VwGH vom 27.06.1996, 95/06/0224

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Degischer und die Hofräte Dr. Giendl, Dr. Bernegger, Dr. Waldstätten und Dr. Köhler als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. König, über die Beschwerde

1. des OW, 2. der GW, beide in S, und 3. des R in T, alle vertreten durch Dr. S, Rechtsanwalt in Z, gegen den Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 17. März 1994, Zl. 1/02-23.645/17-1994, betreffend Vorschreibung der Satzung für eine Genossenschaft gemäß § 38 Abs. 2 des Salzburger Landesstraßengesetzes 1972 (mitbeteiligte Partei: Gemeinde M, vertreten durch den Bürgermeister, dieser vertreten durch Dr. W, Rechtsanwalt in A), zu Recht erkannt:

Spruch

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.

Das Land Salzburg hat den Beschwerdeführern insgesamt Aufwendungen in der Höhe von S 11.540,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen. Das Mehrbegehren wird abgewiesen.

Begründung

Mit Verordnung der Gemeindevertretung der mitbeteiligten Partei (beschlossen in der Sitzung vom 10. Juni 1985) wurde der Straßenzug, beginnend zwischen den beiden Grundstücken Nr. n/6 und Nr. n/32, alle KG H, bei der Kreuzung zur öffentlichen Interessentenstraße Obere und Mittlere Sonnleithenstraße bis zum Anschluß an die Gemeindestraße Gp. n/3 zwischen den Grundstücken Nr. n/11 und n1/6, KG H, gemäß § 37 Abs. 1 Salzburger Landesstraßengesetz 1972 als öffentliche Interessentenstraße erklärt. Diese Verordnung wurde vom 23. Juli 1985 bis 6. August 1985 an der Amtstafel der mitbeteiligten Partei kundgemacht und trat somit am 7. August 1985 in Kraft.

Mit Bescheid des Bürgermeisters der mitbeteiligten Partei vom 30. Jänner 1986 wurde die "Weggenossenschaft Untere Sonnleithenstraße" gebildet (mit 115 Mitgliedern, von denen die meisten ihren Wohnsitz in Deutschland haben).

Mit Bescheid der Gemeindevertretung der mitbeteiligten Partei vom 27. Jänner 1987 wurde den dagegen erhobenen Berufungen Folge gegeben und der bekämpfte Bescheid behoben.

Mit Bescheid des Bürgermeisters der mitbeteiligten Partei vom 16. Juni 1989 wurde neuerlich "die Bildung einer Weggenossenschaft für die untere Sonnleithenstraße, bestehend aus Teilflächen der Grundstücke n/1 und n1/1 - der Straßenzug beginnt zwischen den beiden Grundstücken n/6 und n/32 im Anschluß an die Kreuzung Gemeindestraße II. Klasse und öffentliche Interessentenstraße Mittlere und Obere Sonnleithenstraße bis zum Anschluß an die Gemeindestraße I. Klasse, Grundstück n2/1, das ist zwischen den Grundstücken n/11 und dem Anschluß an die öffentliche Interessentenstraße Mittlere und Obere Sonnleithenstraße angeordnet".

Mit Bescheid vom 31. Mai 1990 wurde eine dagegen erhobene Berufung von der Gemeindevertretung der mitbeteiligten Partei als unbegründet abgewiesen. Die dagegen erhobene Vorstellung wurde mit Bescheid der belangten Behörde vom 19. Dezember 1990 als unbegründet abgewiesen.

Die für den 28. März 1991 einberufene erste Gründungsversammlung der Interessentenweggenossenschaft "Untere Sonnleithenstraße" war, da von den 161 geladenen Mitgliedern nur 67 erschienen, gemäß § 38 Abs. 2 Salzburger Landesstraßengesetz i.V.m. § 22 Abs. 1 Sbg. Gemeindeordnung nicht beschlußfähig. In der zweiten Gründungsversammlung am 19. Juli 1991 wurde eine Satzung beschlossen. Im § 6 Abs. 1 dieser Satzung wurde die Tragung der Straßenbaulast mit 102 : 21 Stimmen dahingehend beschlossen, daß je bebaubares Grundstück bis 1000 m2 10 Punkte, je angefangene weitere 100 m2 1 Punkt, je Haus/Besitzer laut Grundbuch oder je Wohnung (Ehepaare = 1 Besitzer) 4 Punkte, während für unbebaubare Grundstücke die Hälfte der normalen Punkteanzahl gilt, veranschlagt wurden. Der vom Bürgermeister vorgetragene Vorschlag, der abweichend vom vorgenannten Verteilungsschlüssel pro Haus/Besitzer oder je Wohnung 10 Punkte vorsah, wurde mit 22 : 104 Stimmen abgelehnt.

Der Bürgermeister der mitbeteiligten Partei ersuchte mit Schriftsatz vom 1. Oktober 1991 die Salzburger Landesregierung um die Erstellung eines straßenbautechnischen Amtsgutachtens darüber, ob der Kostenaufteilungsschlüssel den Bestimmungen des § 38 Sbg. Landesstraßengesetz 1972 entspreche.

Mit Schriftsatz der Salzburger Landesregierung vom 29. Oktober 1991 wurde festgestellt, daß dem Amtsvorschlag der Vorzug zu geben sei, da sonst bebaute Grundstücke nur 40 % mehr Anteile hätten, während das Verkehrsaufkommen um ein Vielfaches höher sei als bei einem unbebauten Grundstück.

Mit Bescheid des Bürgermeisters der mitbeteiligten Partei vom 15. Juni 1992 wurden gemäß § 38 Abs. 2 dritter Satz Salzburger Landesstraßengesetz 1972 die Satzungen samt Schlüssel der Verteilung der Kosten des Baues und der Erhaltung der Straße für die Interessentenweggenossenschaft Unter Sonnleithenstraße von Amts wegen mit der Maßgabe erlassen, daß die Rechte und Pflichten der Mitglieder und der Schlüssel der Verteilung der Kosten des Baues und der Erhaltung der Straße, nach dem durch die Zweckwidmung der erschlossenen Grundstücke gegebenen Interesse an der Straße bestimmt seien. § 38 Abs. 2 Salzburger Landesstraßengesetz 1972 sehe vor, daß innerhalb von sechs Monaten nach Wirksamkeitsbeginn der Verordnung betreffend die öffentliche Interessentenstraße eine Satzung von der Weggenossenschaft erlassen werden müsse, ansonsten habe die Straßenrechtsbehörde die Satzungen durch Bescheid mit der Maßgabe zu erlassen, daß die Rechte und Pflichten der Mitglieder und der Schlüssel der Verteilung der Kosten des Baues und der Erhaltung der Straße nach dem durch die Zweckwidmung der erschlossenen Grundstücke gegebenen Interesse an der Straße zu bestimmen seien. Anstelle des von der Vollversammlung mehrheitlich beschlossenen Kostenaufteilungsschlüssels seien in der Kostenaufteilung je Wohnung bzw. je Haus 10 Punkte festzusetzen, da ansonsten die bebauten Grundstücke nur 40 % mehr Anteile hätten, während das Verkehrsaufkommen um ein Vielfaches höher sei als bei einem unbebauten Grundstück.

Mit Bescheid der Gemeindevertretung der mitbeteiligten Partei vom 16. November 1992 wurde die dagegen von den Beschwerdeführern erhobene Berufung als unbegründet abgewiesen.

Der dagegen erhobenen Vorstellung wurde mit Bescheid der Salzburger Landesregierung vom 26. Juli 1993 Folge gegeben und die Angelegenheit zur neuerlichen Entscheidung an die Gemeinde zurückverwiesen.

Mit Bescheid der Gemeindevertretung der mitbeteiligten Partei vom 23. November 1993 wurde der Spruch des erstinstanzlichen Bescheides folgendermaßen geändert (Spruchpunkt 1):

"Gemäß § 38 Abs. 2 des Salzburger Landesstraßengesetzes 1972 idgF wird die einen integrierenden Bestandteil dieses Bescheides bildende beigeschlossene Satzung der Weggenossenschaft "Untere Sonnleithenstraße", Zl. EAP:616/1993, Beilage A, erlassen."

Im übrigen wurde in Spruchpunkt 2. die Berufung als unbegründet abgewiesen.

Der dagegen erhobenen Vorstellung der Beschwerdeführer wurde mit dem angefochtenen Bescheid keine Folge gegeben. Der Wirksamkeitsbeginn der Verordnung für die Erlangung der Eigenschaft der "Unteren Sonnleithenstraße" als öffentliche Interessentenstraße sei der 7. August 1985 gewesen. Die Einberufung der beschlußfähigen Vollversammlung sei jedoch erst am 19. Juli 1991 erfolgt. Gemäß § 38 Abs. 2 Salzburger Landesstraßengesetz 1972 habe ein Beschluß der Mitglieder über die Satzungen der Weggenossenschaft innerhalb von sechs Monaten nach dem Wirksamkeitsbeginn der vorzitierten Verordnung zu erfolgen, widrigenfalls die Zuständigkeit zur Erlassung der Satzung auf die Straßenrechtsbehörde zwingend übergehe. Der Bürgermeister der mitbeteiligten Partei als Straßenrechtsbehörde erster Instanz habe somit mit dem im Berufungswege angefochtenen Bescheid vom 15. Juni 1992 nicht in die demokratische Willensbildung der (noch nicht existenten) Weggenossenschaft eingegriffen, sondern sei lediglich der im § 38 Abs. 2 Salzburger Landesstraßengesetz 1972 im vorliegenden Fall erforderlichen Verpflichtung zur Erlassung der Satzung nachgekommen. Die Beschwerdeführer seien insofern im Recht, als der Landesgesetzgeber die Beschlußfassung durch die Mitglieder der künftigen Weggenossenschaft als Regelfall im Auge gehabt habe und für den rechtlichen Bestand der Genossenschaft die Genehmigung der von den Mitgliedern beschlossenen Satzungen durch die Straßenrechtsbehörde vorgesehen sei. Zum weiters bekämpften Kostenverteilungsschlüssel sei noch zu bemerken, daß die Straßenrechtsbehörde aufgrund eines von der zuständigen Fachabteilung des Amtes der Salzburger Landesregierung erstellten Gutachtens - dem die Beschwerdeführer nicht auf gleicher fachlicher Ebene entgegengetreten seien - diesen Schlüssel festgelegt habe, wobei die durchaus bekannte Tatsache einer starken Frequenz des regionalen Wegenetzes durch Zweitwohnungsbesitzer ihren Niederschlag gefunden hätte.

In der dagegen an den Verfassungsgerichtshof und den Verwaltungsgerichtshof erhobenen Beschwerde, deren Behandlung der Verfassungsgerichtshof mit Beschluß vom 11. Oktober 1995, B 910/94-11, abgelehnt und sie dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG abgetreten hat, wird die Rechtswidrigkeit des Inhaltes und die Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht. Die Beschwerdeführer erachten sich durch eine falsche Anwendung der Bestimmungen der §§ 37 und 38 Salzburger Landesstraßengesetz in Rechten verletzt, wodurch die Genossenschaft sämtlicher demokratischer Rechte beraubt und deren Beschluß rechtswidrig abgeändert worden sei. Sie seien weiters in ihrem Recht, daß der von ihnen beschlossene Aufteilungsschlüssel nicht abgeändert werde, verletzt.

Die belangte Behörde hat die Verwaltungsakten vorgelegt und - wie die mitbeteiligte Partei - eine Gegenschrift erstattet und die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Die für den vorliegenden Fall maßgeblichen Bestimmungen des Salzburger Landesstraßengesetzes 1972, LGBl. Nr. 119 (im folgenden: LStG. 1972), lauten:

"§ 37

(1) Die Interessentenstraßen vermitteln den öffentlichen Verkehr von Siedlungen mit den öffentlichen Straßen und erlangen und verlieren ihre Eigenschaft als öffentliche Interessentenstraßen durch Verordnung der Straßenrechtsbehörde.

(2) ...

(3) Die Bildung und Auflassung der Genosssenschaft und die Bezeichnung ihrer Mitglieder ist mit Bescheid der Straßenrechtsbehörde zu bewirken.

§ 38

(1) Die Genossenschaft muß Satzungen haben. Sie haben Vorschriften zu enthalten über

(2) Die Satzungen und ihre Änderungen sind von den Mitgliedern der Genossenschaft in einer Versammlung nach den Grundsätzen der für die Gemeindevertretung geltenden Beschlußerfordernisse zu beschließen und unterliegen der Genehmigung durch die Straßenrechtsbehörde. Die Einberufung und der Vorsitz dieser Versammlung obliegt der Straßenrechtsbehörde. Kommt innerhalb einer Frist von 6 Monaten nach Wirksamkeitsbeginn der im § 37 Abs. 1 angeführten Verordnung ein Beschluß der Mitglieder der Genossenschaft nicht zustande, so hat die Straßenrechtsbehörde die Satzungen durch Bescheid mit der Maßgabe zu erlassen, daß die Rechte und Pflichten der Mitglieder und der Schlüssel der Verteilung der Kosten des Baues und der Erhaltung der Straße nach dem durch die Zweckwidmung der erschlossenen Grundstücke gegebenen Interesse an der Straße zu bestimmen sind.

(3) ...

(4) Die Genossenschaft erlangt für den öffentlichen und privaten Verkehr rechtlichen Bestand, sobald ihre Satzungen von der Straßenrechtsbehörde genehmigt worden sind.

(5) ..."

Zunächst ist festzustellen, daß den Beschwerdeführern als Mitgliedern der in Frage stehenden Weggenossenschaft Beschwerdelegitimation zukommt, da sie durch den angefochtenen Bescheid in dem von ihnen geltend gemachten Recht gemäß § 38 Abs. 2 LStG. 1972, daß die Mitglieder der Genossenschaft die Satzungen und ihre Änderungen zu beschließen haben, verletzt sein können.

Die Beschwerdeführer machen zunächst geltend, daß die Straßenrechtsbehörde bei richtiger Anwendung der §§ 37 und 38 leg. cit. gleichzeitig mit der Erlassung der Verordnung gemäß § 37 Abs. 1 leg. cit. die Bildung der Genossenschaft und die Bezeichnung ihrer Mitglieder mit Beschluß zu bewirken gehabt hätte. Es sei nicht rechtens, wenn die belangte Behörde ihre Entscheidung auf eine Rechtswidrigkeit der Straßenrechtsbehörde stütze. Wie die belangte Behörde in der Begründung des bekämpften Bescheides ausführe, habe der Landesgesetzgeber die Beschlußfassung durch die Mitglieder der Weggenossenschaft im Auge gehabt. Wenn die belangte Behörde diese Intention ihrer Entscheidung wirklich zugrundegelegt hätte, wozu sie bei rechtmäßiger Anwendung des Gesetzes verpflichtet gewesen wäre, hätte sie im Ergebnis zur gewünschten Entscheidung, daß der von der Versammlung beschlossene Schlüssel verbindlich sei, kommen müssen.

Das System des LStG. 1972 in bezug auf öffentliche Interessentenstraßen stellt sich wie folgt dar:

Gemäß § 37 Abs. 1 leg. cit. erlangt eine Interessentenstraße ihre Eigenschaft als öffentliche Interessentenstraße durch Erlassung einer Verordnung der Straßenrechtsbehörde. Der Bau einer Interessentenstraße oder die Übernahme einer bestehenden Straße als Interessentenstraße und die Erhaltung einer solchen Straße kommt einer Weggenossenschaft derjenigen Personen zu, in deren Interesse die Straße errichtet wird oder besteht (§ 37 Abs. 2 leg. cit.). Die Bildung und die Bezeichnung der Mitglieder der Weggenossenschaft hat die Straßenrechtsbehörde gemäß § 37 Abs. 3 leg. cit. mittels Bescheides zu bewirken.

Weggenossenschaften müssen gemäß § 38 Abs. 1 leg. cit. Satzungen haben. In dieser Bestimmung wird Näheres über den gebotenen Inhalt einer solchen Satzung bestimmt. Gemäß § 38 Abs. 2 erster Satz leg. cit. sind die Satzungen und ihre Änderungen von den Mitgliedern der Genossenschaft in einer Versammlung nach den Grundsätzen der für die Gemeindevertretung geltenden Beschlußerfordernisse zu beschließen und unterliegen der Genehmigung durch die Straßenrechtsbehörde. Kommt innerhalb einer Frist von sechs Monaten nach Wirksamkeitsbeginn der Verordnung über die öffentliche Interessentenstraße ein Beschluß der Mitglieder der Genossenschaft über die Satzung nicht zustande, so hat gemäß § 38 Abs. 2 dritter Satz leg. cit. die Straßenrechtsbehörde die Satzung mit Bescheid zu erlassen.

§ 38 Abs. 2 leg. cit. geht somit grundsätzlich davon aus, daß die Satzungen einer Weggenossenschaft und ihre Änderungen gemäß § 37 Abs. 2 leg. cit. mittels Beschlusses der Mitglieder der Genossenschaft festzulegen sind. Die Mitglieder einer Weggenossenschaft gemäß § 37 Abs. 2 leg. cit. stehen aber im vorliegenden System des LStG. 1972 immer erst fest, wenn die Straßenrechtsbehörde gemäß § 37 Abs. 3 leg. cit. rechtskräftig mit Bescheid deren Mitglieder bezeichnet hat. Ein solcher Beschluß der Mitglieder einer Weggenossenschaft betreffend die Satzung setzt aber auch die rechtskräftige Bildung der Genossenschaft gemäß § 37 Abs. 3 leg. cit. durch die Straßenrechtsbehörde voraus. Die im § 38 Abs. 2 dritter Satz leg. cit. bestimmte Frist für die Erlassung der Satzung durch die Mitglieder der Genossenschaft ab dem "Wirksamkeitsbeginn der im § 37 Abs. 1 angeführten Verordnung" ergibt im Zusammenhalt mit dem dargelegten System einer von einer Weggenossenschaft verwalteten öffentlichen Interessentenstraße nur dann einen Sinn, wenn die rechtskräftige Bildung der Genossenschaft und die Bezeichnung ihrer Mitglieder mit einem Bescheid oder getrennt ergehenden Bescheiden der Straßenrechtsbehörde (siehe das hg. Erkenntnis vom 15. September 1994, Zl. 94/06/0046) innerhalb der genannten sechsmonatigen Frist so rechtzeitig erfolgt, daß die Mitglieder der Genossenschaft noch einen Beschluß über die Satzung fassen können. In einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Bildung der Genossenschaft und die Bezeichnung deren Mitglieder durch die Straßenrechtsbehörde rechtskräftig Jahre nach der Erlassung der Verordnung gemäß § 37 Abs. 1 leg. cit. stattfindet, kann daher § 38 Abs. 2 dritter Satz leg. cit. nicht zur Anwendung kommen, weil sonst für den in § 38 Abs. 2 erster Satz leg. cit. verankerten GRUNDSATZ der Erlassung der Satzungen durch die Mitglieder der Weggenossenschaft kein Raum bliebe. § 38 Abs. 2 dritter Satz LStG. 1972 ("kommt ... ein Beschluß der Mitglieder der Genossenschaft nicht zustande") - wie § 38 Abs. 2 erster Satz leg. cit. - gehen aber davon aus, daß zunächst die Mitglieder der Genossenschaft die Möglichkeit haben sollen, die Satzungen und deren Änderungen zu beschließen. Für den Fall, daß die rechtskräftige bescheidmäßige Bildung der Genossenschaft und die Bezeichnung der Mitglieder gemäß § 37 Abs. 3 leg. cit. innerhalb der in § 38 Abs. 3 dritter Satz leg. cit. vorgesehenen Frist nicht so rechtzeitig wie dargelegt erfolgt, kommt daher in bezug auf die Erlassung der Satzung nur

§ 38 Abs. 2 erster Satz leg. cit. zur Anwendung.

Der Auffassung der mitbeteiligten Partei in der Gegenschrift, das LStG. 1972 baue darauf auf, daß nach Erlassung einer Verordnung über eine öffentliche Interessentenstraße zunächst die Möglichkeit einer freiwilligen Genossenschaftsbildung bestehe, indem die Mitglieder den im § 38 Abs. 2 erster und zweiter Satz leg. cit. vorgesehenen Weg beschreiten, kann nicht gefolgt werden. Das Modell der Bildung einer Genossenschaft auf freiwilliger Basis steht im krassen Gegensatz zur bescheidmäßigen Bildung einer Genossenschaft, wie sie im § 37 Abs. 3 leg. cit. ausschließlich vorgesehen ist. Ein Beschluß der Mitglieder der Genossenschaft über die Satzung gemäß § 38 Abs. 2 erster Satz leg. cit. setzt notwendigerweise - wie bereits dargelegt - die Bildung der Genossenschaft und die Bezeichnung der von ihr erfaßten Mitglieder gemäß § 37 Abs. 3 leg. cit. voraus.

Die mitbeteiligte Partei ist auch nicht im Recht, wenn sie meint, bereits im Vorstellungsbescheid der belangten Behörde vom 26. Juli 1993 sei bindend ausgesprochen worden, daß die Straßenrechtsbehörde zu Recht die Initiative für die Erlassung der Satzungen der Weggenossenschaft ergriffen habe. Nach der hg. Judikatur (vgl. u.a. das hg. Erkenntnis vom 7. September 1993, Zl. 93/05/0074) kommt nur den tragenden Aufhebungsgründen eines unbekämpft gebliebenen oder eines zwar bekämpften, aber vom Verwaltungsgerichtshof oder Verfassungsgerichtshof nicht aufgehobenen aufsichtsbehördlichen Bescheides für das fortgesetzte Verfahren bindende Wirkung zu. Tragender Aufhebungsgrund des Vorstellungsbescheides der belangten Behörde vom 26. Juli 1993 war aber ausschließlich der Umstand, daß der Spruch des erstinstanzlichen Bescheides gemäß § 59 Abs. 1 AVG nicht entsprechend bestimmt gewesen sei, da jede Angabe darüber fehlte, welche Satzung überhaupt genehmigt worden sei, bzw. die Bestimmung über die Rechte und Pflichten der Mitglieder der Weggenossenschaft sowie die Festlegung des Kostenverteilungsschlüssels fehlten. Weiters sei nach diesem unbekämpft gebliebenen Vorstellungsbescheid die Begründung für den festgelegten Kostenverteilungsschlüssel (10/1/10) - entgegen dem in der Vollversammlung vom 19. Juli 1991 mehrheitlich beschlossenen - nicht nachvollziehbar. Wenn die belangte Behörde in diesem Vorstellungsbescheid nach der Einleitung "Ergänzend wird jedoch auf folgendes hingewiesen:" ihre Auffassung zur zulässigen Anwendung des § 38 Abs. 2 dritter Satz LStG. 1972 darlegte, so handelt es sich dabei um keinen tragenden Aufhebungsgrund, der für das fortgesetzte Verfahren Bindungswirkung entfalten könnte.

Die Berufungsbehörde konnte sich daher zur bescheidmäßigen Erlassung der Satzungen der Weggenossenschaft nicht zu Recht auf § 38 Abs. 2 dritter Satz leg. cit. stützen. Indem die belangte Behörde als Aufsichtsbehörde diese inhaltliche Rechtswidrigkeit des Berufungsbescheides nicht aufgegriffen hat, belastete sie ihrerseits ihren Bescheid mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes. Der angefochtene Bescheid war daher gemäß § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufzuheben.

Der Ausspruch über den Aufwandersatz gründet sich im Rahmen des Antrages auf die §§ 47 ff VwGG i.V.m. der Verordnung BGBl. Nr. 416/1994. Die Abweisung des Mehrbegehrens betrifft den in den genannten Bestimmungen nicht vorgesehenen Streitgenossenzuschlag sowie zu hoch verzeichnete Stempelgebühren, da zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung an Beilagen nur der angefochtene Bescheid in einfacher Ausfertigung vorzulegen war.

Bei diesem Ergebnis erübrigte sich eine Entscheidung über den Antrag, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.