VwGH vom 18.02.1991, 89/10/0188
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Kirschner und die Hofräte Mag. Onder, Dr. Puck, Dr. Waldner und Dr. Novak als Richter, im Beisein der Schriftführerin Regierungskommissär Mag. Kirchner, über die Beschwerde des Stiftes N gegen den Bescheid des Bundesministers für Unterricht, Kunst und Sport vom , Zl. 32.010/1-III/4/88, betreffend Genehmigung eines Organisationsstatutes nach dem Privatschulgesetz, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.
Der Bund (Bundesminister für Unterricht und Kunst) hat der beschwerdeführenden Partei Aufwendungen in der Höhe von S 10.110,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
1.1. Mit dem an die Bezirkshauptmanschaft A gerichteten Schreiben vom zeigte die beschwerdeführende Partei die Errichtung der Privatschule: Internatschorschule des Stiftes N "N-Sängerknaben" nach den Bestimmungen des Privatschulgesetzes und das angeschlossene Organisationsstatut dieser Schule bei der Bezirkshauptmannschaft A an. Dabei ersuchte sie um "Weiterleitung an die zuständige Behörde".
Über den Bezirksschulrat A gelangte dieses Schreiben an den Landesschulrat für X, der mit Schriftsatz vom das Organisationsstatut der belangten Behörde "mit der Bitte um Überprüfung" vorlegte.
1.2. Mit Bescheid vom sprach die belangte Behörde aus, daß das Ansuchen der beschwerdeführenden Partei "um Genehmigung des Organisationsstatutes für die 'Internatschorschule des Stiftes N-N-Sängerknaben' gemäß § 14 Abs. 2 lit. b und §§ 2 und 10 des Privatschulgesetzes 1962, BGBl. Nr. 244, in Verbindung mit § 66 Abs. 4 AVG 1950 wegen Unzuständigkeit" zurückgewiesen wird.
Nach der Begründung habe die beschwerdeführende Partei mit Schreiben vom bei der Bezirkshauptmannschaft A die Errichtung der Privatschule "Internatschorschule des Stiftes N-N-Sängerknaben" (in der Folge: Internatschorschule) nach den Bestimmungen des Privatschulgesetzes angezeigt. Diese Anzeige sei über den Bezirksschulrat A dem Landesschulrat für X übermittelt worden. Gleichzeitig mit dem Antrag auf Errichtung sei um Genehmigung des Organisationsstatutes der Internatschorschule angesucht worden.
Ob eine Schule im Sinne der vom Privatschulgesetz normierten Begriffsdefinition vorliege, sei nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes allein auf der Grundlage der von der Schulbehörde erster Instanz vorgelegten Unterlagen zu prüfen. Als maßgebende Unterlage sei in diesem Sinn das der belangten Behörde vom Landesschulrat für X vorgelegte Organisationsstatut samt Lehrplan der Internatschorschule anzusehen. Das Organisationsstatut weise dabei im wesentlichen folgenden Inhalt auf:
§ 1 Aufgabe
Die Internatschorschule hat folgende Aufgaben:
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a) | Die stimmliche Ausbildung der Knaben im Chorgesang. | |||||||||
b) | Die Pflege geistlicher und weltlicher Chorliteratur aller Stilepochen sowie des Volksliedes. | |||||||||
c) Die charakterliche Formung der Knaben in der religiös geprägten Internats- und Chorgemeinschaft im Zusammenwirken mit Elternhaus mit dem Ziel, den einzelnen zu einer selbständigen verantwortungsbewußten christlichen Persönlichkeit zu formen. | ||||||||||
d) Hinführung zu einer kreativen Freizeitgestaltung, gesangliche Darbietungen in der Öffentlichkeit und beim kirchlichen Gottesdienst. | ||||||||||
e) Förderung der Knaben in schulischen und außerschulischen Belangen und pädagogische Betreuung. | ||||||||||
§ 2 Aufbau der Internatschorschule Internatschorschüler sind diejenigen Knaben im Alter von 8 | ||||||||||
bis 19 Jahren, die auf Grund ihrer charakterlichen und musikalischen Eignung in das INTERNAT DES STIFTES N aufgenommen wurden. | ||||||||||
Hinsichtlich ihres Aufgabenbereiches nach § 1 lit. a und b des Organisationsstatutes gliedert sich die Internatschorschule in zwei Lehrgänge, nämlich den VORBEREITUNGSLEHRGANG, der fünf Wochenstunden durch ein Semester umfaßt, und den KONZERTLEHRGANG, der acht Wochenstunden auf die Dauer der stimmlichen Voraussetzungen umfaßt. Im erforderlichen Ausmaß gehört zum Konzertlehrgang zusätzlich auch Einzel- und Instrumentalunterricht. | ||||||||||
Zur Erreichung der in § 1 genannten Aufgaben der Internatschorschule sind 30 Wochenstunden vorgesehen. Nach Notwendigkeit kann diese Gesamtstundenzahl um 5 weitere Stunden erhöht werden. Zur Erfüllung der Aufgaben der Internatschorschule gemäß § 1 lit. c bis e des Organisationsstatutes stehen die auf die oben genannte Stundenzahl verbleibenden Wochenstunden zur Verfügung, also 25 (Vorbereitungslehrgang) bzw. 22 (Konzertlehrgang) Wochenstunden. | ||||||||||
Hinsichtlich der Aufnahme in die Internatschorschule legt § 3 des Organisationsstatutes fest: In die Internatschorschule werden Knaben aufgenommen, die die dritte oder vierte Volksschulklasse oder die erste Klasse einer AHS oder Hauptschule besuchen; in begründeten Einzelfällen sind Ausnahmen möglich. | ||||||||||
Im § 5 finde sich als Definition der Unterrichtszeiten: | ||||||||||
Da die Internatsschüler an verschiedenen öffentlichen Schulen unterrichtet werden, kommen als Unterrichtszeiten nur solche Zeiträume in Betracht, zu denen an öffentlichen Schulen kein Unterricht stattfindet. Die konkrete Regelung der Unterrichtszeiten bleibt dem zu erstellenden Stundenplan vorbehalten. Insbesondere ist auch an Sonn- und Feiertagen Unterricht nach den jeweiligen Erfordernissen, vor allem im Zusammenhang mit der künstlerischen musikalischen Gestaltung von liturgischen Feiern, möglich. Zur Unterrichtszeit gehört ferner eine nach Möglichkeit jährlich durchgeführte mehrtägige Konzertreise, sowie sämtliche Konzertauftritte. | ||||||||||
Gemäß § 6 erhalten am Ende eines jeden Schuljahres die Internatschorschüler ein schriftliches Jahreszeugnis, in dem eine verbale Beurteilung ihrer Leistung und Fähigkeit erfolgt. | ||||||||||
Nach den in § 1 lit. a und b des Organisationsstatutes umschriebenen Aufgaben der Internatschorschule - heißt es in der Begründung des angefochtenen Bescheides weiter - könne darin eine Vermittlung von berufsbildenden Kenntnissen und Fertigkeiten nicht erblickt werden. Was hingegen das weitere nach § 2 Abs. 1 des Privatschulgesetzes maßgebende Kriterium der "allgemeinbildenden Kenntnissen und Fertigkeiten" anlange, führe schon das herkömmliche Verständnis dieses Begriffes zu dem Ergebnis, daß solche im Sinne des § 2 Privatschulgesetz nur vorliegen könnten, wenn sie inhaltlich über die "stimmliche Ausbildung der Knaben im Chorgesang" hinausgingen, also im Sinne von Allgemeinbildung ein weitaus breiteres Spektrum erfaßten als es gemäß § 1 lit. a und b des Organisationsstatutes in Verbindung mit den im Lehrplan vorgesehenen Lehrstoffen und Lehrgegenständen (Chorübungen, Stimmbildung, Musikkunde etc., sowohl im sogenannten Vorbereitungslehrgang als auch im sogenannten Konzertlehrgang) der Fall sei. Berücksichtige man auch die Altersstufen der die Internatschorschule besuchenden Schüler, in der Regel 8 bis 11-jährige schulpflichtige Kinder, so würden auch unter diesem Gesichtspunkt die tatsächlich im Rahmen der Internatschorschule vermittelten Kenntnisse und Fertigkeiten auf jenen Gebieten, wie sie § 1 lit. a und b des Organisationsstatutes in Verbindung mit dem Lehrplan vorsehen würden, nicht als ALLGEMEINBILDENDE Kenntnisse und Fertigkeiten betrachtet werden können, da gerade in dieser Altersstufe der Schulpflicht allgemeinbildende Kenntnisse über die vom Organisationsstatut vorgesehenen inhaltlich und thematisch bei weitem hinausreichen müßten. Nach Auffassung der belangten Behörde handle es sich bei der Internatschorschule in Wahrheit um eine Einrichtung, die im Rahmen eines Schülerheimes gemäß § 10 des Privatschulgesetzes angesiedelt sei. Es sei allgemein bekannt, daß auch in Schülerheimen verschiedene über den Zweck des Schulbesuches oder die Überwachung der Lerntätigkeit hinausgehende Aktivitäten mit den Zöglingen gesetzt würden. So etwa die Hinführung zu einer kreativen Freizeitgestaltung und die Förderung der Zöglinge auch in außerschulischen Belangen. Im Rahmen von Schülerheimen sei es auch nicht ausgeschlossen, daß der Pflege der Musik, insbesondere des Chorgesanges, besondere Bedeutung zukomme. Zu welchem Zweck und aus welchen Anlässen jeweils die Pflege des Chorgesanges erfolge, könne im vorliegenden Zusammenhang deswegen außer Betracht bleiben, weil es wesentlich auf den Gesichtspunkt ankomme, daß diese Art der Musikpflege im Rahmen des Schülerheimes (Internates) stattfinde. Daran vermöge auch die Tatsache nichts zu ändern, daß fallweise diese Art der Musikpflege eine gewisse Eigenständigkeit, wie z.B. bei Konzertauftritten oder liturgischen Feiern, gewinne. Aus der tatsächlichen Einbindung des Knabenchores "N-Sängerknaben" in das bestehende Schülerheim einerseits und der Tätigkeit eines Knabenchores andererseits ergebe sich, daß hiefür eine Subsumtion unter § 2 des Privatschulgesetzes ausgeschlossen sei. Wenn überhaupt ein Anknüpfungspunkt der "Internatschorschule" im Privatschulgesetz gefunden werden könne, so müsse gesagt werden, daß es sich um eine Aktivität im Rahmen eines Schülerheimes (Internates) handle. Dafür sei jedoch - mangels Anwendbarkeit des § 14 Abs. 2 des Privatschulgesetzes auf eine solche Einrichtung - eine Genehmigung eines Organisationsstatutes unzulässig. Der Antrag der beschwerdeführenden Partei habe daher wegen Unzuständigkeit zurückgewiesen werden müssen. |
1.3. Der Verfassungsgerichtshof hat mit Beschluß vom , B 312/89-3, die Behandlung der Beschwerde abgelehnt und sie dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten.
Die beschwerdeführende Partei hat mit Ergänzungsschriftsatz vom die Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes beantragt.
1.4. Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.
2.0. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
2.1. § 2 des Bundesgesetzes vom über das Privatschulwesen (Privatschulgesetz), BGBl. Nr. 244, bestimmt:
"(1) Schulen im Sinne dieses Bundesgesetzes sind Einrichtungen, in denen eine Mehrzahl von Schülern gemeinsam nach einem festen Lehrplan unterrichtet wird, wenn im Zusammenhang mit der Vermittlung von allgemeinbildenden oder berufsbildenden Kenntnissen und Fertigkeiten ein erzieherisches Ziel angestrebt wird.
(2) Ein erzieherisches Ziel ist gegeben, wenn außer den mit der Erwerbung von Kenntnissen und Fertigkeiten an sich verbundenen Erziehungszielen die Festigung der charakterlichen Anlagen der Schüler in sittlicher Hinsicht bezweckt wird.
(3) Privatschulen sind Schulen, die von anderen als den gesetzlichen Schulerhaltern errichtet und erhalten werden (Artikel 14 Abs. 6 und 7 des Bundes-Verfassungsgesetzes in der Fassung von 1929 und in der Fassung des Bundesverfassungsgesetzes vom , BGBl. Nr. 215)."
§ 7 des Privatschulgesetzes hat folgenden Inhalt:
"(1) Die Errichtung einer Privatschule ist der zuständigen Schulbehörde mindestens drei Monate vor der beabsichtigten Eröffnung der Schule unter Nachweis der Erfüllung der Bestimmungen des § 4 Abs. 1 oder 2, des § 5 Abs. 1 oder 2 und 4 (unbeschadet der Bestimmung des § 5 Abs. 5) sowie des § 6 anzuzeigen.
(2) Die zuständige Schulbehörde hat die Errichtung der Schule binnen zwei Monaten ab dem Zeitpunkt der Einbringung der Anzeige zu untersagen, wenn die im Abs. 1 angeführten Bestimmungen nicht erfüllt sind. Wird die Errichtung der Schule innerhalb dieser Frist nicht untersagt, so kann sie eröffnet werden."
§ 10 Abs. 1 des Privatschulgesetzes normiert:
"(1) Die Errichtung privater Heime, in die Schüler öffentlicher oder privater Schulen zum Zwecke des Schulbesuches oder zur Überwachung ihrer Lerntätigkeit aufgenommen werden (Schülerheime), bedarf keiner Anzeige."
§ 14 Abs. 2 des Privatschulgesetzes lautet auszugsweise:
"(2) Privatschulen, die keiner öffentlichen Schulart entsprechen, ist das Öffentlichkeitsrecht zu verleihen, wenn
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a) | ..., | |||||||||
b) | die Organisation, der Lehrplan und die Ausstattung des Leiters und der Lehrer mit einem vom Bundesministerium für Unterricht erlassenen oder genehmigten Organisationsstatut übereinstimmen ..." | |||||||||
Gemäß § 23 Abs. 2 lit. b des Privatschulgesetzes ist der Bundesminister für Unterricht (nunmehr: Unterricht und Kunst) für die Verleihung und den Entzug des Öffentlichkeitsrechtes in erster Instanz zuständig. |
2.2. Als Folge der in Art. 17 Abs. 2 des Staatsgrundgesetzes über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger verankerten "Unterrichtsfreiheit", die eine Bewilligungspflicht für Privatschulen ausschließt, sieht § 7 des Privatschulgesetzes vor, daß die Errichtung einer Privatschule der zuständigen Schulbehörde mindestens drei Monate vor der beabsichtigten Eröffnung der Schule unter Nachweis der Erfüllung der vorgesehenen Voraussetzungen anzuzeigen ist. Liegen die Voraussetzungen nicht vor, hat die Schulbehörde die Errichtung binnen zweier Monate zu untersagen (vgl. etwa Walter-Mayer, Grundriß des besonderen Verwaltungsrechtes, 2. Auflage, Seite 145 ff). Als Schule können - aufbauend auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. etwa VfSlg. 777/1951, 2207/1960 ua.) - nur solche Einrichtungen angesprochen werden, die neben der Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten auch ein erzieherisches Ziel (vgl. "Festigung der charakterlichen Anlagen der Schüler in sittlicher Hinsicht" in § 2 des Privatschulgesetzes) anstreben. Das Privatschulgesetz unterscheidet in seinem § 14 Privatschulen, die gemäß § 11 eine gesetzlich geregelte Schulartbezeichnung führen, und Privatschulen, die keiner öffentlichen Schulart ("Statuarschulen") entsprechen. Während jene eine Entsprechung im öffentlichen Schulwesen haben und an dieselben rechtlichen Vorgaben (z.B. Lehrpläne) gebunden sind, die für gleichartige öffentliche Schulen gelten, kann bei diesen der Privatschulerhalter seine eigene pädagogische und organisatorische Konzeption der Schule verwirklichen. Die Aufgaben einer solchen Schule, ihr Aufbau, Schulorganisation Lehrpläne und dgl. sind dabei in einem vom Bundesminister erlassenen oder von diesem genehmigten Organisationsstatut zu regeln. Damit wird - neben der in § 23 Abs. 2 des Privatschulgesetzes vorgesehenen Zuständigkeit - eine weitere Zuständigkeit des Ministers begründet. Dieses Organisationsstatut ist dabei unter anderem Voraussetzung für die Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes gemäß § 14 Abs. 2 des Privatschulgesetzes.
2.3. Im Beschwerdefall hat die belangte Behörde den "Antrag" der beschwerdeführenden Partei unter Berufung auf die §§ 2, 10 und 14 Abs. 2 lit. b des Privatschulgesetzes wegen Unzuständigkeit zurückgewiesen. In ihrer Begründung vertrat sie dabei im wesentlichen die Auffassung, daß eine Schule im Sinne des § 2 des Gesetzes nicht vorliege. Dem Organisationsstatut samt angeschlossenem Lehrplan sei eine Vermittlung von allgemein bildenden oder berufsbildenden Kenntnissen und Fertigkeiten nicht zu entnehmen. Es handle sich dabei vielmehr um eine Aktivität im Rahmen eines Schülerheimes (Internat), wofür jedoch die Genehmigung eines Organisationsstatutes nicht "zulässig" sei.
2.4. Nach der Aktenlage hat die beschwerdeführende Partei mit Schriftsatz vom (lediglich) die Errichtung einer Privatschule und das Organisationsstatut dieser Schule ZUR ANZEIGE gebracht. Eine Untersagung der Schule gemäß § 7 Abs. 2 des Privatschulgesetzes ist - soweit ersichtlich - nicht erfolgt. Ein ausdrücklicher ANTRAG auf Verleihung des Öffentlichkeitsrechtes (§ 14 Abs. 2) oder im besonderen auf bloße Genehmigung des Organisationsstatutes (§ 14 Abs. 2 lit. b) ist von der beschwerdeführenden Partei nicht gestellt worden.
Die Anzeige des Organisationsstatutes im Zusammenhang mit der Anzeige der Errichtung der Privatschule könnte im Beschwerdefall zum einen bezweckt haben, maßgebliche Entscheidungsgrundlage für eine etwaige Untersagung gemäß § 7 Abs. 2 leg. cit. zu sein, wird doch durch das Statut die Organisation der Schule (Aufgaben, Ziele, Lehrplan etc.) konkretisiert. Zum anderen kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, daß auch bereits mit der formlosen Anzeige des Statutes durch die beschwerdeführende Partei implizit seine Genehmigung angestrebt wurde. Da die Frage der Zuständigkeit der Behörde entscheidend vom Antragsinhalt bestimmt wird (eine Zuständigkeit des Ministers käme im Beschwerdefall nur bei einem Antrag auf Genehmigung des Statuts in Frage), wäre eine Aufklärung des Parteienbegehrens durch die belangte Behörde erforderlich gewesen.
2.5. Hat ein Anbringen einen unklaren oder einen nicht genügend bestimmten Inhalt, so hat die Behörde den Gegenstand des Anbringens von amtswegen - etwa durch Vernehmung der Beteiligten - zu ermitteln (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 700/77, und vom , Zl. 2651/78). Die Behörde hat, wenn ein Parteienantrag mehrere Deutungen zuläßt, auch den von der Partei damit verbundenen Sinn festzustellen (vgl. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 854/68, und vom , Zl. 1092/78). Eine solche Feststellung hat die belangte Behörde nicht getroffen.
2.6. Da der Sachverhalt in Ansehung eines für die Zuständigkeit der belangten Behörde wesentlichen Umstandes ergänzungsbedürftig geblieben ist, war der angefochtene Bescheid schon deshalb wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b VwGG aufzuheben. Diese Rechtswidrigkeit war von amtswegen aufzugreifen (vgl. z.B. das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 567/46, VwSlg. 321/A).
2.7. Die Entscheidungen über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. 1989/206.