch für Dritte verständliches Urteil abzugeben, kann der vom Beschwerdeführer gerügten unterbliebenen Parteienvernehmung jedenfalls nicht die erforderliche Wesentlichkeit für die Entscheidungsfindung zukommen. Gerade die Einschaltung des Steuerlandesinspektors im Beschwerdefalle, dem als Erkenntnisquellen u.a. die schriftlichen Arbeiten des Beschwerdeführers zur Verfügung standen, trug auf Grund der größeren Erfahrungen, des größeren Überblicks und der Vergleichsmöglichkeiten zu einer objektiven Beurteilung des Beschwerdeführers wesentlich bei. Die Richtigkeit der Leistungsfeststellung kann, wie der Verwaltungsgerichtshof in einer Reihe von Erkenntnissen zum Ausdruck gebracht hat, nicht an der Selbsteinschätzung des Beamten gemessen werden (vgl. dazu etwa die Erkenntnisse vom 6. Oktober 1982, Zl. 82/09/0073, und vom 27. Oktober 1982, Zl. 82/09/0090).

Im Rahmen der dem Verwaltungsgerichtshof zukommenden eingeschränkten inhaltlichen Überprüfungsmöglichkeit und mangels hinreichender Geltendmachung der erheblichen Überschreitung des vom Beschwerdeführer zu erwartenden Arbeitserfolges im Administrativverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof war die von der belangten Behörde getroffene, vom Beschwerdeführer angefochtene Entscheidung, nicht als rechtswidrig zu erkennen.

Die Beschwerde mußte gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abgewiesen werden.

Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 206/1989.