VwGH vom 27.07.2001, 98/07/0130

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Fürnsinn und die Hofräte Dr. Hargassner, Dr. Bumberger, Dr. Beck und Dr. Hinterwirth als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Paal, über die Beschwerde der B GmbH in W, vertreten durch Dr. Hanno Zanier, Rechtsanwalt in Wien I, Nibelungengasse 8/16, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Tirol vom 14. Juli 1998, Zl. U-3825/6, betreffend Feststellung der Abfalleigenschaft, zu Recht erkannt:

Spruch

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Der Bund hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von S 15.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Begründung

Die beschwerdeführende Gesellschaft betreibt ein Bauunternehmen und erwarb im Jahre 1997 Grundstücke, auf denen von ihrem Rechtsvorgänger in deren Eigentum ein Unternehmen zur Verwertung von Kabelresten betrieben worden war.

Ein an den Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin ergangenes Schreiben des Amtes der Tiroler Landesregierung, Abteilung Umweltschutz, vom 16. November 1990 weist folgenden Inhalt auf:

"Zahl: U-0000001/1317

Betreff: (Rechtsvorgänger); Anfrage

TELEFAX Nr. ...

Firma

(Rechtsvorgänger)

Sehr geehrter Herr X.!

Im Hinblick auf Ihre fernmündliche Anfrage vom 15.11.1990 darf

Folgendes mitgeteilt werden:

Die von Ihnen gesammelten Kabelabfälle stellen keinen gefährlichen Abfall nach den Bestimmungen des Bundesabfallwirtschaftsgesetzes dar.

Nachdem sowohl die in den Kabelabfällen enthaltenen Metalle (Kupfer), als auch die Plastikhüllungen der Kabel - im Wege der Granulierung -, einer Wiederverwertung zugeführt werden, handelt es sich bei diesen Stoffen um Wertstoffe im Sinne des Bundesabfallwirtschaftsgesetzes.

Für den Landeshauptmann:

Dr. Y.

F.d.R.d.A.:

(Unterschrift)"

Mit Schreiben vom 20. Jänner 1997 trat das Baubezirksamt Kufstein an die Abteilung Umweltschutz des Amtes der Tiroler Landesregierung mit der Mitteilung heran, der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin halte auf näher genannten Grundstücken einen Betrieb zur Verwertung von Kabelresten. Dabei werde das Leitungsmetall von der Isolierung getrennt und als Wertstoff verkauft, während die Isolierungen in Form von Kunststoffgranulat übrig blieben. Der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin habe dieses Granulat zum Teil so entsorgt, dass eine Fläche seines Betriebsareals von ca. 3.500 m2 in ca. 50 cm Schichtstärke mit diesem Granulat aufgeschüttet worden sei. Darüber seien noch ca. 25 cm Wegschotter aufgebracht worden, um das Gelände befahrbar zu machen. Da der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin derzeit einen Teilverkauf seiner Liegenschaften plane, habe auch der mögliche Käufer eine Befreiung des Kaufgrundstückes von eventuellen Altlasten verlangt. Der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin habe nun zur Entsorgung dieses wohl als Abfall zu bezeichnenden Granulates vorgeschlagen, die Aufschüttung zur Gänze wieder abzuheben und von einem Betonwerk als Zuschlagsstoff für Estriche zu verwenden. Durch den Einbau im Inneren von Gebäuden und auf einer dichtenden Betondecke sei keine Gefahr der Auswaschung von Schadstoffen mehr gegeben. Eine solche Vorgangsweise sei in anderen Bundesländern bereits praktiziert worden. Da offensichtlich im Wesentlichen abfallrechtliche Fragen berührt würden, werde ersucht, sich dieses Problems anzunehmen.

Der im darauf folgenden Verwaltungsverfahren als Vertreter der Beschwerdeführerin auftretende Diplomgeologe wandte sich mit Schreiben vom 14. April 1997 an die Abteilung Umweltschutz des Amtes der Tiroler Landesregierung mit der Anfrage, ob es möglich wäre, Reststoffe aus dem Elektrokabelrecycling (Weich-PVC, Gummi) einmalig als Betonzuschlagsstoff zu verwenden, um die Oberfläche eines Parkplatzes zu befestigen. Das Gummigranulat liege - produktionstechnisch bedingt - vermischt mit Kalkschotter in einem Mischverhältnis von 28 % Granulat und 72 % Schotter an der vorgesehenen Baustelle. Es stünden etwa 825 t dieses Gemischs zur Verfügung, wobei ein Zuschlag von 15 bis 20 % Zement genügen würde, um die technische Eignung des Endproduktes als befahrbare Parkplatzbefestigung zu gewährleisten. Ein Kanalsystem zur geregelten Ableitung des Oberflächenwassers und eine als Oberflächenabschluss dienende Asphaltschicht würden ebenfalls eingebracht werden. Es sei von der Behörde eine Genehmigung dieses Vorhabens unter der Bedingung in Aussicht gestellt worden, dass ein in der Zementindustrie tätiger Techniker bestätigen würde, dass die Beimengung des Granulats die Eigenschaften des Endproduktes in positiver Art und Weise beeinflusse. Es seien mit dem neuen Werkstoff nun in Zusammenarbeit mit dem Labor eines bestimmten Unternehmens Versuche durchgeführt worden, deren Ergebnis vorteilhafte Eigenschaften des Endproduktes zeige. Die hervorstechendsten Auswirkungen des neuen Zuschlagsstoffes seien geringe Rissneigung, hohe Elastizität und Frostsicherheit bei ausreichender Druck- und Biegezugfestigkeit des Betons. Diese Eigenschaften zeigten einen positiven Einfluss des Zuschlagsstoffes auf das Endprodukt, würden doch gerade hohe Elastizität und geringe Rissneigung häufig als Spezialanforderungen an Betonmischungen gestellt. Es solle weiter untersucht werden, ob dieser Zuschlagsstoff mit seinen Eigenschaften nicht überhaupt als Beimengung zur Erstellung von speziellen Betonmischungen industrielle Verwendung finden könnte. Da die geforderten Nachweise geführt worden seien, eine Gefährdung der Umwelt nicht gegeben sei und es sich auch nach Mitteilung des Amtes der Tiroler Landesregierung vom 16. November 1990 bei dem betroffenen Material nicht um gefährlichen Abfall, sondern um einen Wertstoff handle, werde um baldige Stellungnahme zu dieser Angelegenheit und um Genehmigung der Baumaßnahme ersucht. Angeschlossen waren diesem Schreiben Unterlagen über die Ergebnisse der durchgeführten Versuche.

Ein vom Amt der Tiroler Landesregierung mit der Angelegenheit befasster Amtssachverständiger erstattete daraufhin mit 5. Mai 1997 folgende Äußerung:

Wenn im Schreiben des Diplomgeologen erklärt werde, dass das Gummigranulat "produktionstechnisch bedingt" mit Kalkschotter vermischt an der Baustelle liege, sei zunächst darauf hinzuweisen, dass aus abfalltechnischer Sicht nicht nachvollzogen werden könne, inwiefern die Vermischung von Gummigranulat als Rückstand aus dem Elektrokabelrecycling mit Kalkschotter produktionstechnisch bedingt sein solle. Tatsächlich dürfte es sich dabei um eine "Entsorgungsmethode" des Rechtsvorgängers der Beschwerdeführerin handeln. Aus abfallwirtschaftlicher Sicht seien nicht nur betontechnologische Aspekte, sondern auch Auswirkungen auf die Umwelt zu berücksichtigen, die kurzfristig sein könnten, wobei jedoch auch langfristige abfallwirtschaftliche Aspekte mit zu berücksichtigen seien. Das Gefährdungspotenzial von Abfällen werde im Wesentlichen durch die Summe der Gesamtinhaltsstoffe, der mit Wasser mobilisierbaren Anteile und der nach der Ablagerung zu erwartenden Reaktionen beurteilt. Die Summe der Inhaltsstoffe werde durch eine Gesamtanalyse des Abfalles ermittelt, die Summe der mit Wasser mobilisierbaren Stoffe werde durch die Eluatqualität ausgedrückt. Es stelle die Eluatqualität daher nur eine Aussage über das Gefährdungspotenzial des abzulagernden Abfalles dar. Die Eluatqualität erlaube eine Vorhersage über die im allfällig auftretenden Sickerwasser möglichen Inhaltsstoffe, nicht aber über deren Konzentration und zeitliches Auftreten. Abfälle, die sich durch das vorgeschriebene Eluationsverfahren nicht repräsentativ untersuchen ließen, könnten sinngemäß einer Eluatklasse zugeordnet werden. Im Abfallkatalog ÖNORM S 2100 würden Kunststoff- und Gummiabfälle im Wesentlichen der Eluatklasse IIIb zugeordnet, sodass es sich dabei nicht um "inertes Material" nach den Begriffsdefinitionen der Abfallwirtschaft handle. Wenngleich durch das Mischen mit Zement und Wasser das Verhalten des Kunststoffabfalles verbessert werde (Eluationsverhalten), müsse doch berücksichtigt werden, dass das Bauwerk "Parkplatzbefestigung" später einmal als Abfall anfallen und eine Wiederverwertungsmöglichkeit wie im klassischen Fall "Betonbruch" nicht mehr erlauben werde. Eine Verwendung von Kabelrückständen als Betonzuschlagsstoff sei damit sowohl abfallwirtschaftlich als auch abfalltechnisch abzulehnen. Ein Vergleich der vorgelegten betontechnischen Messergebnisse mit den Vorgaben der Deponieverordnung für die Beurteilung von verfestigten Abfällen zeige überdies, dass die in der Deponieverordnung vorgegebenen Parameter für die Druckfestigkeit nicht eingehalten werden könnten. Ob die anderen Kriterien für die Verfestigung von Abfällen eingehalten werden könnten, lasse sich mangels vorliegender Untersuchungen nicht beurteilen.

Nachdem das Amt der Tiroler Landesregierung diese Äußerung dem einschreitenden Diplomgeologen mit der Bemerkung zur Kenntnis gebracht hatte, dass nach den Ausführungen des abfalltechnischen Amtssachverständigen die Verwendung von Reststoffen aus dem Elektrokabelrecycling als Betonzuschlagsstoff demnach nicht als zulässige Verwertung im Sinne des § 2 Abs. 3 AWG angesehen werden könne, wies der Diplomgeologe in einem Schreiben vom 27. Mai 1997 darauf hin, mit seinem Vorschlag eine technisch einwandfreie und noch dazu sinnvolle Variante der Verwertung von Stoffen aufgezeigt zu haben, die im Fall einer Deponierung wertvollen Deponieraum unnütz beanspruchen und dabei immense Kosten entstehen lassen würden. Den Kosten der Verwertung in der vorgeschlagenen Weise in Höhe von S 300.000,-- stünden Kosten einer Deponierung in Höhe von über S 10,000.000,-- gegenüber. Eine Vermengung des Materials mit Zement hätte eine völlige Inertisierung zur Folge, weil sich ein Zementstein nicht eluieren lasse, was bedeuten würde, dass laut "ÖNORM S 2072" eine sinngemäße Zuordnung des nun entstandenen Materials in die Eluatklasse Ia zulässig sei. Die in der Äußerung des Amtssachverständigen als unzureichend attestierte Druckfestigkeit lasse sich bei einer Erhöhung des Zementanteils der Mischung auf nur 30 % leicht erreichen. Ein Kontakt des "Granulatbetons" zum Wasser lasse sich praktisch ausschließen, weil das Grundwasser in dieser Gegend den Bereich der Betonschicht nie erreiche und die anfallenden Oberflächenwässer gesammelt und einer geregelten Kanalisation zugeführt würden. Dass für diese Stoffe ein Markt vorhanden sei, zeige der Umstand, dass aus eben diesem PVC-Granulat Palisaden, Lärmschutzwände und Fließbetone zum Ausgießen von im Untergrund verbleibenden Erdöltanks etc. hergestellt würden. Bei einer sinngemäßen Erfüllung des Abfallwirtschaftsgesetzes sei jeder Verwertung eindeutig der Vorzug vor der Deponierung zu geben.

Nach einer mündlichen Besprechung mit dem abfalltechnischen Amtssachverständigen teilte der für das Amt der Tiroler Landesregierung tätig werdende Organwalter dem Einschreiter mit, dass die Vermengung mit Zement mangels qualitativer Änderung des Kunststoffgranulates nicht zu einer Inertisierung des Materials führe.

Mit einem an das Amt der Tiroler Landesregierung, Abteilung Umweltschutz, gerichteten Schreiben vom 23. Juli 1997 begehrte die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die geführte Korrespondenz und eine näher genannte Bestimmung des Tiroler Abfallwirtschaftsgesetzes die bescheidmäßige Feststellung, dass die von ihr beabsichtigte Verwertung zulässig und das Endprodukt Beton nicht als Abfall einzustufen sei.

Mit Schreiben vom 13. August 1997 verwies das Amt der Tiroler Landesregierung auf die Bestimmung des § 4 Abs. 1 Z. 1 AWG und die daraus resultierende Zuständigkeit der Bezirksverwaltungsbehörde. Die im Antrag vom 23. Juli 1997 formulierte Fragestellung allerdings könne nicht Gegenstand eines Feststellungsverfahrens sein, weil sich ein solches nur auf eine bestimmte Sache beziehen könne.

Nachdem der Antrag vom einschreitenden Diplomgeologen mit der Modifikation aufrecht erhalten wurde, dass festgestellt werden möge, ob die Reststoffe aus dem Elektrokabelrecycling in Anbetracht der geplanten Verwertung als Abfall zu bezeichnen seien, wurde die Angelegenheit an die Bezirkshauptmannschaft K (BH) abgetreten.

Mit Schreiben vom 14. April 1998 beantragte die Beschwerdeführerin durch ihren mit Vollmacht ausgewiesenen Vertreter die Feststellung, ob das entstehende Produkt - Beton mit den Zuschlagsstoffen Kalkschotter und PVC-Granulat (aus dem Elektrokabelrecycling) -, aus welchem die Befestigung des Vorplatzes errichtet werden solle, als Abfall zu bezeichnen sei.

Mit Bescheid vom 8. Juni 1998 stellte die BH gemäß § 4 Abs. 1 Z. 1 AWG fest, dass das Produkt, welches aus einer Vermischung von Reststoffen aus dem Elektrokabelrecycling (Kunststoffgranulat) mit Betonzuschlagsstoff (Zement) entstehe und auf einer näher genannten Fläche zur Befestigung des Betriebsareals verwendet werden solle, Abfall im Sinne des § 2 Abs. 1 AWG sei. In der Begründung dieses Bescheides wird auf die im Zuge der Vorkorrespondenz mit dem Amt der Tiroler Landesregierung eingeholte Stellungnahme des Amtssachverständigen für Abfalltechnik und das ergänzende Schreiben der genannten Dienststelle verwiesen und ausgeführt, dass es sich bei der Frage, ob Abfall vorliege oder nicht, ausschließlich um eine Rechtsfrage handle. Ein Ausnahmetatbestand für die Verwirklichung des objektiven Abfallbegriffes im Sinne der im § 2 Abs. 2 AWG genannten Bedingungen liege nicht vor. Das verfahrensgegenständliche Produkt sei nicht neu, werde nicht seiner ursprünglichen Zweckbestimmung gemäß verwendet und auch nicht in eine behördlich genehmigte Anlage eingebracht, sondern nur zur Befestigung des Vorplatzes eines Betriebsareals verwendet. Bei den Reststoffen aus dem Elektrokabelrecycling handle es sich um Abfall, die Vermengung mit Zement führe nicht zu einer Inertisierung des Materials. Kunststoff- und Gummiabfälle seien im Wesentlichen der Eluatklasse IIIb zuzuordnen, woran nichts ändern könne, dass das Eluatsverhalten der Abfälle durch das Mischen mit Zement und Wasser verbessert werde. In der vom Amtssachverständigen vorgenommenen Berücksichtigung nicht bloß betontechnischer, sondern auch umwelttechnischer Gesichtspunkte sei der Amtssachverständige zum Schluss gekommen, dass eine Verwendung von Kabelrückständen als Betonzuschlagsstoff sowohl abfallwirtschaftlich als auch abfalltechnisch abzulehnen sei. Es habe die Beschwerdeführerin das abfalltechnische Amtssachverständigengutachten auf gleicher fachlicher Ebene auch nicht bekämpft.

In ihrer gegen diesen Bescheid erhobenen Berufung beharrte die Beschwerdeführerin auf ihrem Standpunkt, die von ihr vorgeschlagene Vorgangsweise stelle keine Entledigung von Abfall, sondern eine technisch einwandfreie und umweltverträgliche Verwertung eines Reststoffes dar. Nachteile seien weder aus betontechnischer noch aus umwelttechnischer Sicht zu befürchten, zumal es ohnehin um eine einmalige Verwertung der angefallenen Wertstoffe gehe, weil diese ja schon mit Schotter vermengt seien, und eine weitere Produktion von Granulatbeton nicht angestrebt werde. Allein in Anbetracht der Kostenrelation von S 300.000,-- für eine Verwertung und über S 10,000.000,-- für eine Deponierung müsse der um ein Vielfaches günstigere Weg der Verwertung beschritten werden können, nachdem ohnehin gewährleistet sei, dass durch die angestrebte einmalige Verwertung niemandem ein Schaden entstehe. Im Hinblick auf die seinerzeitigen Ausführungen des Amtssachverständigen auf eine spätere, nach Abbruch der Betondecke zu erfolgende Deponierung des Granulatbetons werde angeboten, dass sich die Beschwerdeführerin dazu verpflichte, bei einem allfälligen Abbruch der Betondecke eine Begutachtung des Betonabbruches vornehmen zu lassen und die anschließende Deponierung vom Ergebnis dieser Begutachtung abhängig zu machen. Eine solche Verpflichtung würde auch einem allfälligen Erwerber der Liegenschaft überbunden werden.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde die Berufung der Beschwerdeführerin gegen den Bescheid der BH vom 8. Juni 1998 als unbegründet ab. Gegenstand des Feststellungsverfahrens sei das durch die Vermischung des Kunststoffgranulates mit Zement entstehende Produkt, das zur Befestigung eingesetzt werden solle, führte die belangte Behörde begründend aus. Entledigen im Sinne des subjektiven Abfallbegriffes bedeute die Aufgabe der Gewahrsame an einer Sache, die nicht mehr bestimmungsgemäß verwendet werde oder werden könne. Bei den Reststoffen aus dem Elektrokabelrecycling (Kunststoffgranulat) handle es sich jedenfalls um Abfall, weil für diese Materialien eine konkrete Entledigungsabsicht bestehe. Dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, durch den Mischprozess verliere das Kabelgranulat seine Abfalleigenschaft, sei entgegen zu halten, dass durch die beschriebene Maßnahme keine Änderung des Kunststoffgranulates in qualitativer Hinsicht erfolge und dass die Vermischung auch nicht zu einer Inertisierung des Materials führe. Gemäß § 11 Abs. 2 AWG dürften gefährliche Abfälle und Altöle nicht vermischt oder vermengt werden, wenn dadurch die Behandlung erschwert werde. Nach § 4 Abs. 5 der Deponieverordnung sei die Vermischung eines Abfalles mit anderen Materialien oder Abfällen unter der Zielsetzung, geforderte Untersuchungen zu erschweren oder zu behindern oder bestimmte Grenzwerte durch den bloßen Mischvorgang zu unterschreiten, unzulässig. Aus diesen beiden Bestimmungen lasse sich ganz allgemein ein Vermischungsverbot ableiten, wenn durch die Vermischung eine erforderliche Behandlung erschwert oder Grenzwerte etc. herabgesetzt werden sollten. Im vorliegenden Fall seien die als Abfall anzusehenden Reste aus dem Elektrokabelrecycling einer entsprechenden Entsorgung zuzuführen, welche durch den beschriebenen Mischvorgang ersetzt werden solle. Die von der Beschwerdeführerin geplante Vorgangsweise stelle damit eine unzulässige Vermischung und keine Verwertung dar. Durch das Vermischen verlören die Reststoffe aus dem Elektrokabelrecycling nicht die Abfalleigenschaft, weshalb auch das durch den Mischvorgang entstehende Produkt Abfall im Sinne des § 2 Abs. 1 AWG sei.

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in ihrer Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Mit Rücksicht auf den Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides hatte die belangte Behörde das Abfallwirtschaftsgesetz, BGBl. Nr. 325/1990 in der Fassung der Novelle BGBl. Nr. 434/1996, anzuwenden.

Nach § 1 Abs. 1 AWG ist die Abfallwirtschaft danach auszurichten, dass

1. schädliche, nachteilige oder sonst das allgemeine menschliche Wohlbefinden beeinträchtigende Einwirkungen auf Menschen sowie auf Tiere, Pflanzen, deren Lebensgrundlagen und deren natürliche Umwelt so gering wie möglich gehalten werden,