VwGH vom 26.04.1999, 97/17/0449
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Hnatek und die Hofräte Dr. Höfinger, Dr. Holeschofsky, Dr. Köhler und Dr. Zens als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Fegerl, über die Beschwerde der Sparkasse B, vertreten durch Dr. S, Rechtsanwalt in E, gegen den Bescheid des Bundesministers für Finanzen vom , Zl. 28 1905/5-V/5/97, betreffend Vorschreibung von Zinsen gemäß § 97 Abs. 1 Z 6 BWG, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 15.000,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Mit dem angefochtenen Bescheid schrieb die belangte Behörde der Beschwerdeführerin gemäß §§ 27 Abs. 5 und 97 Abs. 1 Z 6 des Bankwesengesetzes, BGBl. Nr. 532/1993 in der bis geltenden Fassung, für die Überschreitung der Großveranlagungsgrenze bei der GM GmbH und der Sch GmbH in den Monaten Juli bis November 1996 Zinsen in der Höhe von insgesamt S 1,372.288,-- vor.
Begründend führte die belangte Behörde aus, dass den Meldungen der Beschwerdeführerin an die Oesterreichische Nationalbank für Juli bis November 1996 zu entnehmen sei, dass es bei den Großveranlagungen GM GmbH und Sch GmbH, die der wirtschaftlichen Einheit GIWOG zurechenbar seien, zu Überschreitungen der Großveranlagungsgrenze gemäß § 27 Abs. 5 Bankwesengesetz, BGBl. Nr. 532/1993 in der bis geltenden Fassung, gekommen sei. Unter Angabe der sich für die einzelnen Monate ergebenden Obligostände wird die Überschreitung der Großveranlagungsgrenze gemäß § 27 Abs. 5 BWG für jeden einzelnen Monat angeführt.
Auf Grund des Ausscheidens der GM GmbH aus dem ÖIAG-Konzern könnten die Übergangsbestimmungen gemäß § 103 Z 21 lit. b BWG für den Zeitraum Juli bis November 1996 nicht mehr angewendet werden. Dem Argument, dass die Beschwerdeführerin weder vom Eigentümerwechsel noch von der Zugehörigkeit der Ausleihung GM GmbH bzw. der Ausleihung Sch GmbH zu der wirtschaftlichen Einheit GIWOG Kenntnis gehabt habe, habe nicht gefolgt werden können, da bei Zinsenvorschreibungen gemäß § 97 BWG die Verschuldensfrage irrelevant sei.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der die Verletzung im Recht, für Übertretungen des BWG "nur bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen belangt zu werden", geltend gemacht wird. Unter dem Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften wird ausgeführt, dass der angefochtene Bescheid wegen Verstoßes gegen die Begründungspflicht rechtswidrig sei. Insbesondere sei für die Beschwerdeführerin nicht überprüfbar, dass die GM GmbH und die Sch GmbH bzw. die GIWOG aus dem ÖIAG-Konzern ausgeschieden seien. Welche Handlungen das Ausscheiden aus dem ÖIAG-Konzern verursacht hätten, sei nicht erkennbar. Selbst wenn bestimmte konzernrechtlich relevante Handlungen stattgefunden hätten, sei nicht erkennbar und nicht ermittelt worden, ob trotz dieser Handlungen ein (faktischer) Konzern im Sinne des § 15 Aktiengesetz weiter bestehe.
Darüber hinaus sei § 103 Z 21 lit. b BWG auf den Beschwerdefall anwendbar. Gemäß § 103 Z 21 lit. b BWG seien Großveranlagungen bei der Österreichischen Industrieholding Aktiengesellschaft und ihren Konzernunternehmungen (§ 15 Aktiengesetz) bis längstens an die Grenzen des § 27 anzupassen.
Änderungen der Konzernstruktur seien im Hinblick auf diese Übergangsvorschrift rechtlich unerheblich, da andernfalls der Zweck, nämlich das Einschleifen zu ermöglichen, ad absurdum geführt würde. Eine andere Auslegung würde die Perpetuierung eines Wettbewerbsvorteils zur Folge haben und zur Unvereinbarkeit mit gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben führen.
Unter dem Gesichtspunkt der inhaltlichen Rechtswidrigkeit wird schließlich vorgebracht, dass die belangte Behörde bei der Vorschreibung der Pönalezinsen das VStG anzuwenden gehabt hätte.
§ 97 Abs. 1 BWG sei lex specialis zu § 9 VStG, dem zufolge nur physische Personen, nicht jedoch juristische Personen zur Verantwortung gezogen werden könnten. Bei der Vorschreibung von Pönalezinsen sei insbesondere ein Verschulden der verantwortlichen Personen zu berücksichtigen. Dies gelte auch dann, wenn diese Personen verwaltungsstrafrechtlich selbst nicht zur Verantwortung gezogen würden. Der angefochtene Bescheid sei auch dahingehend inhaltlich rechtswidrig, dass die belangte Behörde eine Zinsenautomatik angewendet habe. Im Hinblick auf Funktion und Zweck der Rechtsvorschrift sei diese Auslegung verfehlt. Die belangte Behörde hätte ferner den Unrechtsgehalt der Übertretung mitzuberücksichtigen gehabt. Auch die historische Betrachtung unter Einbeziehung der Materialien zum BWG ergebe, dass § 97 dem Vorbild des § 14 Abs. 14 KWG entspreche und somit keine Pönaleautomatik vorgesehen sei.
Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt wird.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
1. Zur Frage des Strafcharakters der Sanktion und der Anwendung des VStG:
Wie der Verwaltungsgerichtshof in seinem Erkenntnis vom , Zl. 96/17/0006, auf welches hiemit gemäß § 43 Abs. 2 VwGG verwiesen wird, mit näherer Begründung dargetan hat, liegt im Falle der Vorschreibung von Zinsen gemäß § 97 Abs. 1 Z 6 BWG nicht die Ahndung einer Verwaltungsübertretung vor.
Der Einwand in der Beschwerde, die belangte Behörde hätte das VStG anzuwenden gehabt, geht daher ins Leere.
Auch die in der Beschwerde zum Verhältnis des § 97 BWG zu § 9 VStG angestellten Überlegungen sind nicht geeignet, die im genannten Erkenntnis für die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes dargelegte Begründung in Zweifel zu ziehen.
Soweit in der vorliegenden Beschwerde in diesem Zusammenhang der Sache nach gleiche Einwände gegen eine derartige Anwendung des Gesetzes vorgetragen werden, wie sie auch in der Beschwerde zur Zl. 97/17/0413 enthalten sind (der Strafcharakter sei aus der vom Gesetzgeber intendierten Steuerungsfunktion der Norm ableitbar), wird auf das genannte Erkenntnis vom heutigen Tag verwiesen.
2. Zur Frage einer "Zinsenautomatik":
Auch mit den in diesem Zusammenhang insbesondere unter Hinweis auf die Materialien vorgetragenen Argumenten hat sich der Verwaltungsgerichtshof in dem oben genannten Erkenntnis vom bereits auseinandergesetzt. Der Hinweis auf § 14 Abs. 14 KWG als Vorläuferbestimmung des § 97 Abs. 1 Z 6 BWG geht ins Leere, da § 97 Abs. 1 Z 6 BWG zum Unterschied von § 14 Abs. 14 KWG der belangten Behörde keinen Spielraum mehr einräumt.
Auch insoweit ist der angefochtene Bescheid somit nicht inhaltlich rechtswidrig.
3. Zur Anwendbarkeit der Übergangsbestimmung des § 103 Z 21 lit. b BWG:
§ 103 Z 21 lit. a und b BWG (in der im Beschwerdefall anzuwendenden Fassung) lautet:
"a) Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Bundesgesetzes bestehende Großveranlagungen, die die geforderten Grenzen überschreiten, dürfen nicht mehr erhöht werden; sie sind mit Ausnahme der in lit. b und c geregelten Fälle bis längstens an die Grenzen des § 27 anzupassen.
b) Großveranlagungen bei der Österreichischen Industrieholding Aktiengesellschaft und ihren Konzernunternehmen (§ 15 AktG) sind bis längstens an die Grenzen des § 27 anzupassen."
§ 15 Aktiengesetz lautet:
"§ 15. Wesen des Konzerns und des Konzernunternehmens
(1) Sind rechtlich selbständige Unternehmen zu wirtschaftlichen Zwecken unter einheitlicher Leitung zusammengefasst, so bilden sie einen Konzern; die einzelnen Unternehmen sind Konzernunternehmen.
(2) Steht ein rechtlich selbständiges Unternehmen auf Grund von Beteiligungen oder sonst unmittelbar oder mittelbar unter dem beherrschenden Einfluss eines anderen Unternehmens, so gelten das herrschende und das abhängige Unternehmen zusammen als Konzern und einzeln als Konzernunternehmen."
Die Argumentation der Beschwerde, die Übergangsbestimmung würde ins Leere gehen, wenn Änderungen der Konzernstruktur während des Laufes der Übergangsfrist in der von der belangten Behörde angenommenen Weise zu berücksichtigen wären, ist in dieser allgemeinen Form unzutreffend. Wenn durch Änderungen der Konzernstruktur der ÖIAG bestimmte Unternehmen nicht mehr dem Konzern zuzurechnen sind, verändert sich folgerichtig auch die Summe der dem Konzern gewährten Kredite. Eine derartige Änderung führt somit unter anderem (zu Gunsten der Kreditunternehmung) dazu, dass sich - auch ohne Maßnahme von Seiten des Kreditinstituts - die vom Gesetz geforderte Reduktion der Veranlagung im Umfang der Ausleihung durch das aus dem ÖIAG-Konzern ausgeschiedene Unternehmen ändert. Es ist nicht ersichtlich, weshalb § 103 Z 21 lit. b BWG von einem gleichsam "versteinerten" Bestand des ÖIAG-Konzerns ausgehen sollte. Mangels einer entsprechenden diesbezüglichen Regelung ist vielmehr davon auszugehen, dass als "Konzern" iSd genannten Bestimmung die Gesamtheit der zum jeweiligen Zeitpunkt gemäß § 15 AktG dem Konzern zuzurechnenden Unternehmen zu verstehen ist. Die Regelung geht daher insofern nicht ins Leere, wenn man annimmt, dass für die Beurteilung, ob die Ausleihung an den ÖIAG-Konzern auf den erlaubten Umfang zurückgeführt wurde, der zum maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich bestehende Konzern heranzuziehen ist.
Die Beschwerdeausführungen weisen aber auf ein grundsätzliches Problem hin, das mit den Übergangsbestimmungen des BWG im Lichte des Beschwerdefalles verbunden ist.
Es kann nach den vorstehenden Ausführungen - wie dies im Beschwerdefall eingetreten ist - die Ausleihung durch das aus dem Konzernverband ausgeschiedene Unternehmen für sich im Lichte der Vorschriften über Großveranlagungen zu beurteilen sein (und für sich selbst die Großveranlagungsgrenze des § 27 Abs. 5 BWG überschreiten). Für einen derartigen Fall enthält § 103 Z 21 BWG keine ausdrückliche Regelung.
Die belangte Behörde ist daher davon ausgegangen, dass § 27 Abs. 5 BWG iVm § 97 BWG auf diesen Fall bei Überschreitungen der Großkreditgrenzen im Jahre 1996 anwendbar sei.
Dies ist jedoch insofern nicht ohne weiteres anzunehmen, als die damit vorhandene Regelungslücke jedenfalls für Sachverhalte, bei denen das Ausscheiden des Unternehmens vor dem erfolgte, mit Analogie geschlossen werden kann. Vor allem ist zu beachten, dass der Fall, dass erst durch das Ausscheiden eines Unternehmens aus dem ÖIAG-Konzern hinsichtlich dieses Unternehmens eine Überschreitung der Großveranlagungsgrenze entsteht, sich sachlich nicht entscheidend von dem Fall unterscheidet, in dem bei einer schon zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Gesetzes nicht zum ÖIAG-Konzern gehörenden Unternehmen die Großveranlagungsgrenze überschritten war. Wenn nun aber nach § 103 Z 21 lit. a BWG in letzterem Fall eine Übergangsfrist zur Anpassung der Ausleihung bis eingeräumt war (und damit von einem Jahr ab Inkrafttreten des Gesetzes), stellt sich die Frage, weshalb diese generell geltende Übergangsbestimmung beim Ausscheiden eines ÖIAG-Unternehmens aus dem Konzernbereich nicht zur Anwendung kommen sollte. Wenn davon auszugehen ist, dass bei Ausscheiden eines Unternehmens aus dem Konzernverband der ÖIAG an Stelle der Sondervorschriften für den ÖIAG-Konzern die allgemeinen Regelungen zur Anwendung kommen müssen, müssen auch die für diesen Fall bestehenden Übergangsregelungen zur Anwendung kommen. Der Umstand, dass für ein bestimmtes Unternehmen zunächst § 103 Z 21 lit. a BWG nicht maßgeblich war, weil das Unternehmen zum ÖIAG-Konzern gehörte, ändert nichts daran, dass ab dem Ausscheiden aus dem Konzern § 103 Abs. 21 lit. a BWG anwendbar ist.
In derartigen Fällen ist, soweit nicht eine unechte Lücke vorliegt, die Lückenschließung durch Analogie möglich. Dem Gesetzgeber kann nicht unterstellt werden, dass er in dem von ihm offenbar nicht mitbedachten Fall des Ausscheidens eines Unternehmens des ÖIAG-Konzerns aus dem Konzernbereich eine strengere Regelung normieren wollte als er dies für Ausleihungen an Kunden des Kreditinstituts im Übrigen vorgesehen hat; die Anwendung des § 103 Z 21 lit. a BWG wäre daher geboten gewesen, wenn das Ausscheiden eines Unternehmens vor dem erfolgt wäre.
Die Übergangsregelung des § 103 Z 21 lit. b BWG sah eine Übergangsfrist bis vor. Wenn nun innerhalb dieser Frist (aber nach dem ) ein Unternehmen aus dem Konzernbereich ausscheidet, hätte das Kreditinstitut, ginge man davon aus, dass mangels Übergangsvorschrift die gesetzlichen Vorschriften sofort anwendbar seien, ohne Übergangsfrist sofort die Ausleihung dieses Unternehmens auf die zulässige Höhe zurückzuführen, wenn sie zum Zeitpunkt des Ausscheidens die Großkreditgrenze überschreitet. Angesichts des Umstandes, dass der Gesetzgeber sowohl für Ausleihungen generell (mit einer Frist von einem Jahr ab Inkrafttreten des Gesetzes) als auch für die insgesamt den Unternehmen des ÖIAG-Konzerns gewährten Kredite (bis ) Übergangsfristen vorgesehen hat, die für die solcherart geregelten Fälle das unmittelbare Inkrafttreten der Vorschriften über die Großkreditgrenzen verhinderten, bedeutete es einen Wertungswiderspruch innerhalb des Gesetzes, wollte man annehmen, dass in Fällen wie dem vorliegenden eine sofortige Rückführung der Ausleihung ohne die Möglichkeit einer sukzessiven Reduzierung des Kredits bis zu dem in § 103 Z 21 lit. b BWG genannten Termin geboten sein sollte. Der Umstand, dass im Allgemeinen die Kredite (bereits) bis auf die zulässige Höhe zurückzuführen waren, ist demgegenüber nicht entscheidend, konnte doch bei dem vorliegenden Sachverhalt das Kreditinstitut im Falle der Zugehörigkeit eines Unternehmens zum ÖIAG-Konzern aufgrund § 103 Z 21 lit. b BWG zunächst davon ausgehen, dass eine gesonderte Berücksichtigung der Großkreditgrenzen für dieses Unternehmen nicht erforderlich war. Das Faktum der Überschreitung der Grenze der § 27 Abs. 5 BWG trat in diesem Fall erstmals mit dem Ausscheiden des Unternehmens aus dem Konzern auf.
Der Verwaltungsgerichtshof hält es daher für geboten, im Beschwerdefall die gegebene Regelungslücke hinsichtlich der Übergangsfrist für Sachverhalte wie den vorliegenden durch analoge Heranziehung der allgemeinen Übergangsregelung des § 103 Z 21 lit. a BWG iVm der in § 103 Z 21 lit. b BWG vorgesehen Frist derart zu schließen, dass auch die Rückführung der einem einzelnen Unternehmen, das aus dem Konzernverband der ÖIAG ausgeschieden ist, spätestens bis zum erfolgt sein musste.
Eine Überschreitung der Großkreditgrenzen - wie im Beschwerdefall - während des Jahres 1996 konnte daher nicht zum Anlass der Vorschreibung von Pönalezinsen nach § 97 Abs. 1 Z 6 BWG genommen werden.
Insoweit in der Beschwerde darauf hingewiesen wird, dass es der Beschwerdeführerin nicht möglich sei, zu ersehen, dass eine bestimmte Gesellschaft nicht mehr Teil des ÖIAG-Konzerns sei, ist darauf zu verweisen, dass es wohl zutrifft, dass verwaltungsbehördliche Sanktionen, wie sie auch § 27 BWG in Verbindung mit § 97 Abs. 1 Z 6 BWG vorsieht, grundsätzlich nur ihren Zweck der Steuerung des Verhaltens der Normunterworfenen erreichen, wenn den Normunterworfenen die für die relevanten Entscheidungen maßgeblichen Fakten bekannt sind. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Anwendung gesetzlicher Sanktionen nicht in Betracht käme, wenn - wie im vorliegenden Fall - in Angelegenheiten des Wirtschaftsrechts auf Grund der Unkenntnis von Vorgängen auf Seiten eines Vertragspartners eines Rechtsgeschäftes (hier: des Kreditgeschäftes) der Adressat der Norm (die Bank) sein Verhalten (noch) nicht auf geänderte Umstände einstellen konnte. Das Gesetz stellt im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf ab, aus welchen Gründen das vom Gesetzgeber als gewünscht angesehene Verhalten nicht gesetzt wird.
Der Gesetzgeber nimmt in einem derartigen Fall gerade in Kauf, dass sich einzelne Normunterworfene (bewusst) für ein Handeln entscheiden, welches vom Gesetzgeber an sich als unerwünscht angesehen wird. Die Gründe, aus denen ein anderes Verhalten als das vom Gesetzgeber als gewünscht angesehene, gewählt wird, sind nicht maßgeblich. Der Unterschied zwischen Sanktionen der vorliegenden Art und Strafbestimmungen besteht gerade darin, dass das als "unerwünscht" qualifizierte Verhalten nicht unter Strafsanktion gestellt wird, der Gesetzgeber das Verhalten also unbedingt und in jedem Fall als rechtswidrig qualifizieren möchte. In Fällen wie dem vorliegenden soll vielmehr durch das Eintreten der finanziellen Rechtsfolge zwar Einfluss auf die Disposition der Rechtsunterworfenen genommen werden; diese können jedoch gegebenenfalls die Zahlung der Zinsen bei Nichteinhaltung der gesetzlichen Grenzen für Ausleihungen in Kauf nehmen. Es kommt dabei aber nicht darauf an, ob die Überschreitung bewusst oder unbewusst erfolgt. Diese Regelung stößt auch auf keine verfassungsrechtlichen Bedenken, weil die Rechtsunterworfenen gegebenenfalls durch die Vereinbarung rechtzeitiger Information Vorsorge treffen können.
Der angefochtene Bescheid leidet jedoch aus den oben dargestellten Gründen an Rechtswidrigkeit seines Inhaltes, die auch vom Beschwerdepunkt umfasst ist; der Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z 1 VwGG aufzuheben.
4. Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 416/1994.
Wien, am