VwGH vom 21.03.2001, 98/10/0376
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Novak, Dr. Mizner, Dr. Stöberl und Dr. Köhler als Richter, im Beisein des Schriftführers MMag. Zavadil, über die Beschwerde des Umweltanwaltes des Landes Steiermark gegen den Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom , Zl. 6- 55 G 22/5-1998, betreffend naturschutzbehördliche Bewilligung und Wiederherstellungsauftrag, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Antrag der G Gesellschaft m.b.H. auf Zuerkennung von Aufwandersatz wird zurückgewiesen.
Begründung
Mit Bescheid des Bürgermeisters der Landeshauptstadt Graz vom war der Grazer Schlossberg im Ausmaß näher bezeichneter Grundstücke gemäß § 11 des Steiermärkischen Naturschutzgesetzes 1976, LGBl. Nr. 65/1976, i.d.F. LGBl. Nr. 79/1985 (NSchG), zum geschützten Landschaftsteil erklärt worden. Der Bescheid enthält u.a. Nebenstimmungen, wonach bauliche Maßnahmen einer Bewilligung bedürften.
Mit Bescheid des Magistrates Graz vom war der G. Gesellschaft m.b.H. über deren Antrag gemäß § 12 Abs. 1 i.V.m.
§ 5 Abs. 5 und 6 NSchG die naturschutzbehördliche Bewilligung für Umbau und Sanierung näher bezeichneter, im geschützten Landschaftsteil gelegener Bauwerke und baulicher Anlagen erteilt worden.
Mit Eingaben vom 9. Mai und beantragte die G. GmbH die naturschutzbehördliche Bewilligung für die Schlägerung von Bäumen, das Auslichten von Gehölz, die Entfernung von Bewuchs und die Sanierung von Mauern und Wegen gemäß einem im Einzelnen geschilderten Projekt auf näher bezeichneten Grundstücken, die im geschützten Landschaftsteil liegen.
Einem Amtsvermerk vom zufolge seien am im geschützten Landschaftsteil sieben näher bezeichnete Bäume geschlägert und ein Baum teilweise entfernt worden.
Mit Spruchpunkt I eines als "erster Teilbescheid" bezeichneten Bescheides vom erteilte der Bürgermeister der Landeshauptstadt Graz gegenüber der G. GmbH gemäß § 12 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 5 Abs. 5 bis 7 NSchG einem Teil der beantragten Maßnahmen unter Beifügung zahlreicher Vorschreibungen die Bewilligung, wies die Begehren im Übrigen ab und ordnete im Spruchpunkt II des Bescheides gemäß § 34 NSchG an, in einem näher beschriebenen Bereich drei Bäume einer näher bezeichneten Beschaffenheit zu setzen und zu erhalten.
Mit der gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung wendete sich die G. GmbH gegen bestimmte Vorschreibungen und gegen die Abweisung von Begehren im Spruchpunkt I sowie gegen die mit Spruchpunkt II erfolgte Vorschreibung einer Ersatzpflanzung.
Mit dem angefochtenen Bescheid sprach die belangte Behörde aus, es werde "aus Anlass der Berufung der G. GmbH der Bescheid des Magistrates Graz vom gemäß § 66 Abs. 4 i.V.m.
§ 8 AVG aufgehoben".
Die Begründung des angefochtenen Bescheides lautet:
"Mit Bescheid des Magistrates Graz vom wurde der G. GmbH die naturschutzrechtliche Bewilligung für die im genannten Bescheid angeführten Maßnahmen erteilt. Gegen den obgenannten Bescheid hat die G. GmbH Berufung erhoben.
Projektant im naturschutzrechtlichen Verfahren und somit Partei nach § 8 AVG kann nur sein, wer auch ein rechtliches Interesse an der naturschutzrechtlichen Bewilligung hat. Dies wäre beispielsweise dann der Fall, wenn die G. GmbH, wie in der gegenständlichen Angelegenheit, im Auftrag der Stadt Graz ein Haus saniert und die dadurch entstehenden Wohnungen auch selbst verwertet. An der Schlägerung von Bäumen und Errichtung eines Weges durch die G. GmbH im Auftrag der Stadt Graz kann jedoch kein rechtliches Interesse der G. GmbH abgeleitet werden. In diesem Fall ist die G. GmbH vielmehr ein Unternehmer, der eben von der Stadt Graz zur Durchführung dieser Maßnahmen einen Auftrag hat. Die naturschutzrechtliche Bewilligung müsste jedoch jedenfalls an den Grundeigentümer kommen, nämlich die Stadt Graz, ergehen. Die Behörde erster Instanz hat somit ein neuerliches Verfahren gegenüber der Stadt Graz durchzuführen."
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde des Umweltanwaltes des Landes Steiermark. Dieser erachtet sich "in meinem Recht auf Einhaltung der Verfahrensvorschriften in Verbindung mit den Bestimmungen des NSchG" verletzt. In den Beschwerdegründen wird geltend gemacht, die Stadt Graz habe sich bei Umbau und Sanierung in ihrem Eigentum stehender, im Bereich des Grazer Schlossberges gelegener Bauwerke und dazugehörender Anlagen im Rahmen des so genannten "Übertragungswohnbaus" der G. GmbH bedient, die die Bauarbeiten durchführe und die dafür erforderlichen Bewilligungen im eigenen Namen beantrage. Die naturschutzrechtliche Bewilligung für Umbau und Sanierung der Wohnbauten samt Errichtung einer Hauskanalanlage und Erneuerung der Wegentwässerung sei unter Vorschreibung von Auflagen rechtskräftig erteilt worden. Die den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden, von der G. GmbH beantragten "Grünmaßnahmen" dienten der Sanierung des baulichen und sonstigen Umfeldes der Wohnhäuser und der Schaffung einer entsprechenden Wohnumwelt für die zukünftigen Bewohner. Die Auffassung der belangten Behörde, dass ausschließlich der Grundeigentümer die Bewilligung für diese Maßnahmen beantragen könne, sei verfehlt. Soweit die belangte Behörde - für die Behörde erster Instanz bindend - entschieden habe, dass diese ein neuerliches Verfahren gegenüber der Stadt Graz durchzuführen habe, werde übersehen, dass die Erlassung einer solchen Bewilligung einen antragsbedürftigen Verwaltungsakt darstelle, ein Antrag der Stadt Graz jedoch nicht vorliege und auch nicht erzwungen werden könne. Ein Teil der Maßnahmen sei bereits durchgeführt worden; diese befänden sich nun mangels Bewilligung in einem rechtsfreien Raum. Die Rechtssicherheit werde durch den angefochtenen Bescheid beeinträchtigt. Gleichzeitig habe die belangte Behörde mit dem angefochtenen Bescheid auch den Wiederherstellungsauftrag beseitigt, wobei der Begründung nicht zu entnehmen sei, warum dieser nicht rechtens sein solle. Auch hier komme nicht in Betracht, ein neuerliches Verfahren gegenüber der Stadt Graz durchzuführen, weil diese nicht der Verursacher der Veränderungen sei.
Die G. GmbH erstattete eine Stellungnahme, in der sie vorträgt, dass sie von der Stadt Graz als Eigentümerin der in Rede stehenden Liegenschaften mit der Durchführung der Revitalisierung bestimmter Bauten und der Wohnumfeldgestaltung beauftragt worden sei. Der Auftrag umfasse auch die Verpflichtung, um die naturschutzrechtliche Bewilligung im eigenen Namen einzureichen. Der Bescheid der belangten Behörde sei daher rechtswidrig; es werde beantragt, diesen wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, in eventu wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben. Ferner werde beantragt, der mitbeteiligten Partei den Aufwandersatz zuzuerkennen.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt wird.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Nach § 6 Abs. 2 des Gesetzes vom über Einrichtungen zum Schutze der Umwelt, LGBl. Nr. 78/1988 (UmweltschutzG) hat der Umweltanwalt im behördlichen Verfahrens im Vollziehungsbereich des Landes, die auch eine Vermeidung einer erheblichen und dauernden Beeinträchtigung von Menschen und der Umwelt zum Gegenstand haben, Parteistellung im Sinne des § 8 AVG sowie das Recht, gegen den das Verfahren abschließenden Bescheid Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zu erheben.
Der beschwerdeführende Umweltanwalt erachtet sich "in meinem Recht auf Einhaltung der Verfahrensvorschriften des AVG in Verbindung mit den Bestimmungen des NSchG verletzt".
Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes wird mit der behaupteten Verletzung von Verfahrensvorschriften allein kein aus einer Rechtsnorm ableitbares subjektives Recht dargestellt (vgl. z.B. das Erkenntnis vom , 2000/15/0163, mwH.). Auch mit dem undifferenzierten Hinweis des Beschwerdeführers auf das NSchG würde ein Beschwerdepunkt nicht gesetzmäßig im Sinne des § 28 Abs. 1 Z. 4 VwGG dargestellt, weil damit die Verletzung in einem konkreten subjektiv-öffentlichen Recht nicht geltend gemacht wird.
Der Verwaltungsgerichtshof hat weiters wiederholt darauf hingewiesen, dass dem Umweltanwalt keine aus den materiellrechtlichen Vorschriften abgeleiteten Rechte zukommen. Er übt nur formal "Rechte" aus, inhaltlich nimmt er "Kompetenzen" wahr (vgl. das Erkenntnis vom , 93/10/0033 mwH.). Auch unter diesem Gesichtspunkt war die Geltendmachung des oben wiedergegebenen Beschwerdepunktes, der sich nicht konkret auf eine Verletzung der dem Landesumweltanwalt eingeräumten, sich aus seiner Parteistellung ergebenden Verfahrensrechte bezieht, nicht zielführend.
Dies schadet im vorliegenden Fall aber nicht; denn die Berechtigung des Umweltanwaltes zur Erhebung der Beschwerde ist nicht anhand - durch das Gesetz gar nicht eingeräumter - subjektiver Rechte zu prüfen, sondern auf Grund der durch § 6 Abs. 2 UmweltschutzG normierten Voraussetzungen.
Dass diese jedenfalls im Umfang der Aufhebung des Auftrages zur Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes vorliegen, ist nicht zweifelhaft. Der Verwaltungsgerichtshof hat bei vergleichbarer Rechtslage schon mehrfach ausgesprochen, dass dem Umweltanwalt im Verfahren über die Erlassung von Wiederherstellungsaufträgen die Beschwerdeberechtigung zukommt (vgl. z.B. die Erkenntnisse vom , 94/10/0137, und vom , 93/10/0063, und die dort jeweils zitierte Vorjudikatur).
Der Verwaltungsgerichtshof hat weiters dargelegt, dass Verfahren, deren Gegenstand die Erteilung oder Versagung einer Bewilligung nach dem NSchG ist, Verfahren sind, die im Sinne des § 6 Abs. 2 UmweltschutzG "auch eine Vermeidung einer erheblichen und dauernden Beeinträchtigung von Menschen und der Umwelt zum Gegenstand haben". Der Landesumweltanwalt sei daher befugt, an einem Verfahren um Erteilung einer Bewilligung als Partei mitzuwirken, d.h. durch den Einsatz von einer Partei zustehenden prozessualen Mitteln eine Verletzung von Umweltinteressen durch den Bescheid hintanzuhalten. Ein Anspruch auf Erlassung eines Bescheides bestimmten Inhaltes (sei es auf Erteilung oder auf Versagung einer Bewilligung) sei ihm jedoch nicht eingeräumt (vgl. das Erkenntnis vom , 98/10/0017).
Ob die Voraussetzungen der Beschwerdeberechtigung des Umweltanwaltes auf einen Berufungsbescheid zutreffen, mit dem ein Bescheid aufgehoben wurde, der eine naturschutzbehördliche Bewilligung zum Teil unter Beifügung von Vorschreibungen erteilt, zum Teil versagt, kann im vorliegenden Fall aus den noch darzulegenden Gründen auf sich beruhen; es muss daher auch nicht erörtert werden, ob - wie der Beschwerdeführer andeutet - im gegebenen Fall dem öffentlichen Interesse an der "Vermeidung einer erheblichen und dauernden Beeinträchtigung von Menschen und der Umwelt" mit der Erteilung der Bewilligung besser gedient wäre als mit deren - in der Aufhebung des erstinstanzlichen Bescheides gelegenen - gänzlichen Versagung.
Der angefochtene Bescheid differenziert bei der Aufhebung des erstinstanzlichen Bescheides weder im Spruch noch in der Begründung zwischen dem eine Bewilligung (unter Beifügung von Vorschreibungen) erteilenden, teils versagenden Teil (Spruchpunkt I) und dem eine Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes verfügenden Teil (Spruchpunkt II); er ist somit nach seiner Intention nicht als trennbar aufzufassen. Die Beschwerdeberechtigung des Landesumweltanwaltes hinsichtlich der Aufhebung des Wiederherstellungsauftrages ist nach dem oben Gesagten nicht zweifelhaft; mangels Trennbarkeit des angefochtenen Bescheides in mehrere Gegenstände ist die Beschwerde hinsichtlich des gesamten Bescheides zulässig.
Sie ist auch berechtigt.
Nach dem Inhalt des Spruches des angefochtenen Bescheides wird der "Bescheid des Magistrates Graz vom " - ohne Einschränkung auf bestimmte Teile des erstinstanzlichen Bescheides - aufgehoben. Es ist daher davon auszugehen, dass die Aufhebung den gesamten erstinstanzlichen Bescheid erfasst. Da der Spruch des angefochtenen Bescheides insoweit keinen Anlass zu Zweifeln gibt, ist in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung, dass in seiner Begründung - ohne Erwähnung des einen Wiederherstellungsauftrag betreffenden Spruchpunktes II des erstinstanzlichen Bescheides - referiert wird, mit dem Bescheid sei "die naturschutzrechtliche Bewilligung für die im genannten Bescheid angeführten Maßnahmen erteilt" worden, und auch sonst in der Begründung nur auf die Antragslegitimation im Bewilligungsverfahren (und nicht auf die Passivlegitimation im Herstellungsverfahren) Bezug genommen wird.
Die Aufhebung durch die belangte Behörde war offenbar als ersatzlos intendiert. Dies war selbst auf der Grundlage der Auffassung der belangten Behörde, wonach die G. GmbH zur Antragstellung nicht legitimiert gewesen wäre, verfehlt, weil die belangte Behörde in diesem Fall im Rahmen ihrer Verpflichtung, in der Sache zu entscheiden, den Antrag hätte zurückweisen müssen. Die der belangten Behörde offenbar vorschwebende "Fortsetzung des Verfahrens gegenüber der Stadt Graz" hätte jedenfalls nicht zu einer Erledigung des Antrages der G. GmbH führen können. Nach der Erlassung des angefochtenen Bescheides war der Antrag der G. GmbH in erster Instanz wiederum unerledigt. In diesem Verstoß der belangten Behörde gegen die ihr gemäß § 66 Abs. 4 AVG aufgegebene Verpflichtung, in der Sache zu entscheiden, liegt eine Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften. Diese tritt jedoch wegen der im Folgenden noch darzulegenden Rechtswidrigkeit des Inhaltes in den Hintergrund.
Die Antragslegitimation - die nach der Auffassung der belangten Behörde vom "rechtlichen Interesse an der naturschutzbehördlichen Bewilligung" abhänge - sei nach der Begründung des angefochtenen Bescheides "beispielsweise" gegeben, wenn der Antragsteller im Auftrag des Grundeigentümers "ein Haus saniert und die dadurch entstehenden Wohnungen auch selbst verwertet"; sie bestehe hingegen nicht in Ansehung der Schlägerung von Bäumen und der Errichtung eines Weges im Auftrag des Grundeigentümers, denn in diesem Fall sei der Antragsteller "ein Unternehmer, der eben von der Stadt Graz zur Durchführung dieser Maßnahmen einen Auftrag hat". Im letzteren Fall "müsste die naturschutzrechtliche Bewilligung jedenfalls an den Grundeigentümer ergehen".
Für diese Auffassung ist keine Grundlage in der Rechtsordnung aufzufinden. Soweit sich die belangte Behörde auf § 8 AVG beruft, ist daran zu erinnern, dass die Frage, wem in einem konkreten Verwaltungsverfahren Parteistellung (und - gegebenenfalls - Antragslegitimation) zukommt, nicht anhand von § 8 AVG allein zu lösen ist. Vielmehr gewinnen die Begriffe "Rechtsanspruch" und "rechtliches Interesse" erst durch die jeweils zur Anwendung kommende Verwaltungsvorschrift einen konkreten Inhalt, wonach allein die Frage der Parteistellung beantwortet werden kann (vgl. hiezu die bei Walter/Thienel, Verwaltungsverfahrensgesetze I2, § 8 AVG E 31, 32 referierte hg. Rechtsprechung). Es ist somit anhand der Vorschriften des NSchG zu untersuchen, ob der G. GmbH im Bewilligungsverfahren nach § 12 NSchG Antragslegitimation zukam oder ob diese - wie die belangte Behörde annahm - vom Gesetz (insbesondere "in Ansehung der Schlägerung von Bäumen und der Errichtung eines Weges im Auftrag des Grundeigentümers") nur dem Grundeigentümer eingeräumt wird.
§ 12 Abs. 2 NSchG normiert das Erfordernis einer Bewilligung der Bezirksverwaltungsbehörde für die Vornahme von Veränderungen eines geschützten Landschaftsteiles; § 20 Abs. 1, der im Wege der Verweisung von § 12 Abs. 1 und § 5 Abs. 6 NSchG hier anzuwenden ist, regelt die Formerfordernisse eines Antrages. Diesen insoweit einschlägigen Regelungen ist keine Einschränkung des Kreises der Antragsberechtigten, etwa auf den Grundeigentümer, zu entnehmen. Daraus folgt, dass ein naturschutzbehördliches Bewilligungsverfahren über Antrag desjenigen einzuleiten (und mit Bescheid abzuschließen) ist, der ein bestimmtes nach den Verwaltungsvorschriften einer Bewilligung bedürftiges Vorhaben ausführen will oder für ein bereits ausgeführtes oder begonnenes Vorhaben nachträglich eine Bewilligung erwirken will. Dies kann (auch) der Grundeigentümer sein; diese Eigenschaft ist aber nicht Voraussetzung der Antragslegitimation. Bei einer Regelung wie der vorliegenden führt die Tatsache des Eigentums an der vom Vorhaben erfassten Grundfläche nicht einmal zu einem rechtlichen Interesse bzw. einem Rechtsanspruch auf Versagung einer Bewilligung in einem Verfahren, das über Antrag eines vom Grundeigentümer verschiedenen Antragstellers eingeleitet wurde (vgl. z.B. das Erkenntnis vom , 96/10/0238).
Ebenso wenig ist eine Grundlage in den Verwaltungsvorschriften für die Auffassung der belangten Behörde ersichtlich, es sei die Antragslegitimation eines vom Grundeigentümer verschiedenen Projektwerbers gegeben, wenn dieser im Auftrag des Grundeigentümers ein Haus saniere, nicht hingegen, wenn er in dessen Auftrag Bäume schlägere und Wege errichte. Der angefochtene Bescheid enthält auch insoweit nicht einmal den Ansatz einer Begründung.
Die Aufhebung des erstinstanzlichen Bescheides beruht somit auf einer verfehlten Rechtsansicht; der angefochtene Bescheid ist insoweit inhaltlich rechtswidrig. Diese inhaltliche Rechtswidrigkeit ist aufzugreifen, obwohl der Beschwerdeführer nur Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht hat (vgl. z.B. das Erkenntnis eines verstärkten Senates vom , Slg. 10.065/A); diese geht auch der im Übrigen gegebenen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften vor.
Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass auch die - offenbar nur auf das Bewilligungsverfahren bezogenen - Darlegungen des angefochtenen Bescheides, wonach "die Behörde erster Instanz ein neuerliches Verfahren gegenüber der Stadt Graz durchzuführen" habe, jeder Grundlage entbehren. Bei der Erlassung einer naturschutzbehördlichen Bewilligung handelt es sich - wie sich schon aus § 20 Abs. 1 NSchG ergibt - um einen antragsbedürftigen Verwaltungsakt. Ein Antrag der Landeshauptstadt Graz liegt jedoch, soweit ersichtlich, nicht vor. Die Erlassung eines antragsbedürftigen Verwaltungsaktes ohne entsprechenden Antrag hätte einen gegenüber der Landeshauptstadt Graz erlassenen, über eine naturschutzbehördliche Bewilligung absprechenden Bescheid mit Rechtswidrigkeit belastet (vgl. das Erkenntnis vom , 96/10/0186, und die dort zitierte Vorjudikatur).
Spruchpunkt II des erstinstanzlichen Bescheides, mit dem ein auf § 34 NSchG gestützter Auftrag zur Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes erteilt wurde, wird in der Begründung des angefochtenen Bescheides nicht gesondert erwähnt. Nach dem Inhalt der Begründung ist auch nicht anzunehmen, dass der belangten Behörde bei ihrer Entscheidung überhaupt vor Augen stand, dass der erstinstanzliche Bescheid auch einen Wiederherstellungsauftrag umfasste. Für die Aufhebung des Auftrages auf Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes fehlt somit jede Begründung. Der angefochtene Bescheid ist schon deshalb insoweit rechtswidrig infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften, zumal die Aufhebung des erstinstanzlichen Bescheides im Umfang seines Spruchpunktes II ebenfalls nicht durch die Rechtslage gedeckt ist: Nach dem klaren Wortlaut des § 34 NSchG ist der Auftrag auf Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes gegenüber demjenigen zu erlassen, der entgegen einer Bestimmung dieses Gesetzes oder entgegen einer auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Verordnung oder eines Bescheides Veränderungen vorgenommen oder veranlasst hat. Mit der Frage, ob diese Tatbestandsmerkmale in Ansehung des Adressaten des erstinstanzlichen Herstellungsauftrages gegeben sind, hat sich die belangte Behörde nicht auseinander gesetzt.
Der insoweit gegebenen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geht aber die oben dargelegte Rechtswidrigkeit des Inhaltes vor; der angefochtene Bescheid war daher wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben.
Die G. GmbH hat in ihrer Stellungnahme eine Rechtswidrigkeit des vom Landesumweltanwalt angefochtenen Bescheides geltend gemacht, dessen Aufhebung beantragt und Kostenersatz begehrt. Das VwGG kennt aber keinen Beitritt auf Seiten der beschwerdeführenden Partei; der Antrag auf Zuerkennung von Aufwandersatz war daher zurückzuweisen (vgl. das Erkenntnis vom , 92/01/0523, und die dort zitierte Vorjudikatur).
Wien, am