VwGH vom 25.01.1994, 93/11/0227
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Leukauf und die Hofräte Dr. Bernard und Dr. Graf als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. Lenhart, über die Beschwerde des Dr. F in W, vertreten durch Dr. R, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Unabhängigen Verwaltungssenates Wien vom , Zl. UVS-04/04/00576/93, betreffend Übertretungen des Arbeitszeitgesetzes, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 11.420,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
1.1. Mit dem im Instanzenzug ergangenen angefochtenen Bescheid wurde dem Beschwerdeführer in seiner Eigenschaft als Organ einer Aktiengesellschaft im Sinne des § 9 Abs. 1 VStG zur Last gelegt, er habe es zu verantworten, daß zwölf Arbeitnehmer der Aktiengesellschaft (mit dem Sitz in Wien) an näher genannten Tagen im Dezember 1991 und im Jänner 1992 in einer in Kärnten gelegenen Betriebsstätte jeweils zwölf Stunden (und zwar von 04.00 Uhr bis 16.00 Uhr oder von 16.00 Uhr bis 04.00 Uhr beschäftigt gewesen seien; diese Arbeitszeiten seien im kontinuierlichen Schichtbetrieb geleistet worden, ein Schichtwechsel sei nicht erfolgt. Dadurch habe der Beschwerdeführer zwölf Übertretungen nach § 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 Abs. 10 des Arbeitszeitgesetzes begangen. Über ihn wurden zwölf Geldstrafen (Ersatzfreiheitsstrafen) verhängt.
1.2. In seiner an den Verwaltungsgerichtshof gerichteten Beschwerde macht der Beschwerdeführer Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der belangten Behörde, Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend und beantragt die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides. Die belangte Behörde hat die Verwaltungsstrafakten vorgelegt, mitgeteilt, daß von der Erstattung einer Gegenschrift abgesehen wird, und die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.
2. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
2.1. Der Beschwerdeführer rügt eine mangelhafte Formulierung des Spruches des durch Abweisung der Berufung Inhalt des angefochtenen Bescheides gewordenen Straferkenntnisses des Magistrates der Stadt Wien vom . 2.1.1. Dem Beschwerdeführer werde das inkriminierte Verhalten "zur Last gelegt", er werde dieses Verhaltens nicht etwa "schuldig erkannt". Damit werde nicht über Schuld oder Unschuld abgesprochen, sondern nur ein Vorwurf erhoben, wie dies wörtlich gleichlautend in der im erstinstanzlichen Strafverfahren ergangenen Aufforderung zur Rechtfertigung geschehen sei.
Mit dem "Zur-Last-Legen" eines bestimmten Sachverhaltes in einem Straferkenntnis, welches mit der Subsumtion unter eine Strafnorm und der Verhängung einer Verwaltungsstrafe verbunden ist, bringt die Behörde unmißverständlich zum Ausdruck, daß sie diesen Sachverhalt als erwiesen annimmt und daß sie das darin zum Ausdruck kommende Verhalten als dem Beschuldigten zuzurechnende Verwaltungsübertretung qualifiziert. Für den Verwaltungsgerichtshof ist es nicht erkennbar, daß diese lediglich die Formulierung des Spruches betreffende Frage irgendeinen Zweifel am Inhalt des angefochtenen Bescheides offen ließe, der geeignet wäre, den Beschwerdeführer in der Verfolgung seiner Rechte zu beeinträchtigen (vgl. die diesbezüglichen Ausführungen im Erkenntnis eines verstärkten Senates des Verwaltungsgerichtshofes vom , Slg. Nr. 11.894/A). Die Wendung "Zur-Last-Legen" hat je nachdem, in welchem Zusammenhang sie gebraucht wird, eine unterschiedliche Bedeutung. In einer Aufforderung zur Rechtfertigung (oder in einer Anzeige) bringt sie einen Vorwurf (eine Anschuldigung) zum Ausdruck, im Spruch eines Straferkenntnisses einen als erwiesen angenommenen Sachverhalt im Sinne des § 44a Z. 1 VStG.
2.1.2. Was das Beschwerdevorbringen betrifft, es sei "ein erkennbarer Zusammenhang zwischen dem von der Behörde festgestellten Verhalten und der Verwaltungsübertretung sprachlich gar nicht hergestellt", kann auf das oben Gesagte verwiesen werden. Das vom Beschwerdeführer zitierte Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes (, Zl. 85/10/0038) betrifft insofern eine andere Problematik, als dort aus dem Spruch nicht erkennbar war, wieviele Übertretungen dem damaligen Beschwerdeführer angelastet wurden und mit welchen Strafen er für die einzelnen Taten belegt wurde.
2.1.3. Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, daß das ihm zur Last gelegte "Beschäftigtsein" der Arbeitnehmer vom Arbeitszeitgesetz nicht erfaßt werde. Dieses Gesetz regle vielmehr Arbeitszeiten. Der Begriff des Beschäftigens sei wesentlich weiter und erfasse das gesamte Verhalten eines Arbeitnehmers zu einem Arbeitgeber unabhängig davon, ob der Arbeitnehmer im Beurteilungszeitpunkt arbeite.
Dieses Vorbringen betrifft wiederum nur die gewählte Formulierung im Spruch des Straferkenntnisses, ohne daß eine Auswirkung auf die Rechtssphäre des Beschwerdeführers erkennbar wäre. Wenn auch der Begriff des Beschäftigens in anderen arbeitsrechtlichen Regelungen (der Beschwerdeführer nennt das ArbVG, das AuslBG, das AVRAG und das Heimarbeitsgesetz) in anderer Bedeutung gebraucht wird, ist aus dem Zusammenhang doch klar, daß das "Beschäftigtsein" der Arbeitnehmer im gegebenen Zusammenhang, nämlich zu den Tatzeiten, die Erbringung einer Arbeitsleistung bedeutet, wie sich auch aus der im Spruch enthaltenen Wendung, daß "diese Arbeitszeiten im kontinuierlichen Schichtbetrieb geleistet" wurden, ergibt.
2.1.4. Der Beschwerdeführer rügt des weiteren, daß die verletzte Verwaltungsvorschrift nicht ausreichend determiniert sei. Die Zitierung des § 4 Abs. 10 des Arbeitszeitgesetzes genüge nicht. Es sei "offenbar Aufgabe des Beschuldigten, sich irgendein strafbares Verhalten auszusuchen, das Grundlage der Strafe ist".
Gemäß § 28 Abs. 1 des Arbeitszeitgesetzes sind u.a. Arbeitgeber, die den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zuwider handeln, von der Bezirksverwaltungsbehörde zu bestrafen. Gemäß § 4 Abs. 10 leg. cit. darf im Falle einer anderen Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Tage der Arbeitswoche als der gleichmäßigen die Tagesarbeitszeit in den Fällen der Abs. 2 bis 5 und 7 bis 9 des § 4 neun bzw. zehn Stunden nicht übersteigen. Für männliche Arbeitsnehmer darf bei Arbeiten, die werktags oder sonntags einen ununterbrochenen Fortgang mit Schichtwechsel erfordern, die Tagesarbeitszeit neun Stunden nur insoweit überschreiten, als dies zur Ermöglichung des Schichtwechsels erforderlich ist; hiebei darf die Tagesarbeitszeit die Dauer von zwei Schichten nicht überschreiten.
Davon, daß im vorliegenden Fall eine andere Verteilung der Arbeitszeit in dem in Rede stehenden Sinn gegeben gewesen wäre, ist im gesamten angefochtenen Bescheid nicht in Rede. § 4 Abs. 10 leg. cit. wäre daher überhaupt nicht heranzuziehen gewesen. Die Anführung dieser Gesetzesstelle als verletzte Verwaltungsvorschrift im Sinne des § 44 a Z. 2 VStG belastet den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit.
2.2.1. Unter dem Titel der Unzuständigkeit der belangten Behörde führt der Beschwerdeführer aus, die belangte Behörde sei örtlich unzuständig gewesen. Die Verhinderungspflicht, deren Verletzung dem Beschwerdeführer angelastet werde, hätte in der Betriebsstätte in Kärnten zum Tragen kommen müssen. Der Tatort, der die Zuständigkeit des unabhängigen Verwaltungssenates bestimme, sei daher in Kärnten gelegen.
Dieses Vorbringen ist schon deswegen unbegründet weil - insbesondere bei Übertretungen des Arbeitszeitgesetzes - als Tatort der Sitz der Unternehmensleitung in Frage kommt (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 91/19/0289). Das an diesem Sitz tätige verantwortliche Organ hätte dort handeln müssen, um die Verstöße gegen das Gesetz zu verhindern.
2.2.2. Der Beschwerdeführer bringt weiters vor, daß zur Entscheidung über seine Berufung eine Kammer und nicht ein einzelnes Mitglied des unabhängigen Verwaltungssenates zuständig gewesen wäre.
Gemäß § 51c VStG entscheiden die unabhängigen Verwaltungssenate über Berufungen durch Kammern, die aus drei Mitgliedern bestehen, wenn aber im angefochtenen Bescheid weder eine primäre Freiheitsstrafe noch eine 10.000 S übersteigende Geldstrafe verhängt wurde, durch eines ihrer Mitglieder.
Es entspricht der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes, daß in Ansehung der Zuständigkeit einer Kammer eines unabhängigen Verwaltungssenates eine Zusammenrechnung mehrerer Strafen, die in einem Bescheid verhängt werden, nicht stattfindet (vgl. das Erkenntnis vom , Zl. 93/02/0069).
Die Argumentation des Beschwerdeführers gegen diese Auffassung vermag den Verwaltungsgerichtshof nicht zu überzeugen. Wie der Beschwerdeführer selbst ausführt, steht es im Belieben - sowohl der Erstbehörde als auch der Berufungsbehörde - mehrere ihr vorliegende Verwaltungsübertretungen in einem oder mehreren Bescheiden zu ahnden. Die jeweils eingeschlagene Vorgangsweise kann die Zusammensetzung der Berufungsbehörde schon deswegen nicht konstituieren, weil die Zuständigkeit der Behörde und in diesem Zusammenhang auch die Zusammensetzung als Kollegialbehörde oder Einzelmitglied nicht nur die einfachgesetzliche Rechtmäßigkeit betrifft, sondern darüberhinaus unter dem besonderen verfassungsrechtlichen Schutz des Rechtes auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter steht. Dies verbietet ein Verständnis, welches die Zuständigkeit vom Belieben der Behörde abhängig macht.
Der Verwaltungsgerichtshof vermag dem Beschwerdeführer auch nicht zu folgen, wenn er für den Fall der Unzuständigkeit einer Kammer von der - "mit höchster Wahrscheinlichkeit" gegebenen - Zuständigkeit mehrerer verschiedener Einzelmitglieder ausgeht, was rechtsstaatlich positiv zu bewerten wäre. Die mögliche unterschiedliche Beurteilung gleichgelagerter Fälle, die aus einer solchen Konstellation resultieren könnte, muß auch nicht zu einer Hebung der juristischen Qualität der Entscheidungen insgesamt führen, weil an Stelle einer einzigen rechtmäßigen auch eine Mehrzahl zum Teil rechtswidriger Entscheidungen treten kann. Abgesehen davon ist das Argument des Beschwerdeführers unzutreffend, weil es von der Gestaltung der Geschäftsverteilung des jeweiligen unabhängigen Verwaltungssenates abhängt, ob überhaupt verschiedene Einzelmitglieder zuständig wären.
Der Hinweis des Beschwerdeführers auf Art. 3 Abs. 2 des BVG über den Schutz der persönlichen Freiheit geht ins Leere: In dieser Bestimmung ist von Höchststrafen von JE sechs Wochen (drei Monaten) die Rede, sodaß auf die einzelne angedrohte Strafe abgestellt wird.
2.3.1. Der Beschwerdeführer beruft sich auf einen Kollektivvertrag für Arbeitnehmer der betreffenden Betriebssparte. Danach dürften unter gewissen Voraussetzungen innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen in höchstens zwei aufeinander nicht folgenden Wochen die Arbeitnehmer wöchentlich bis zu zwei 12-Stunden-Schichten leisten. Diese Regelung werde von den Arbeitnehmern wegen der damit im übrigen für sie verbundenen Vorteile gewünscht. Es handle sich dabei um eine günstigere Regelung im Sinne des § 29 des Arbeitszeitgesetzes. Eine Regelung dieses Inhaltes bestehe im übrigen seit 1937.
Gemäß § 29 Abs. 1 des Arbeitszeitgesetzes werden, soweit Kollektivverträge, Arbeitsordnungen oder Betriebsvereinbarungen für die Arbeitnehmer günstigere Bestimmungen vorsehen oder in Betrieben günstigere Regelungen bestehen, als sich nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes ergibt, diese durch die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes nicht berührt. Die Überschrift zu § 29 lautet "Weitergelten von Regelungen". Diese Gesetzesbestimmung bezieht sich offenkundig auf Arbeitszeitregelungen im Rang unter dem von Gesetzen, die schon vor Inkrafttreten des Arbeitszeitgesetzes bestanden haben und die kürzere als die in diesem Gesetz vorgesehenen Höchstarbeitszeiten vorgesehen haben. Solche - für die Arbeitnehmer günstigere - Regelungen werden durch das Inkrafttreten des Arbeitszeitgesetzes in ihrem Bestand nicht berührt, gelten also unter dem Regime dieses Gesetzes weiter. Es ist ihnen durch das Gesetz nicht derogiert worden. Daran ändert nichts, daß Verstöße gegen diese aufrecht erhaltenen Arbeitszeitregelungen nicht nach dem Arbeitszeitgesetz geahndet werden können.
Der Beschwerdeführer beruft sich auf einen Kollektivvertrag aus dem Jahre 1981. Dieser Kollektivvertrag fällt von vornherein nicht in den Anwendungsbereich des § 29. Überdies kann eine Regelung, die eine längere Tagesarbeitszeit als die gesetzlich höchstzulässige gestattet, niemals eine "günstigere" in diesem Sinn sein.
Ob die Arbeitnehmer Verstöße gegen das Arbeitszeitgesetz als für sie günstiger, also mit größeren Vorteilen welcher Art immer als bei Einhaltung der gesetzlichen Regelungen verbunden, erachten, ist unerheblich (vgl. das zum Arbeitsruhegesetz ergangene Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 90/19/0332).
2.3.2. Im Zusammenhang mit dem Kollektivvertrag beruft sich der Beschwerdeführer ferner auf § 5 Abs. 1 des Arbeitszeitgesetzes. Nach dieser Bestimmung kann, wenn in die Arbeitszeit regelmäßig und in erheblichem Umfang Arbeitsbereitschaft fällt, durch Kollektivvertrag zugelassen werden, daß die zulässige Wochenarbeitszeit um höchstens 20 Stunden verlängert wird. Die Tagesarbeitszeit darf in solchen Fällen bei männlichen Arbeitnehmern zwölf Stunden nicht überschreiten.
Ein Anwendungsfall dieser Bestimmung liegt schon deswegen nicht vor, weil nach dem Beschwerdevorbringen gar keine Verlängerung der Wochenarbeitszeit kollektivvertraglich vereinbart worden ist; nur im Rahmen einer solchen ist aber eine Tagesarbeitszeit von zwölf Stunden erlaubt. Überdies war im gesamten Verwaltungsstrafverfahren keine Rede davon, daß die in Rede stehenden Arbeitszeiten auch Zeiten bloßer Arbeitsbereitschaft umfassen. Die diesbezügliche Beschwerdebehauptung ist eine unzulässige Neuerung.
2.4. Der Beschwerdeführer bestreitet schließlich mit dem Hinweis, die mit dem angefochtenen Bescheid inkriminierte Vorgangsweise sei lange Zeit hindurch den Behörden, insbesondere dem zuständigen Arbeitsinspektorat, bekannt gewesen und von ihnen toleriert worden, sein Verschulden. Er hat im Verwaltungsstrafverfahren zur Untermauerung dieser Ausführungen die Einvernahme einiger Zeugen beantragt. Diese Beweisaufnahme unterblieb nach der Begründung des angefochtenen Bescheides deswegen, weil eine ausdrückliche behördliche Billigung der gesetzwidrigen Praxis nicht vorliegt und das bloße Zurkenntnisbringen des gesetzwidrigen Zustandes ohne sofortige Reaktion der Behörde keine die Fahrlässigkeit ausschließende Wirkung hat.
Die belangte Behörde geht damit darüber hinweg, daß der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang davon gesprochen hat, daß die in Rede stehende Praxis bei Vorsprachen "für zulässig erklärt" und anläßlich des Kollektivvertragsabschlusses "zumindest konkludent, wenn nicht sogar ausdrücklich, gebilligt" worden sei. Dieses Vorbringen kann aber nicht von vornherein als unerheblich erklärt werden. Die belangte Behörde hätte auf die Frage der Geltung und des Inhaltes dieses Kollektivvertrages eingehen und prüfen müssen, ob die Behauptung des Beschwerdeführers zutrifft, es sei nie zu einer Beanstandung seitens des darüber informierten Arbeitsinspektorates oder anderer in Betracht kommender Stellen gekommen, aus der für den Beschwerdeführer erkennbar gewesen wäre, daß die in Rede stehende Praxis rechtswidrig ist. Die - zutreffendenfalls - nach Jahrzehnten erfolgte Erkenntnis der Rechtswidrigkeit dieser Praxis auf Seiten der Behörde würde in ihrer sofortigen Umsetzung in einem Verwaltungsstrafverfahren den Beschuldigten, der vertretbarerweise von der Rechtmäßigkeit dieser Vorgangsweise ausgeht, überraschen; sein Verschulden an der objektiv rechtswidrigen Praxis wäre zunächst zu verneinen.
Der angefochtene Bescheid ist aus den zuletzt genannten Gründen auch mit Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften belastet.
Die Aufhebung des angefochtenen Bescheides erfolgt wegen der zu 2.1.4. aufgezeigten inhaltlichen Rechtswidrigkeit gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG.
Der Zuspruch von Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 104/1991.