VwGH vom 29.01.1997, 96/01/0001

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Dorner und die Hofräte Dr. Kremla, Dr. Händschke, Dr. Bachler und Dr. Rigler als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Klebel, über die Beschwerde des M in L, vertreten durch Dr. R, Rechtsanwalt in L, gegen den Bescheid des unabhängigen Verwaltungssenates des Landes Oberösterreich vom 20. April 1994, Zl. VwSen-280008/2/Kl/Rd (weitere Partei: Bundesminister für Inneres), betreffend Zurückweisung einer Richtlinienbeschwerde gemäß § 89 Sicherheitspolizeigesetz,

Spruch

1. den Beschluß gefaßt:

Die Erklärung des Bundesministers für Inneres, gemäß § 22 VwGG an Stelle der belangten Behörde in das gegenständliche Beschwerdeverfahren einzutreten, wird zurückgewiesen.

2. zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

In einer mit 15.7.1993 datierten, an die belangte Behörde gerichteten Beschwerde behauptete der Beschwerdeführer, durch folgende, näher bezeichnete "Amtshandlungen" von Beamten der Bundespolizeidirektion Linz in seinen Rechten verletzt zu sein:

"A. Unbegründete Festnahme ...

B. Untersuchung und Begutachtung durch einen unbefugten und unbeeideten Amtsarzt.

C. Ungesetzliche Vornahme einer gesetzwidrigen klinischen Untersuchung ohne vorherige Alkotestprobe.

D. Völlig willkürlich und unzutreffende Behauptungen, einerseits was Art und Menge des Alkoholkonsums betrifft, wahrheitswidrige Unterstellung von Tablettenkonsum, Vorwurf der Lüge, und Unterschlagung der Tatsache der Aerosolinhalation in Gegenwart der Beamten."

Unter Ausklammerung der Frage einer allfälligen "Richtlinien-Verletzung" wies die belangte Behörde mit Beschluß vom 26. Juli 1993, Zl. VwSen-280000/2/Kl/La, die Beschwerde mit der Begründung als unzulässig zurück, daß sich die in § 88 des Sicherheitspolizeigesetzes (BGBl. Nr. 566/1991, in der Folge: SPG) vorgesehene Beschwerdemöglichkeit lediglich auf den Bereich der Sicherheitspolizei sowie der Sicherheitsverwaltung erstrecke, nicht aber ein polizeiliches Einschreiten im Rahmen der einzelnen Verwaltungsrechtsgebiete, somit auch nicht in Angelegenheiten der Straßenpolizei bzw. der Straßenverkehrsordnung, erfasse. Soweit sich der Beschwerdeschriftsatz - insbesondere der Einleitungssatz - "gegen die Vorgangsweise von Beamten der Bundespolizeidirektion Linz" richte, werde er zunächst der Dienstaufsichtsbehörde als der in der Sache zuständigen Behörde zur weiteren Behandlung zugeleitet.

Die gegen diesen Bescheid gerichtete Beschwerde hat der Verwaltungsgerichtshof, nach Abtretung durch den Verfassungsgerichtshof gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG, mit Erkenntnis vom 22. April 1994, Zl. 94/02/0020, abgewiesen. Begründend führte der Verwaltungsgerichtshof aus, daß die Beschwerde an den unabhängigen Verwaltungssenat, datiert mit 15. Juli 1993, zur Post gegeben am 17. Juli 1993, in Ansehung der am 20. bzw. 21. Mai ds. Jahres erfolgten und dem Beschwerdeführer begrifflich sofort zur Kenntnis gekommenen Amtshandlung verspätet eingebracht gewesen und schon aus diesem Grund zurückzuweisen gewesen sei.

Als aufgrund der von der belangten Behörde an die Bundespolizeidirektion Linz nach § 89 Abs. 1 SPG weitergeleiteten Beschwerde keine Mitteilung im Sinne des § 89 Abs. 2 SPG an den Beschwerdeführer erfolgte, teilte dieser der belangten Behörde zunächst mit Schriftsatz vom 28. September 1993 mit, daß er, da über seine Aufsichtsbeschwerde gemäß § 89 Abs. 4 SPG nicht entschieden worden sei, die Entscheidung der belangten Behörde begehre. Nachdem dieses Begehren mit Beschluß der belangten Behörde vom 4. Oktober 1993 mangels Ablaufes der Dreimonatsfrist des § 89 Abs. 2 SPG zurückgewiesen worden war, übermittelte der Beschwerdeführer der belangten Behörde eine Ablichtung der ursprünglichen Beschwerde, auf welcher das Datum vom "15.7.1993" auf "22.10.1993" korrigiert und der handschriftliche Zusatz "im Sinne des Beschlusses vom 4.10.1993 neu eingebracht" angebracht war.

Mit Bescheid vom 20. April 1994 wies die belangte Behörde diese Beschwerde als unzulässig zurück. Begründend führte die belangte Behörde aus, die Beschwerde sei rechtzeitig, weil sie nach drei Monaten nach Einbringung der Aufsichtsbeschwerde und binnen 14 Tagen eingebracht worden sei. Sie sei aber unzulässig, weil § 31 Abs. 2 SPG in Verbindung mit der darauf gestützten Richtlinien-Verordnung, BGBl. Nr. 266/1993, den - grundsätzlich auf den Bereich der Sicherheitspolizei bzw. Sicherheitsverwaltung eingeschränkten - Anwendungsbereich des SPG nur auf solche Verwaltungsmaterien außerhalb der Sicherheitsverwaltung erstrecke, die im Vollzugsbereich des Bundes lägen. Die Straßenpolizei sei dagegen gemäß Art. 11 Abs. 1 Z. 4 B-VG in Vollziehung Landessache, weshalb die Richtlinien-Verordnung als Durchführungsverordnung des SPG (§ 31 Abs. 3 SPG) in Angelegenheiten der Straßenverkehrsordnung keine Anwendung zu finden habe.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, vom Verfassungsgerichtshof mit Beschluß vom 27. September 1994, B 830/94-3, gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG dem Verwaltungsgerichtshof abgetretene Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit seines Inhaltes geltend gemacht wird.

Die belangte Behörde hat eine Gegenschrift erstattet und die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Bundesminister für Inneres hat mit Schreiben vom 28. August 1995 erklärt, gemäß § 22 VwGG an Stelle der belangten Behörde in das verwaltungsgerichtliche Verfahren einzutreten, und die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit beantragt. Nach Ansicht des Bundesministers für Inneres handle es sich bei der Richtlinien-Beschwerde gemäß § 89 SPG um eine Angelegenheit des "Inneren Dienstes", die keinen Bezug zu irgendeiner Verwaltungsmaterie aufweise und unabhängig vom Vollzugsbereich in die Organisationskompetenz des Bundesministers für Inneres nach Art. 10 Abs. 1 Z. 14 B-VG falle.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

1. Zunächst hatte der Verwaltungsgerichtshof die Frage zu klären, ob der Bundesminister für Inneres berechtigt war, gem. § 22 VwGG an Stelle der belangten Behörde in das verwaltungsgerichtliche Verfahren einzutreten.

Gemäß § 21 Abs. 1 VwGG i.d.F. BGBl. Nr. 330/1990 ist Partei im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof (...) bei Beschwerden gegen eine Entscheidung des unabhängigen Verwaltungssenates auch die in der Verwaltungsangelegenheit sachlich in Betracht kommende oberste Verwaltungsbehörde (...).

Gemäß § 22 VwGG kann in Angelegenheiten der Bundesverwaltung der zuständige Bundesminister, in Angelegenheiten der Landesverwaltung die zuständige Landesregierung an Stelle eines anderen beschwerdeführenden staatlichen Organs oder einer anderen belangten Behörde jederzeit in das Verfahren eintreten.

Wie die Gesetzesmaterialien zur Novellierung des § 21 Abs. 1 VwGG zeigen (Regierungsvorlage 1092 BlgNR, 17. GP, 4), ist der Gesetzgeber des Jahres 1990 erkennbar davon ausgegangen, daß ein Eintrittsrecht gemäß § 22 VwGG in Fällen von Beschwerden gegen Bescheide der unabhängigen Verwaltungssenate nicht in Frage kommt. In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage heißt es diesbezüglich:

"Die obersten sachlich in Betracht kommenden Verwaltungsbehörden sollen die Möglichkeit haben, am Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof teilzunehmen.

Sofern daher ein inhaltliches Interesse der Behörde insbesondere daran besteht, daß die Entscheidung des unabhängigen Verwaltungssenates vom Verwaltungsgerichtshof nicht aufgehoben wird, kann sie die aus ihrer Sicht für die Rechtmäßigkeit des Aktes sprechenden Gesichtspunkte im Verfahren einbringen. Eine Verpflichtung zur Teilnahme am Verfahren wird damit nicht begründet."

Zum selben Ergebnis kommen Walter-Mayer, Grundriß des österreichischen Verfassungsrechts (8. Auflage) Rz 970, nach denen ein Eintrittsrecht gemäß § 22 VwGG in den Fällen, wo belangte Behörde ein unabhängiger Verwaltungssenat ist, zufolge der eigenen Parteistellung der obersten Behörde nach § 21 Abs. 1 VwGG nicht in Betracht komme.

Der Verwaltungsgerichtshof schließt sich dieser Meinung an.

§ 22 VwGG hat durch das Bundesgesetz vom 6. Juni 1990, BGBl. Nr. 330/1990, keine Änderung erfahren. Das darin normierte Eintrittsrecht setzt allerdings eine weitestgehend hierarchisch gegliederte Verwaltungsorganisation voraus, die mit der Einführung der unabhängigen Verwaltungssenate durch die B-VG-Novelle 1988, BGBl. Nr. 685, und den entsprechenden einfachgesetzlichen Änderungen des EGVG, des AVG und des VStG insofern zu bestehen aufgehört hat.

Weiters läßt es die in den Art. 129 ff B-VG verfassungsgesetzlich normierte Unabhängigkeit der unabhängigen Verwaltungssenate nicht zu, daß diese im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof in der ihnen dabei zukommenden Funktion der belangten Behörde durch die obersten Organe von Bund bzw. Land ersetzt werden. Dies umso mehr, als ja letztere bereits im Sinne des § 21 Abs. 1 VwGG als "sachlich in Betracht kommende oberste Verwaltungsbehörde" Partei sind und so ihre Rechte wahrnehmen können.

Aus diesem Grund war die Eintrittserklärung des Bundesministers für Inneres zurückzuweisen.

Der Schriftsatz des Bundesministers war allerdings aufgrund von dessen Stellung als weiterer Partei gemäß § 21 Abs. 1 VwGG inhaltlich zu berücksichtigen, weil der angefochtene Bescheid in einer Angelegenheit der Bundesvollziehung ergangen ist, wie sich aus folgender Überlegung ergibt:

Nach § 1 SPG regelt dieses Bundesgesetz die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheitspolizei.

Nach § 2 Abs. 2 SPG besteht die Sicherheitsverwaltung aus der Sicherheitspolizei, dem Paß- und dem Meldewesen, der Fremdenpolizei, der Überwachung des Eintritts in das Bundesgebiet und des Austritts aus ihm, dem Waffen-, Munitions-, Schieß- und Sprengmittelwesen sowie aus dem Pressewesen und den Vereins- und Versammlungsangelegenheiten.

Gemäß § 31 Abs. 1 SPG hat der Bundesminister für Inneres zur Sicherstellung wirkungsvollen einheitlichen Vorgehens und zur Minderung der Gefahr eines Konfliktes mit Betroffenen durch Verordnung Richtlinien für das Einschreiten der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes zu erlassen.

Gemäß § 31 Abs. 2 SPG ist in diesen Richtlinien zur näheren Ausführung gesetzlicher Anordnungen insbesondere vorzusehen, daß

1. bestimmte Amtshandlungen Organen mit besonderer Ausbildung vorbehalten sind;

2. die Bekanntgabe der Dienstnummern der einschreitenden Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes in einer der jeweiligen Amtshandlung angemessenen Weise, in der Regel durch Aushändigung einer mit der Dienstnummer, der Bezeichnung der Dienststelle und deren Telefonnummer versehenen Karte zu erfolgen hat;

3. vor der Ausübung bestimmter Befugnisse mögliche Betroffene informiert werden müssen;

4. bei der Ausübung bestimmter Befugnisse besondere Handlungsformen einzuhalten sind;

5. die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes beim Eingriff in Rechte von Menschen auf die Erkennbarkeit ihrer Unvoreingenommenheit Bedacht zu nehmen haben, sodaß ihr Einschreiten von den Betroffenen insbesondere nicht als Diskriminierung auf Grund des Geschlechtes, ihrer Rasse oder Hautfarbe, ihrer nationalen oder ethnischen Herkunft, ihres religiösen Bekenntnisses oder ihrer politischen Auffassung empfunden wird;

6. die Durchsuchung eines Menschen außer in Notfällen durch eine Person desselben Geschlechtes vorzunehmen ist;

7. der Betroffene über geschehene Eingriffe in seine Rechte in Kenntnis zu setzen ist;

8. der Betroffene in bestimmten Fällen auf sein Recht auf Beiziehung einer Vertrauensperson oder eines Rechtsbeistandes hinzuweisen ist und daß er deren Verständigung verlangen kann.

Gemäß § 31 Abs. 3 SPG hat der Bundesminister für Inneres - soweit diese Richtlinien auch für das Einschreiten der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes im Zuständigkeitsbereich anderer Bundesminister gelten sollen - diese Verordnung im Einvernehmen mit den in ihrem Wirkungsbereich berührten Bundesministern zu erlassen.

Wie sich aus den (hier nur auszugsweise zitierten, maßgeblichen) Bestimmungen des SPG ergibt, regelt das SPG grundsätzlich Angelegenheiten, die den Kernbereich der inneren Verwaltung betreffen und somit in der Vollziehung des Bundesministers für Inneres liegen. § 31 SPG erweitert aber diesen Bereich, wie eindeutig jedenfalls aus dessen Abs. 3 ersichtlich ist. In diesem Sinne heißt es in den Erläuterungen zur Regierungsvorlage (148 BlgNR 18. GP, 38):

"Da es denkbar erscheint, daß dieser Berufspflichtenkodex auch in Bereichen außerhalb der Sicherheitsverwaltung Geltung haben soll, etwa bei Handhabung verwaltungsstrafrechtlicher Befugnisse, wurde die Möglichkeit einer Mitwirkung der sachlich beteiligten Bundesminister bei Erlassung der Verordnung vorgesehen, die diese Richtlinien auch für Verwaltungsbereiche aus deren Zuständigkeit anwendbar machen würde."

Dem entspricht im übrigen auch der - wenn auch für den Verwaltungsgerichtshof keine Rechtsquelle darstellende - Einführungserlaß des Bundesministers für Inneres zum Sicherheitspolizeigesetz vom 19. April 1993, Zl. 34.762/15-GD/93, welcher insofern lautet:

"Dementsprechend ist nunmehr davon auszugehen, daß sich ihr (sc. der Richtlinien-Verordnung) Regelungsbereich weitgehend auf den "inneren Dienst" beschränkt. Es handelt sich im wesentlichen um Regelungen, die der Bundesminister für Inneres zu erlassen hat, um das Tätigwerden der Sicherheitsexekutive im gesamten Vollziehungsbereich jener Behörde, der sie im Einzelfall zugeordnet ist, auf einen einheitlichen Nenner zu stellen. Die Regelung etwa über die Bekanntgabe der Dienstnummern hat nichts mit dem Kompetenztatbestand zu tun, in dem die jeweilige Amtshandlung geführt wird, sondern ist eben ausschließlich eine Regelung innerorganisatorischer Belange. Dementsprechend erfaßt die Reichweite der Richtlinien-Verordnung den gesamten Bereich des Einschreitens der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes, also Angelegenheiten der Sicherheitsverwaltung , die Tätigkeit der Sicherheitsbehörden im Dienst der Strafrechtspflege sowie die Mitwirkung der Sicherheitsexekutive an der Vollziehung des Verkehrsrechtes (KFG und StVO) und sonstiger materieller Verwaltungsgebiete im Vollziehungsbereich des Bundes und der Länder."

Daraus, daß Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes in einer Angelegenheit der Landesvollziehung (Straßenpolizei) eingeschritten sind, ist noch nicht zwingend abzuleiten, daß es sich bei jener Frage, deren Klärung der Beschwerdeführer anstrebt, nämlich, ob das Verhalten der Organe eine Richtlinie verletzt hat, um eine Angelegenheit der Straßenpolizei und somit um eine in der Landesvollziehung liegende handelt. Vielmehr ist es nicht ausgeschlossen, daß der Bundesgesetzgeber einen Sachverhalt - stellt er sich auch nach anderen Bestimmungen als Landesvollziehung dar - einem in der Vollziehung des Bundes liegenden Aspekt (hier: des "inneren Dienstes") unterstellt. Dies hat der Bundesgesetzgeber getan, indem er die Ordnungskompetenz des Art. 10 Abs. 1 Z. 14 B-VG in Anspruch genommen hat.

Nach der Konzeption des SPG handelt es sich daher bei der Frage, ob eine Richtlinie im Sinne des SPG verletzt ist, um eine Frage des "inneren Dienstes" im Sinne dieser Verfassungsbestimmung, die von der Materie, in der die betreffenden Organe einschreiten, unabhängig ist. Dies erhellt nicht zuletzt auch daraus, daß im Verfahren über eine Richtlinien-Beschwerde die Dienstaufsichtsbehörde belangte Behörde ist und diese zunächst eine Überprüfung vorzunehmen hat.

2. Sodann hatte der Verwaltungsgerichtshof die Frage zu beantworten, ob die belangte Behörde die Richtlinien-Beschwerde des Beschwerdeführers zu Recht zurückgewiesen hat.

Gemäß § 89 Abs. 1 SPG hat der unabhängige Verwaltungssenat eine Beschwerde, insoweit damit die Verletzung einer gemäß § 31 SPG festgelegten Richtlinie behauptet wird, der zur Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde in dieser Sache zuständigen Behörde zuzuleiten.

Gemäß § 89 Abs. 2 SPG haben Menschen, die in einer binnen sechs Wochen, wenn auch beim unabhängigen Verwaltungssenat (Abs. 1), eingebrachten Aufsichtsbeschwerde behaupten, beim Einschreiten eines Organs des öffentlichen Sicherheitsdienstes, von dem sie betroffen waren, sei eine gemäß § 31 erlassene Richtlinie verletzt worden, Anspruch darauf, daß ihnen die Dienstaufsichtsbehörde den von ihr schließlich in diesem Punkte als erwiesen angenommenen Sachverhalt mitteilt und sich hiebei zur Frage äußert, ob eine Verletzung vorliegt.

Gemäß § 89 Abs. 4 SPG hat jeder, dem gemäß Abs. 2 leg. cit. mitgeteilt wurde, daß die Verletzung einer Richtlinie nicht festgestellt worden sei, das Recht, binnen 14 Tagen die Entscheidung des unabhängigen Verwaltungssenates zu verlangen, in dessen Sprengel das Organ eingeschritten ist; dasselbe gilt, wenn eine solche Mitteilung (Abs. 2) nicht binnen drei Monaten nach Einbringung der Aufsichtsbeschwerde ergeht. Der unabhängige Verwaltungssenat hat festzustellen, ob eine Richtlinie verletzt worden ist.

Aus dem Zusammenhang der Abs. 1 und 2 des § 89 SPG

Nach der im hg. Verfahren zur Zl. 94/02/0020 erstatteten Äußerung des Beschwerdeführers ereigneten sich die beschwerdegegenständlichen Amtshandlungen am "20.5.1993 - 23 h 58 bis 21.5.93 - 1 h 30". Damit erweist sich die am 17. Juli 1993 zur Post gegebene Beschwerde auch in Ansehung der in ihr zum Ausdruck kommenden Behauptung einer Richtlinien-Verletzung als verspätet, weshalb sie im Ergebnis zu Recht von der belangten Behörde zurückgewiesen wurde, wenngleich diese diesen Zurückweisungsgrund - ebenso wie der Bundesminister für Inneres - außer acht gelassen hat. Es wurde daher der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid nicht in seinen Rechten verletzt.

Der Umstand, daß die belangte Behörde die verspätete Beschwerde hinsichtlich der geltendgemachten Richtlinien-Verletzung an die Dienstaufsichtsbehörde weitergeleitet hat, vermag einen durch Ablauf der Einbringungsfrist verlorengegangenen Anspruch auf Mitteilung durch die Dienstaufsichtsbehörde im Sinn des § 89 Abs. 2 SPG nicht nachträglich zu begründen. Mangels eines solchen Anspruches ist aber auch ein Antrag auf Entscheidung durch den unabhängigen Verwaltungssenat zurückzuweisen, weil § 89 Abs. 4 SPG diesbezüglich einschränkend in der Weise ausgelegt werden muß, daß die in ihm genannten Rechte eine rechtzeitig eingebrachte, zulässige (Aufsichts-)Beschwerde im Sinne des § 89 Abs. 1 und 2 SPG voraussetzen.

Die Beschwerde war somit gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994. Dabei war zu berücksichtigen, daß die belangte Behörde den angefochtenen Bescheid in einer Angelegenheit der Bundesvollziehung erlassen hatte, weshalb der Ersatz des Vorlage- und Schriftsatzaufwandes dem Bund zuzusprechen war.