VwGH vom 24.10.1995, 95/07/0113
Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Hoffmann und die Hofräte Dr. Hargassner, Dr. Bumberger, Dr. Pallitsch und Dr. Beck als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Bachler, über die Beschwerde
1. der M Gesellschaft mbH in R und 2. des K in W, beide vertreten durch Dr. F, Rechtsanwalt in W, gegen den Bescheid des Landeshauptmannes von Niederösterreich vom , Zl. R/4-B-007/0, betreffend Auftrag nach § 32 des Abfallwirtschaftsgesetzes, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhalts aufgehoben.
Der Bund hat den beschwerdeführenden Parteien Aufwendungen in der Höhe von S 13.040,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.
Begründung
Mit dem im Instanzenzug ergangenen Bescheid der belangten Behörde vom wurde den beschwerdeführenden Parteien folgender auf die §§ 32 Abs. 1 sowie 17 Abs. 1 und 3 des Abfallwirtschaftsgesetzes, BGBl. Nr. 325/1990 i.d.F.
BGBl. Nr. 155/1994 (AWG) gestützter Auftrag erteilt:
"Die (erstbeschwerdeführende Partei) und (Zweitbeschwerdeführer) werden verpflichtet, hinsichtlich der in der Betriebsanlage im Standort R., Grundstück Nr. 267/3, in der von der (erstbeschwerdeführenden Partei) angemieteten Halle befindlichen ca. 400.000 Stück Leuchtstoffröhren nachstehende Maßnahmen binnen 3 Monaten ab Rechtskraft dieses Bescheides durchzuführen:
1. Die Leuchtstoffröhren sowie der Leuchtstoffröhrenbruch, beides Abfälle der Schlüsselnummer 35326, sind nachweislich einem anderen befugten Abfallsammler, der über ein bewilligtes Zwischenlager für derartige Abfallstoffe verfügt, oder einem befugten Abfallbehandler für diese Abfallart zur Behandlung zu übergeben. Nachweise hierüber sind im Betrieb zur Einsichtnahme aufzulegen.
2. Die Leuchtstoffröhren, Abfälle nach den Bestimmungen des Abfallwirtschaftsgesetzes, sind in geeigneter Weise (z.B. durch Verwendung sog. "Runge-Paletten") bereitzustellen und zu transportieren, sodaß keine Beschädigungen der Leuchtstoffröhren erfolgen kann.
3. Der Leuchtstoffröhrenbruch ist in verschließbare Behältnisse (vornehmlich in Spannringdeckelfässer) einzufüllen. Diese Gebinde sind in geschlossenem Zustand bereitzustellen und zu transportieren."
In der Begründung wird - soweit für das Beschwerdeverfahren wesentlich - ausgeführt, Gegenstand des Behandlungsauftrages seien Leuchtstoffröhren und Leuchtstoffröhrenbruch. Die Leuchtstoffröhren seien von beiden beschwerdeführenden Parteien als gefährlicher Abfall der Schlüsselnummer 35326 der ÖNORM S 2101 gesammelt (übernommen) worden. Dies sei durch die eingesehenen Begleitscheinaufzeichnungen erwiesen. Allein aus diesem Umstand sei ausreichend erwiesen, daß die Leuchtstoffröhren Abfall im Sinne des § 2 Abs. 1 AWG darstellten.
Der Zweitbeschwerdeführer habe Anfang 1992 die Tätigkeit eines Abfallsammlers auszuüben begonnen und besitze seit hiefür eine Erlaubnis gemäß § 15 AWG. Die erstbeschwerdeführende Partei übe diese Tätigkeit laut Begleitscheinaufzeichnungen seit aus, ohne dafür jemals eine Erlaubnis erhalten zu haben. Die Anlage in R. sei von der erstbeschwerdeführenden Partei im April 1993 angemietet worden und scheine ab diesem Zeitpunkt auch als Betriebsstandort in den Begleitscheinen (Firmenstampiglie) auf. Es könne somit davon ausgegangen werden, daß die nachweislich von beiden beschwerdeführenden Parteien gesammelten Leuchtstoffröhren ab ca. Mai bzw. Juni 1993 nach R. verbracht worden seien. Daraus ergebe sich weiters, daß auch beiden Einschreitern die vom Behandlungsauftrag umfaßten Abfälle zuzurechnen und somit beide als Verpflichtete im Sinne des § 32 Abs. 1 AWG anzusehen seien. Daran könne auch nichts ändern, daß die Unternehmensgruppe M. seit ca. Mitte 1994 anders struktuiert sei und die erstbeschwerdeführende Partei jetzt nur noch das Anlagenverfahren gemäß § 29 AWG betreibe. Weiters könne an diesem Umstand auch nichts ändern, daß die definitive Zuordnung einzelner Leuchtstoffröhren zu einem der beiden Einschreiter auf Grund der konkreten Sachlage unmöglich sei. Evident sei jedoch, daß die Unmöglichkeit einer definitiven Zuordnung der Röhren auf die demnach nicht ordnungsgemäße und einem sorgfältigen Geschäftsbetrieb entsprechende Unternehmensführung zurückzuführen sei und ein gewisser Prozentsatz der Leuchtstoffröhren jedenfalls aus der Sammlertätigkeit der erstbeschwerdeführenden Partei stamme. Es sei somit die Verpflichtung beider beschwerdeführender Parteien, den Auftrag zur ungeteilten Hand zu erfüllen, gerechtfertigt.
Ebenso erscheine es gerechtfertigt, die Lagerung der Leuchtstoffröhren und des Bruchmaterials als ein Ablagern im Sinne des § 2 Abs. 11 AWG zu qualifizieren. Ausschlaggebend dafür sei, daß die herrschende Meinung (Lehre) unter Bezugnahme auf den Deponiebegriff des § 31b des Wasserrechtsgesetzes 1959 (WRG 1959) ein langfristiges Ablagern von Abfällen dann annehme, wenn die Lagerung länger als ein Jahr andauere. Die Lagerung unter einem Jahr gelte als Zwischenlagerung; eine Zwischenlagerung könne nicht über ein Jahr hinausgehen. Daraus folge, daß jene Mengen an Leuchtstoffröhren, die in R. bereits länger als ein Jahr aufbewahrt würden, nicht als zwischengelagert gelten könnten. Betrachte man die Mengen an Leuchtstoffröhren, die jährlich seit Aufnahme des Geschäftsbetriebes im Standort R. dorthin verbracht worden seien (ca. 860.000 Stück) und ziehe man die bereits entsorgten Röhren ab, so verblieben ca. 400.000 Stück Leuchtstoffröhren und ca. 300.000 Stück Leuchtstoffröhren in Form von Leuchtstoffröhrenbruch. Berücksichtige man hiezu, daß die Entsorgung von ca. 137.000 Leuchtstoffröhren ausschließlich 1995 erfolgt sei, so erweise sich, daß sich eine beträchtliche Anzahl von Leuchtstoffröhren schon länger als ein Jahr in der gegenständlichen Betriebsanlage befinde. Da jedoch die länger als ein Jahr lagernden Leuchtstoffröhren nicht herausgefiltert werden könnten, gelte es im Zweifelsfalle, alle Leuchtstoffröhren und den Leuchtstoffröhrenbruch als abgelagert zu betrachten. Das in der Berufung angeführte Argument, die anhängigen Verfahren, betreffend die Genehmigung einer Behandlungsanlage gemäß § 29 AWG und die Exportbewilligung gemäß § 35 AWG, seien ein Indiz für das Nichtvorliegen der Deponierungsabsicht, könne nicht als relevant angesehen werden; dies deshalb, weil der Exportantrag von der belangten Behörde bereits abgewiesen worden sei und im Anlagenverfahren die Unterlagen bisher derart mangelhaft seien, daß von keinem konkreten Projekt gesprochen werden könne. Überdies werde dieses Vorhaben laut Aussage des Zweitbeschwerdeführers derzeit nicht weiter betrieben. Die zitierten Argumente der beschwerdeführenden Parteien seien auch deshalb nicht stichhältig, weil Dauer und Ausgang eines Verfahrens nie vorhersehbar seien und somit alle vor einer definitiven Entscheidung getroffenen Aussagen nur Vermutungen darstellten.
Aus den dargelegten Fakten sei weiters abzuleiten, daß auch die Tatsache, daß die gegenständliche Anlage mit gewerbebehördlich als Zwischenlager genehmigt worden sei, an der Qualifizierung der Anlage als Deponie im Sinne des AWG nichts ändern könne.
Eine Genehmigung der Anlage als Deponie liege nicht vor. Die im Standort R. vorgenommenen Ablagerungen gefährlicher Abfälle widersprächen daher § 17 Abs. 1 AWG.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhalts und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden.
Die beschwerdeführenden Parteien bringen vor, die Erlassung eines Behandlungsauftrages nach § 32 AWG setze voraus, daß ein solcher zur Vermeidung von Beeinträchtigungen im Sinne des § 1 Abs. 3 AWG geboten sei. Dem angefochtenen Bescheid könne nicht entnommen werden, welche Beeinträchtigungen die belangte Behörde als gegeben ansehe. Eine solche Beeinträchtigung könne schon deshalb nicht vorliegen, weil der im erstinstanzlichen Verfahren beigezogene Amtssachverständige ausdrücklich festgehalten habe, daß durch die vorgefundene Art der Lagerung aus technischer Sicht keine Gefahr gegeben sei.
Eine Haftung zur ungeteilten Hand sei dem AWG fremd. Die belangte Behörde hätte differenzieren müssen, inwieweit der angebliche Abfall der erstbeschwerdeführenden und inwieweit er der zweitbeschwerdeführenden Partei zuzurechnen sei. Zu Unrecht werde davon ausgegangen, daß die Lagerhalle von beiden beschwerdeführenden Parteien betrieben werde.
Die Lagerung von Leuchtstoffröhren in R. stelle keine unzulässige Ablagerung dar, sondern lediglich eine Zwischenlagerung. Für diese gebe es eine gewerbebehördliche Genehmigung. Die beschwerdeführenden Parteien hätten niemals beabsichtigt, eine Ablagerung vorzunehmen. Das nach wie vor anhängige Verfahren gemäß § 29 AWG zur Aufbereitung der Leuchtstoffröhren, die teilweise Weiternutzung noch funktionsfähiger Altlampen bzw. die Bemühungen, einem ausländischen Vertragspartner die nicht mehr funktionsfähigen Altlampen zur Aufarbeitung zuzuführen - ein dementsprechender Exportantrag sei bei der belangten Behörde anhängig - indizierten eindeutig, daß nur eine vorübergehende Zwischenlagerung von sowohl funktionsfähigen als auch von nicht funktionsfähigen Leuchtmitteln in der gegenständlichen Betriebsanlage stattfinden solle.
Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in der Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.
Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
Werden Problemstoffe und Altöle aus privaten Haushalten und vergleichbaren Einrichtungen nicht gemäß § 12 gelagert oder entsorgt, werden andere Abfällle - soweit für diese Abfälle Bestimmungen hinsichtlich Sammlung, Lagerung, Behandlung und Transport in diesem Bundesgesetz vorgesehen sind - oder Altöle nicht gemäß den §§ 16 bis 18 entsorgt oder werden sie entgegen den §§ 19, 20 und §§ 28 bis 30 befördert, gelagert oder behandelt oder ist die schadlose Behandlung der Abfälle oder Altöle und des durch sie verunreinigten Bodens zur Vermeidung von Beeinträchtigungen im Sinne des § 1 Abs. 3 geboten, so hat die Bezirksverwaltungsbehörde gemäß § 32 Abs. 1 AWG die entsprechenden Maßnahmen dem Verpflichteten aufzutragen oder bei Gefahr in Verzug unmittelbar anzuordnen und gegen Ersatz der Kosten durch den Verpflichteten nötigenfalls unverzüglich durchführen zu lassen.
Unzutreffend ist die Auffassung der beschwerdeführenden Parteien, eine Haftung zur ungeteilten Hand sei dem AWG fremd.
§ 32 Abs. 1 AWG sieht als Adressaten eines Behandlungsauftrages den "Verpflichteten" vor. Verpflichteter ist derjenige, der einen der Tatbestände des § 32 Abs. 1 AWG verwirklicht hat. Die die Eigenschaft als Verpflichteter begründende Verwirklichung eines der Tatbestände des § 32 Abs. 1 AWG kann mehreren Personen zuzurechnen sein; der Behandlungsauftrag kann daher auch mehreren Personen zur ungeteilten Hand erteilt werden, wenn, wie im vorliegenden Fall, eine quantitative Zurechnung der gesamten Abfallmenge auf die einzelnen Verursacher nicht möglich ist.
Für die Einstufung als Verpflichtete im Sinne des § 32 Abs. 1 AWG ist nicht entscheidend, ob die Halle, in der die Abfälle sich befinden, von beiden beschwerdeführenden Parteien oder nur vom Zweitbeschwerdeführer betrieben wird; entscheidend ist vielmehr, ob von den beschwerdeführenden Parteien - wie die belangte Behörde annimmt - Abfall entgegen den Bestimmungen des AWG abgelagert wurde.
Daß Abfälle von beiden beschwerdeführenden Parteien stammen, hat die belangte Behörde mit dem Hinweis auf die Begleitscheinaufzeichnungen belegt.
§ 32 Abs. 1 AWG sieht die Erlassung eines Behandlungsauftrages nicht nur für den Fall vor, daß die schadlose Behandlung von Abfällen zur Vermeidung von Beeinträchtigungen im Sinne des § 1 Abs. 3 AWG geboten ist, sondern auch dann, wenn Abfälle, für die im AWG Bestimmungen hinsichtlich Sammlung, Lagerung, Behandlung und Transport vorgesehen sind, nicht gemäß den §§ 16 bis 18 entsorgt oder entgegen den §§ 19, 20 und §§ 28 bis 30 befördert, gelagert oder behandelt werden. Diesen Tatbestand sieht die belangte Behörde als verwirklicht an, weil sie einen Verstoß gegen § 17 AWG annimmt.
Nach § 17 Abs. 1 AWG sind gefährliche Abfälle und Altöle unbeschadet weitergehender Verpflichtungen jedenfalls so zu lagern und zu behandeln (verwerten, ablagern oder sonst zu behandeln), daß Beeinträchtigungen im Sinne des § 1 Abs. 3 vermieden werden. Das Ablagern von gefährlichen Abfällen oder Altölen außerhalb genehmigter Abfallbehandlungsanlagen ist unzulässig.
Ist der Besitzer der gefährlichen Abfälle und Altöle zu einer entsprechenden Behandlung nicht befugt oder imstande, hat er diese, soweit nicht anderes angeordnet ist, einem zu einer entsprechenden Sammlung oder Behandlung Befugten zu übergeben.
Gegenstand des Behandlungsauftrages sind Leuchtstoffröhren und Leuchtstoffröhrenbruch. Solche Materialien fallen unter die Schlüsselnummer 35326 der ÖNORM S 2101 (Katalog gefährlicher Abfälle). Diese ÖNORM wurde durch § 1 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt über die Festsetzung gefährlicher Abfälle, BGBl. Nr. 49/1991, für verbindlich erklärt. Dies bedeutet, daß es sich bei den in Rede stehenden Materialien um gefährlichen Abfall handelt.
Die belangte Behörde vertritt die Auffassung, ein über ein Jahr dauerndes Lagern sei als Ablagerung zu beurteilen und unterliege dem Verbot des § 17 Abs. 1 letzter Satz AWG.
Das AWG verwendet sowohl den Begriff "Ablagern" und "Ablagerung" (§§ 1 Abs. 1 Z. 4, 1 Abs. 2 Z. 3, 2 Abs. 10 und 11, 12 Abs. 3, 15, 17) als auch "Lagern" und "Lagerung" (§ 1 Abs. 3, § 28 u.a.), ohne diese Begriffe näher zu definieren. Aus dem Wortsinn wie auch aus dem Zusammenhang, in dem der Begriff "Ablagern" verwendet wird, läßt sich jedoch ableiten, daß eine Ablagerung dann vorliegt, wenn sie nach den erkennbaren Umständen langfristig oder auf Dauer erfolgt; einer Lagerung ist immanent, daß die betreffenden Stoffe projektsgemäß wieder entfernt werden. Eine genaue zeitliche Grenze, die das Lagern vom Ablagern trennt, läßt sich dem AWG nicht entnehmen.
Die belangte Behörde geht davon aus, daß Lagerungen, die länger als ein Jahr dauern, zu einer Ablagerung werden und begründet dies mit § 31b Abs. 1 WRG 1959.
Nach dieser Bestimmung bedarf die Ablagerung von Abfällen - ausgenommen solcher, bei deren ungeschützter Lagerung eine Verunreinigung der Gewässer einschließlich des Grundwassers nicht zu besorgen ist - sowie die Errichtung und der Betrieb der hiezu dienenden Anlagen einer wasserrechtlichen Bewilligung durch den Landeshauptmann; § 32 Abs. 2 lit. c WRG 1959 findet keine Anwendung. Keiner Bewilligung bedarf das ein Jahr nicht überschreitende ordnungsgemäße Bereithalten von Abfällen zum Abtransport, zur Verwertung oder zur sonstigen Behandlung.
Die Einjahresfrist dieser Bestimmung kann aus mehreren Gründen nicht für die Abgrenzung von Lagerung und Ablagerung nach dem AWG herangezogen werden.
Eine solche Anwendung wäre nur im Wege einer Analogie denkbar. Eine Analogie setzt das Vorliegen einer Lücke voraus. Eine Lücke im Rechtssinn ist dann gegeben, wenn die Regelung eines Sachbereiches keine Bestimmung für eine Frage enthält, die im Zusammenhang mit dieser Regelung an sich geregelt werden müßte. Eine Lücke ist dort anzunehmen, wo das Gesetz, gemessen an seiner eigenen Absicht und immanenten Teleologie, unvollständig, also ergänzungsbedürftig ist und wo seine Ergänzung nicht etwa einer vom Gesetz gewollten Beschränkung widerspricht (vgl. das hg. Erkenntnis vom , Zl. 93/07/0162). Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist das Bestehen einer Rechtslücke im Zweifel nicht anzunehmen (vgl. das hg. Erkenntnis vom , Slg. N.F. 9.677/A u.a.).
Eine Lücke in diesem Sinn liegt nicht vor, da sich die Tatbestände des Lagern und des Ablagern an Hand der oben wiedergegebenen Begriffsmerkmale auf Grund der Umstände des Einzelfalles feststellen lassen.
Im übrigen eignet sich § 31b Abs. 1 WRG 1959 auch deswegen nicht zur Abgrenzung der Begriffe "Lagerung" und "Ablagerung" im AWG, weil § 31b Abs. 1 WRG 1959 die Begriffe Ablagerung und Lagerung gleichbedeutend verwendet. § 31b Abs. 1 WRG 1959 spricht nämlich von der "Ablagerung" von Abfällen, ausgenommen solcher, bei deren ungeschützter "Lagerung" eine Verunreinigung der Gewässer einschließlich des Grundwassers nicht zu besorgen ist. Es bezeichnet also auch die Ablagerung von Abfällen - auch wenn sie über ein Jahr hinausgeht - als Lagerung.
Wo die Grenze zwischen Ablagerung und Lagerung im Sinne des AWG verläuft, ist mangels einer gesetzlichen Bestimmung aus den Umständen des Einzelfalles abzuleiten. Es kann einerseits ein Verbleib von Abfällen, der länger als ein Jahr dauert, noch als Lagerung einzustufen sein und andererseits auch bei kürzeren Zeiträumen bereits eine Ablagerung vorliegen.
Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Ablagerung im Sinne des AWG vorliegt, kann auch dem Umstand Bedeutung zukommen, ob von der jeweils zu beurteilenden Maßnahme eines Abfallbesitzers Folgen ausgehen, die das AWG mit der Statuierung spezieller Vorschriften für die Ablagerung von Abfällen hintanhalten will. Hiebei ist zu beachten, daß das AWG nicht nur die Ablagerung von Abfällen erfaßt, sondern auch Vorsorge für eine geordnete Lagerung trifft, sodaß keine Notwendigkeit besteht, den Ablagerungsbegriff möglichst umfassend auszulegen, um alle mit Abfällen in Zusammenhang stehenden Folgen in den Griff zu bekommen.
Im Beschwerdefall wurde von den beschwerdeführenden Parteien eingewendet, eine Ablagerung im Betriebsstandort R. sei nie geplant gewesen, die Leuchtstoffröhren und der Leuchtstoffröhrenbruch sollten nur zwischengelagert und nach Abwicklung eines Verfahrens nach § 29 AWG aufbereitet, noch funktionsfähige Altlampen weitergenutzt und nicht mehr funktionsfähige Altlampen einer Aufarbeitung zugeführt werden. Dieser Sachverhalt könnte, falls er zutrifft, dazu führen, daß keine Ablagerung, sondern eine Lagerung vorliegt.
Ausgehend von ihrer Auffassung, eine Lagerung gefährlicher Abfälle, die länger als ein Jahr dauere, stelle eine Ablagerung dar, hat es die belangte Behörde unterlassen, an Hand der konkreten Umstände des Einzelfalles genau zu prüfen, ob im Beschwerdefall von einer Ablagerung in dem Sinn gesprochen werden kann, daß sie nach den erkennbaren Umständen langfristig oder auf Dauer erfolgt, oder ob die betreffenden Stoffe projektsgemäß wieder entfernt werden sollen. Daß, wie die belangte Behörde in der Begründung des angefochtenen Bescheides ausführt, eine Exportgenehmigung versagt wurde und das Verfahren nach § 29 AWG nicht weiterverfolgt wird - wobei die Beschwerdeführer in der Beschwerde das Gegenteil behaupten - besagt noch nicht, daß die Lagerung der Abfälle in der Halle in eine Ablagerung im Sinne des AWG übergegangen ist. Wie die belangte Behörde in ihrem Bescheid selbst festgestellt hat, ist nur ein Teil der Abfälle bereits länger als ein Jahr in der Halle vorhanden; ein anderer Teil wurde wieder entfernt. Es hat also ein Umschlag von Abfällen stattgefunden. Dies bestätigt auch ein im Akt befindlicher Aktenvermerk der Gewässeraufsicht vom , betreffend eine Überprüfung der Halle in R., wonach der Zweitbeschwerdeführer bekanntgegeben hat, daß laufend Leuchtstoffröhren angeliefert, gelagert und auch durch eine namentlich genannte Firma abtransportiert werden.
Der Zweitbeschwerdeführer verfügt über eine gewerberechtliche Bewilligung der Bezirkshauptmannschaft Gänserndorf für die Halle in R. für das Lagern von Leuchtstoffröhren; diese ersetzt eine Lagerungsgenehmigung nach § 28 AWG. Der Begründung des angefochtenen Bescheides ist kein Anhaltspunkt zu entnehmen, daß mit dem Umstand, daß ein Teil der Leuchtstoffröhren bereits länger als ein Jahr in der zur Lagerung genehmigten Halle sich befindet, Folgen verbunden sind, die das AWG durch die Normierung spezieller Regelungen für das Ablagern hintanhalten will. Auch dieser Aspekt spricht gegen eine Einstufung der in Rede stehenden Maßnahme der beschwerdeführenden Parteien als Ablagerung.
Aus den dargestellten Erwägungen erweist sich der angefochtene Bescheid als inhaltlich rechtswidrig, weshalb er gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben war.
Der Ausspruch über den Kostenersatz stützt sich auf die §§ 47 ff VwGG in Verbindung mit Verordnung BGBl. Nr. 416/1994. An Stempelgebühren waren lediglich S 180,-- für eine Ausfertigung des angefochtenen Bescheides und S 360,-- für drei Ausfertigungen der Beschwerde zuzuerkennen. Das Mehrbegehren war daher abzuweisen.