VwGH vom 30.10.1990, 88/04/0147
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Vizepräsident Mag. Kobzina und die Hofräte Dr. Griesmacher, Dr. Weiss, DDr. Jakusch und Dr. Gruber als Richter, im Beisein des Schriftführers Oberkommissär Dr. Puntigam, über die Beschwerde der N gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Vorarlberg vom , Zl. VIa-231/3/2/87, betreffend Abweisung eines Devolutionsantrages, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Der Bund hat der Beschwerdeführerin Aufwendungen in der Höhe von S 10.620,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Mit Schreiben vom richtete die Beschwerdeführerin an den Stickereiförderungsausschuß der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg folgenden Antrag:
"Im Namen unserer Mandantin, mj. N, vertreten durch ihre
Mutter, NM, A-Gasse 50, Y, stellen wir den Antrag,
für nachfolgende Bescheide der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg, Stickereiförderungsausschuß, mit welchem Unterstützungsbeiträge nach dem Stickereiförderungsgesetz gewährt wurden, neue Bescheidausfertigungen zu erstellen und auf diesen die Bestätigung zu erteilen, daß diese Bescheide einem die Vollstreckbarkeit hemmenden Rechtszug nicht unterliegen:
Zahl 6705/291/82 vom S 19.350,--
Zahl 6705/446/82 vom S 7.650,--
Zahl 6705/447/82 vom S 7.560,--
Zahl 6705/448/82 vom S 7.650,--
Zahl 6705/532/82 vom S 5.850,--
Zahl 6705/533/82 vom S 4.050,--
Zahl 6705/534/82 vom S 9.000,--
Zahl 6705/535/82 vom S 3.190,--
Zahl 6705/555/82 vom S 13.500,--."
Mit diesen Bescheiden waren der "Firma NN Nachfg., Stickereifabrikation, B-Straße 20, Y" seitens des Stickereiförderungsausschusses der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg Unterstützungen gemäß §§ 10 und 11 des Stickereiförderungsgesetzes 1956, BGBl. Nr. 222/1956 in der Fassung BGBl. Nr. 62/1962, zuerkannt worden.
Mit Schreiben vom richtete die Beschwerdeführerin an den Landeshauptmann von Vorarlberg einen Devolutionsantrag, mit dem sie den Übergang der Zuständigkeit zur Entscheidung über ihren Antrag vom vom Stickereiförderungsausschuß der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Vorarlberg an den Landeshauptmann von Vorarlberg begehrte. Dieser Antrag wurde damit begründet, daß über den Antrag vom seit mehr als sechs Monaten nicht entschieden worden sei, wobei diese Verzögerung ausschließlich auf ein Verschulden des Stickereiförderungsausschusses zurückzuführen sei. Die Bescheidausfertigungen seien deshalb beantragt worden, weil ihr die bisherigen Ausfertigungen nicht zur Verfügung stünden.
Mit Bescheid des Landeshauptmannes von Vorarlberg vom wurde der Devolutionsantrag der Beschwerdeführerin abgewiesen.
Zur Begründung wurde, nach Darstellung des Verfahrensganges, im wesentlichen folgendes ausgeführt:
Aus der Aktenlage ergebe sich, daß zwischen der Beschwerdeführerin und dem Stickereiförderungsausschuß ein Rechtsstreit darüber bestehe, ob verschiedene vom Stickereiförderungsausschuß in den Jahren 1982 bis 1983 gewährte Unterstützungsbeiträge an den rechtmäßigen Empfänger ausbezahlt worden seien. Die Beschwerdeführerin verneine diese Frage mit der Begründung, daß die ausbezahlten Unterstützungsbeiträge Herrn O zugekommen seien, der nicht berechtigt gewesen sei, diese für sich in Empfang zu nehmen. Die Beschwerdeführerin sei vielmehr der Auffassung, daß sie rechtmäßige Empfängerin dieser Leistungen gewesen wäre. Nach Ansicht des Stickereiförderungsausschusses sei die Auszahlung der Unterstützungsbeiträge an "NN, Nachfolger" zu Recht erfolgt. Der Antrag der Beschwerdeführerin, der Tochter des verstorbenen NN, ziele nun im wesentlichen darauf ab, neue Bescheidausfertigungen über die Unterstützungsbeiträge zu erhalten, um im Vollstreckungswege in den Besitz dieser Gelder zu gelangen. Aus der Aktenlage ergebe sich weiter, daß über Klage der Beschwerdeführerin beim Landesgericht Feldkirch ein Zivilrechtsstreit gegen den Stickereiförderungsausschuß wegen der Auszahlung der Unterstützungsbeiträge anhängig sei. Anläßlich der am vor dem Landesgericht Feldkirch durchgeführten mündlichen Verhandlung über diese Klage hätten sich die Streitparteien geeinigt, das Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluß des gegen O zu 18a Vr 18/85 des Landesgerichtes Feldkirch anhängigen Strafverfahrens zu unterbrechen, wobei eine Fortsetzung des Verfahrens nur auf Antrag der Parteien erfolgen solle. Eine rechtliche Beurteilung dieses Sachverhaltes führe zu dem Ergebnis, daß die Säumnis des Stickereiförderungsausschusses hinsichtlich einer Entscheidung über den Antrag vom nicht ausschließlich auf sein Verschulden zurückzuführen sei. Es liege auf der Hand, daß über das Begehren der Beschwerdeführerin deshalb noch nicht entschieden worden sei, weil zu der maßgeblichen Frage der rechtmäßigen Auszahlung der Unterstützungsbeiträge ein zivilrechtliches Verfahren beim Landesgericht Feldkirch anhängig sei. Im Falle der Stattgebung des Antrages wäre die Beschwerdeführerin vermutlich in die Lage versetzt worden, die Unterstützungsbeiträge nochmals vom Stickereiförderungsausschuß zu begehren. Gerade dagegen aber wehre sich der Stickereiförderungsausschuß im genannten Rechtsstreit. Es sei daher davon auszugehen, daß die Frage der Rechtmäßigkeit der Auszahlung der Unterstützungsbeiträge nach dem Stickereiförderungsgesetz eine Vorfrage im Sinne des § 38 AVG 1950 darstelle, über die bereits ein Verfahren bei Gericht anhängig sei. In einem solchen Falle sei aber selbst dann, wenn eine förmliche Aussetzung des Verfahrens im Sinne des § 38 AVG 1950 nicht erfolgt sei, das Abwarten der Entscheidung durch das Gericht als ein das Verschulden der Behörde ausschließender Umstand zu qualifizieren. Wenn aber die Verzögerung nicht ausschließlich auf ein Verschulden der Behörde zurückzuführen sei, müsse das Verlangen auf Übergang der Zuständigkeit abgewiesen werden.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde.
Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift mit dem Antrag, die Beschwerde kostenpflichtig abzuweisen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof erachtet sich die Beschwerdeführerin "in ihren subjektiven Rechten auf Entscheidung über ihren Antrag innerhalb der sechsmonatigen Frist und auf Stattgebung des Devolutionsantrages und Übergang der Zuständigkeit auf die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde verletzt". Außerdem werde sie durch den bekämpften Bescheid in ihrem Recht "auf Ausstellung von Bescheidausfertigungen und Erteilung der Bestätigung der Vollstreckbarkeit" verletzt.
Sie bringt hiezu unter dem Gesichtspunkt einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides bzw. einer Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften folgendes vor:
Wenn der Stickereiförderungsausschuß (Verwaltungsausschuß) der Ansicht sei, daß seine Bescheide über die Gewährung von Unterstützungsbeiträgen nicht direkt vollstreckbar seien, so hätte er den Antrag auf Erteilung von Vollstreckbarkeitsbestätigungen als unzulässig zurückweisen bzw. unbegründet abweisen müssen. Auch die belangte Behörde hätte auf Grund des Devolutionsantrages der Beschwerdeführerin, welcher deshalb erfolgt sei, weil über ihren Antrag vom nicht innerhalb von sechs Monaten entschieden worden sei, nicht den Devolutionsantrag gemäß § 73 AVG 1950 abweisen dürfen, sondern in der Sache selbst entscheiden müssen und den Antrag auf Erteilung der Vollstreckbarkeitsbestätigung als unzulässig zurückweisen bzw. als unbegründet abweisen müssen. Wenn nämlich die Bescheide des Stickereiförderungsausschusses über die Unterstützungsbeiträge nicht direkt vollstreckbar sein sollten, sondern zunächst auf dem Zivilrechtsweg eingeklagt werden müßten, gäbe es keine Vorfrage, über die die Gerichte als zuständige Behörde entscheiden müßten. Die Entscheidung der Zivilgerichte darüber, ob die mit Klage geltend gemachten Ansprüche der Beschwerdeführerin zu Recht bestünden, sei jedenfalls nicht Vorfrage für die Entscheidung der Verwaltungsbehörden, ob bereits ergangene rechtskräftige Bescheide der Verwaltungsbehörde vollstreckbar seien. Dies ergebe sich allein aus den Bestimmungen des Stickereiförderungsgesetzes über die Vollstreckbarkeit der Bescheide. Gehe man aber davon aus, daß die Bescheide des Stickereiförderungsausschusses über die Unterstützungsbeiträge direkt vollstreckbar seien, so gäbe es keine Vorfrage im Sinne des § 38 AVG 1950, welche durch die Gerichte zunächst entschieden werden könnte. Die Gerichte würden in diesem Fall keine Sachentscheidung fällen, sondern nur die Unzuständigkeit und Unzulässigkeit des Rechtsweges aussprechen und die Klage zurückweisen. Dabei handle es sich aber um keine Vorfragen nach § 38 AVG 1950. Unter solchen seien nur Vorfragen für die Entscheidung im Verwaltungsverfahren zu verstehen, die als Hauptfragen von anderen Verwaltungsbehörden oder von den Gerichten als zuständige Behörde zu entscheiden seien. Die Säumnis des Stickereiförderungsausschusses wäre also nur dann nicht ausschließlich auf dessen Verschulden zurückzuführen, wenn die Gerichte als zuständige "Behörden" über eine Hauptfrage entscheiden würden, welche Vorfrage im Verfahren des Stickereiförderungsausschusses wäre. Für den Antrag auf Ausstellung von Bescheidausfertigungen sei der Stickereiförderungsausschuß jedenfalls zuständig. Für diese Frage gäbe es ebenfalls keine Vorfrage, welche die Gerichte beurteilen könnten, sodaß Säumnis auch diesbezüglich vorliege und dem Devolutionsantrag hätte stattgegeben werden müssen. Die Verzögerung sei deshalb ausschließlich auf ein Verschulden der Behörde zurückzuführen. Somit sei der bekämpfte Bescheid der belangten Behörde rechtswidrig. Gemäß § 15 Abs. 3 des Stickereiförderungsgesetzes, BGBl. Nr. 222/1956, seien ausdrücklich nur Bescheide nach § 9 Abs. 5 nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz 1950 zu vollstrecken. Es handle sich dabei um die Beiträge, welche von den Gewerbetreibenden an den Verwaltungsausschuß abzuführen seien. Für die Bescheide, mit welchen der Stickereiförderungsausschuß Unterstützungsbeiträge gewähre, fehle es an einer diesbezüglichen ausdrücklichen Bestimmung. Wenn dies dahingehend verstanden werden müsse, daß eine Vollstreckung der Bescheide des Stickereiförderungsausschusses, mit welchen Unterstützungsbeiträge gewährt würden, nicht möglich sei, so wäre die diesbezügliche Bestimmung verfassungswidrig, weil sie den Art. 2 StGG und Art. 7 Abs. 1 B-VG (Gleichheitsgrundsatz), den Art. 5 StGG und Art. 1 des ersten Zusatzprotokolles MRK (Unverletzbarkeit des Eigentums) bzw. das Recht auf das Verfahren vor der zuständigen Behörde gemäß Art. 83 Abs. 2 B-VG verletzen würde. Eine sachliche Rechtfertigung dafür, daß die offenen Beiträge der Gewerbetreibenden im Verwaltungsvollstreckungswege eingebracht werden könnten, verweigerte Auszahlungen von Unterstützungsbeiträgen durch den Stickereiförderungsausschuß selbst von den Gewerbetreibenden aber nicht zwangsweise durchgesetzt werden könnten, sei überhaupt nicht ersichtlich. Vielmehr handle es sich hier um eine willkürliche exzessive Regelung des Gesetzgebers, welche dem Gleichheitsgrundsatz widerspreche. Durch diese werde auch in das Eigentum der einzelnen Gewerbetreibenden, welche einen Anspruch gegen den Stickereiförderungsausschuß hätten, der aber kraft Gesetzes trotz eigener Beitragszahlung nicht durchsetzbar sei, eingegriffen. Außerdem sei nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes das verfassungsmäßig garantierte Recht auf den gesetzlichen Richter verletzt, wenn eine gesetzliche Regelung nicht mit hinlänglicher Klarheit die Zuständigkeit erkennen lasse. Eine solche Bestimmung liege hier offensichtlich vor. Weder die bisher mit der Sache befaßten Behörden noch die beiden Parteienvertreter oder der Richter des Landesgerichtes Feldkirch seien sich über die Zuständigkeit im klaren gewesen. Der Art. 83 Abs. 2 B-VG sei aber auch dann verletzt, wenn die Bescheide des Stickereiförderungsausschusses "auf Gewährleistung der Unterstützungsbeiträge" nicht durchgesetzt werden könnten. Sollte sich der Verwaltungsgerichtshof diesen Bedenken der Beschwerdeführerin anschließen, so werde dieser ersucht, das Verfahren zu unterbrechen und beim Verfassungsgerichtshof einen Antrag auf Aufhebung der betreffenden Bestimmungen zu stellen.
Die Beschwerde erweist sich auf Grund folgender Überlegungen im Ergebnis als berechtigt:
§ 73 AVG 1950 lautet:
"(1) Die Behörden sind verpflichtet, wenn in den Verwaltungsvorschriften nicht anderes bestimmt ist, über Anträge von Parteien (§ 8) und Berufungen ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen den Bescheid zu erlassen.
(2) Wird der Partei innerhalb dieser Frist der Bescheid nicht zugestellt, so geht auf ihr schriftliches Verlangen die Zuständigkeit zur Entscheidung an die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde über. Ein solches Verlangen ist unmittelbar bei der Oberbehörde einzubringen. Das Verlangen ist abzuweisen, wenn die Verzögerung nicht ausschließlich auf ein Verschulden der Behörde zurückzuführen ist.
(3) Für die Oberbehörde beginnt der Lauf der im Abs. 1 bezeichneten Frist mit dem Tage des Einlangens des Parteiverlangens."
Nach verständiger Würdigung ist der Antrag der Beschwerdeführerin vom dahin zu verstehen, daß die im Antrag genannten Bescheide FÜR die Beschwerdeführerin - als Bescheidadressatin (für die gewährte Unterstützung) und damit als Partei des Verwaltungsverfahrens - zu "erstellen" seien; dies schon im Hinblick auf den (im "Bescheidkopf") mit "Firma NN Nachfg., Strickereifabrikation, B-Straße 20, Y" umschriebenen Adressaten der - im Antrag vom bezeichneten - als Bescheide intendierten individuellen Verwaltungsakte. Vor allem aber ist mit dem Begehren auf "Erstellung neuer Bescheidausfertigungen" auch der Antrag auf Erteilung der Vollstreckbarkeitsbestätigungen verbunden. Auch wenn Vollstreckbarkeitsbestätigungen keine Bescheide darstellen (vgl. insbesondere schon den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofes vom , Slg. N. F. Nr. 1098/A), so hat der Abspruch über einen derartigen Antrag, wenn die Ausstellung der Vollstreckbarkeitsbestätigung - im begehrten Umfang - verweigert wird, bescheidmäßig zu erfolgen, weil hiedurch die Rechtsstellung der Parteien für das Vollstreckungsverfahren gestaltet wird (vgl. hiezu sinngemäß auch das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Zl. 85/07/0311).
In diesem Sinne waren die Behörden des Verwaltungsverfahrens aber auch verpflichtet, wenigstens über die Berechtigung des Anspruches - in welcher Form hat im Beschwerdefall dahingestellt zu bleiben - abzusprechen.
Das Verlangen auf Übergang der Entscheidungspflicht an die sachlich zuständige Oberbehörde ist gemäß § 73 Abs. 2 letzter Satz AVG 1950 dann abzuweisen, wenn die Verspätung nicht ausschließlich auf das Verschulden der säumigen Behörde zurückzuführen ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist die Verzögerung der Entscheidung dann ausschließlich auf ein Verschulden der Behörde zurückzuführen, wenn sie weder durch Verschulden der Partei noch durch unüberwindliche Hindernisse verursacht worden ist. Eine schuldhafte Verzögerung der Entscheidungspflicht der Behörde liegt dann nicht vor, wenn die säumige Behörde gemäß § 38 zweiter Satz AVG 1950 berechtigt gewesen wäre, das Verfahren bis zur rechtskräftigen Entscheidung einer Vorfrage auszusetzen, wenn die Vorfrage schon den Gegenstand eines anhängigen Verfahrens bei der zuständigen Behörde bildet (vgl. insbesondere das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Slg. N. F. Nr. 7632/A, und die weitere dort angegebene hg. Rechtsprechung). In (nunmehr) übereinstimmender Rechtsprechung beider Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts kann ein Devolutionsantrag gemäß § 73 Abs. 2 letzter Satz AVG 1950 abgewiesen werden, wenn die Säumnis der Unterbehörde darauf zurückzuführen ist, daß sie die Entscheidung einer Vorfrage abgewartet hat, auch wenn sie ihr Verfahren nicht mit Bescheid gemäß § 38 AVG 1950 ausgesetzt hat (vgl. nochmals das vorzitierte Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom und das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Slg. Nr. 10.375/1985).
Unter einer Vorfrage im Sinne des § 38 AVG 1950 ist eine für die Entscheidung der Verwaltungsbehörde präjudizielle Rechtsfrage zu verstehen, über die als Hauptfrage von anderen Verwaltungsbehörden oder von den Gerichten oder auch von derselben Behörde, jedoch in einem anderen Verfahren, zu entscheiden ist. Die Beantwortung der Vorfrage liefert ein unentbehrliches Tatbestandsmoment für die Entscheidung in der Hauptsache (vgl. nochmals das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom , Slg. N. F. Nr. 7632/A).
Die belangte Behörde stützte nun die Befugnis zur Aussetzung des Verfahrens nach § 38 AVG 1950 allein auf den Umstand, daß zur "maßgeblichen Frage der rechtmäßigen Auszahlung der Unterstützungsbeiträge" ein zivilrechtliches Verfahren beim Landesgericht Feldkirch anhängig sei. In Verkennung der Rechtslage setzte sich die belangte Behörde nicht mit der Frage auseinander, welche Vorfrage - und zwar im oben dargestellten Sinne - als präjudizielle Rechtsfrage in dem von der belangten Behörde herangezogenen zivilrechtlichen Verfahren überhaupt in einer die Verwaltungsbehörde BINDENDEN Weise geregelt werden soll. Daß aber derartige Begründungsdarlegungen auch nicht im Hinweis der belangten Behörde erblickt werden können, wonach im Falle der Stattgebung des Antrages (offenbar gemeint vom ) die Beschwerdeführerin vermutlich in die Lage versetzt worden wäre, die Unterstützungsbeiträge nochmals vom Strickereiförderungsausschuß zu begehren und gerade dagegen sich der Strickereiförderungsausschuß im genannten Rechtsstreit wehre, bedarf nach dem vorher Gesagten keiner weiteren Begründung.
Da die belangte Behörde dies verkannte, belastete sie den angefochtenen Bescheid mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit, was gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG zu seiner Aufhebung zu führen hatte, ohne daß es einer Erörterung des weiteren Beschwerdevorbringens bedurfte.
Die Entscheidung über den Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. Nr. 206/1989, insbesondere auch deren Art. III Abs. 2.