VwGH vom 02.07.1991, 86/08/0029

Betreff

Der Verwaltungsgerichtshof hat über die Beschwerde des Bundesministers für Arbeit und Soziales gegen den Bescheid des Bundesministers für öffentliche Wirtschaft und Verkehr als Oberste Zivilluftfahrtbehörde vom 30. September 1985, Zl. 37.356/4-I/5-85, betreffend Abweisung der Berufung eines Arbeitsinspektorates in Angelegenheit einer luftfahrtrechtlichen Bewilligung (mitbeteiligte Partei:

Flughafen Wien Betriebsgesellschaft m.b.H. in

1300 Wien-Flughafen), zu Recht erkannt:

Spruch

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Das Kostenersatzbegehren der belangten Behörde wird abgewiesen.

Begründung

1.1. Mit Bescheid vom 8. März 1985 erteilte der Landeshauptmann von Niederösterreich der mitbeteiligten Partei gemäß § 78 Abs. 1 und 3 des Luftfahrtgesetzes 1957 - LFG, BGBl. Nr. 253, die luftfahrtbehördliche Bewilligung für die Herstellung eines Zubaues zum Bauteil B, Ankunftshalle Nord, am Flughafen Wien/Schwechat unter Vorschreibung verschiedener Auflagen.

Gegen diesen Bescheid erhob das Arbeitsinspektorat für den

5. Aufsichtsbezirk Berufung, da das nach dem Standort der in der Ankunftshalle vorgesehenen kleinen Ladengruppen zuständige Arbeitsinspektorat nicht am Verfahren beteiligt worden sei (§ 8 Abs. 1 Arbeitsinspektionsgesetz 1974 - ArbIG 1974, BGBl. Nr. 143). Nach der Begründung dieser Berufung sei dem Arbeitsinspektorat keine Gelegenheit zur Äußerung und Antragstellung gegeben worden, obwohl durch die gegenständlichen Umbauten eine Vielzahl von Verkaufsläden für den Bedarf der Flugreisenden, wie z.B. Verkaufsräume, Buffet, Friseur, Autovermietung und Bankfilialen, neu errichtet würden und daher der Schutz der dort beschäftigten Arbeitnehmer durch das Arbeitsinspektorat zu wahren sei.

1.2. Mit Bescheid vom 30. September 1985 wies das Bundesministerium für öffentliche Wirtschaft und Verkehr als Oberste Zivilluftfahrtbehörde diese Berufung auf Grund des § 78 LFG in Verbindung mit § 1 Z. 4 lit. b des Verkehrs-Arbeitsinspektionsgesetzes, BGBl. Nr. 99/1952 in der Fassung BGBl. Nr. 80/1957 (im folgenden: VerkArbIG 1952), ab.

Nach der Begründung dieses Bescheides handle es sich bei der zu errichtenden Ankunftshalle um eine Bodeneinrichtung im Sinne des § 59 LFG. Es liege somit ein "der Luftfahrt dienender Betrieb" gemäß § 1 Z. 4 lit. b VerkArbIG 1952 vor.

Dementsprechend habe das Verkehrs-Arbeitsinspektorat an der Verhandlung vom 8. März 1985 teilgenommen. Die luftfahrtrechtliche Bewilligung inkludiere die ansonsten vorgeschriebene Baugenehmigung. Das Baugenehmigungsverfahren erfolge aber meist ohne Anwesenheit der Arbeitsinspektion, weil zu diesem Zeitpunkt noch offen sei, ob überhaupt ein Gewerbebetrieb in das jeweilige Gebäude komme. Zur Wahrung der Belange des Arbeitsinspektorates diene in der Folge das Betriebsanlagengenehmigungsverfahren, da der unmittelbare Arbeitsbereich von Arbeitnehmern, die in Verkaufsständen, Läden etc. tätig seien, nur an Hand jener speziellen Bedingungen beurteilt werden könne, die erst durch die unmittelbare Ausgestaltung der Ladengruppen geschaffen würden. Sollten sich dadurch Änderungen in der Bodeneinrichtung als erforderlich erweisen, hätte die mitbeteiligte Partei unter Vorlage entsprechender Pläne um luftfahrtbehördliche Bewilligung anzusuchen. Außerdem seien die Belange des Arbeitnehmerschutzes keinesfalls zu kurz gekommen, da das Verkehrs-Arbeitsinspektorat bei der Gesamtbeurteilung des Projektes auf die Arbeitsbedingungen innerhalb der Halle ohne Einschränkung auf bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern generell und eingedenk der betriebsspezifischen Situation am Flughafen Bedacht genommen habe.

1.3. Gegen diesen Bescheid wendet sich die vorliegende Beschwerde des Bundesministers für soziale Verwaltung (nunmehr für Arbeit und Soziales), in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend gemacht werden. Aus § 1 Z. 4 lit. b VerkArbIG 1952 ergebe sich, daß die Zuständigkeit der Verkehrs-Arbeitsinspektion nur überall dort gegeben sei, wo Arbeitnehmer den der Luftfahrt eigentümlichen Gefahren unmittelbar ausgesetzt seien. Diese Voraussetzung sei für die Ankunftshalle Nord nicht gegeben. Die dort befindlichen Betriebe unterstünden daher der Aufsicht der Arbeitsinspektion nach § 1 Abs. 1 ArbIG 1974. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 ArbIG 1974 diene der rechtzeitigen Wahrnehmung des Arbeitnehmerschutzes, um in den Bescheid der verfahrensleitenden Behörde eventuelle Auflagen betreffend den Arbeitnehmerschutz mit aufnehmen zu können. In dem Genehmigungsverfahren nach § 78 LFG wären vom Standpunkt des Arbeitsinspektorates einige den Arbeitnehmerschutz in den innerhalb des Zubaues zur Ankunftshalle Nord geplanten Betrieben betreffende Auflagen, so z.B. hinsichtlich Belichtung, Beleuchtung oder Belüftung, geltend zu machen gewesen. Diese Einwendungen hätten mangels Beteiligung am Verfahren nicht vorgebracht werden können und seien auch nicht in den Bescheid aufgenommen worden. Die belangte Behörde habe daher Verfahrensvorschriften außer acht gelassen, bei deren Einhaltung sie zu einem anders lautenden Genehmigungsbescheid hätte kommen können.

Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete ebenso wie die mitbeteiligte Partei eine Gegenschrift.

2.0. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

2.1. Gemäß § 1 Abs. 1 zweiter Satz ArbIG 1974 erstreckt sich der Wirkungsbereich der Arbeitsinspektion, soweit sich aus Abs. 2 und 3 nicht anderes ergibt, auf Betriebe aller Art. Gemäß § 1 Abs. 2 Z. 3 leg. cit. sind die der Aufsicht der Verkehrs-Arbeitsinspektion unterstehenden Betriebe vom Wirkungsbereich der Arbeitsinspektion ausgenommen. Nach § 8 Abs. 1 erster Satz ArbIG 1974 hat die Behörde an Verwaltungsverfahren in Sachen, die den Schutz der Arbeitnehmer berühren, das nach dem Standort und der Art des Betriebes zuständige Arbeitsinspektorat zu beteiligen. Gemäß § 9 Abs. 1 zweiter Satz steht dem Arbeitsinspektorat im Falle des § 8 Abs. 1 die Berufung auch dann zu, wenn es vor Erlassung des Bescheides am Verfahren nicht beteiligt und ihm insbesondere Gelegenheit zur Äußerung und Antragstellung nicht gegeben wurde.

§ 1 VerkArbIG 1952 in der Fassung BGBl. Nr. 80/1957 lautete in der im Beschwerdefall anzuwendenden Fassung VOR Inkrafttreten des Verkehrs-Arbeitsinspektionsgesetzes 1987, BGBl. Nr. 100/1988, auszugsweise:

"§ 1. Die Wahrnehmung des gesetzlichen Schutzes der Dienstnehmer (Lehrlinge) obliegt dem Bundesministerium für Verkehr und Elektrizitätswirtschaft, Verkehrs-Arbeitsinspektorat:

.....

4. bei der Luftfahrt

2.2. Entgegen der Rechtsauffassung der belangten Behörde, die in ihrer Gegenschrift vermeint, es handle sich um einen nach dem Bundesministeriengesetz innerhalb der Bundesregierung auszutragenden positiven Kompetenzkonflikt zwischen zwei Bundesministerien ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofes deswegen gegeben, weil Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens die Prüfung der Gesetzmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ist, mit dem die Berufung einer Dienststelle des Bundes (nämlich des Arbeitsinspektorates), die sich auf ihre gesetzlich eingeräumte Parteistellung als Formalpartei (hier nach § 8 Abs. 1 in Verbindung mit § 9 Abs. 1 letzter Satz ArbIG 1974) berufen hatte, "abgewiesen" worden ist und gegen den der in diesem Fall zur Erhebung einer Amtsbeschwerde im Sinne des Art. 131 Abs. 2 B-VG gesetzlich ausdrücklich ermächtigte Bundesminister für Arbeit und Soziales (nach § 9 Abs. 2 ArbIG 1974) Beschwerde erhoben hat. Es handelt sich somit um eine dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung übertragene Organstreitigkeit, in der vom beschwerdeführenden Bundesminister die Verletzung objektiven Rechts durch den angefochtenen Bescheid behauptet wird.

2.3. Gegenstand der Berufung des Arbeitsinspektorates vom 13. August 1985 sind dessen Mitwirkungsrechte am Verfahren, die aus dem Umstand abgeleitet werden, daß durch die Umbauten eine Vielzahl von Verkaufsläden für den Bedarf der Flugreisenden, wie z.B. Verkaufsräume, Buffet, Friseur, Autovermietung und Bankfilialen, neu errichtet würden und daher der Schutz der dort beschäftigten Arbeitnehmer vom Arbeitsinspektorat wahrzunehmen sei.

Behauptete Parteirechte des Arbeitsinspektorates im Hinblick auf andere Arbeitnehmer, die nicht in den genannten Läden beschäftigt werden - zu denken wäre hier an Arbeitnehmer der mitbeteiligten Partei selbst (z.B. Reinigungspersonal) -, sind nicht Gegenstand der Berufung, des angefochtenen Bescheides und des vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Verfahrens.

Für die Abgrenzung der Mitwirkungsrechte an einem behördlichen Bewilligungsverfahren, die dem Verkehrs-Arbeitsinspektorat zukommen, von jenen, die dem Arbeitsinspektorat obliegen, ist die Art und der Inhalt der angestrebten Bewilligung (bzw. im vorliegenden Fall einer Nichtbeteiligung des Arbeitsinspektorates der Inhalt der erteilten Bewilligung) von entscheidender Bedeutung. Zu prüfen ist nämlich (unter anderem), ob es sich um einen "der Luftfahrt dienenden Betrieb einschließlich von Hilfsbetrieben" im Sinne des § 1 Z. 4 lit. b VerkArbIG 1952 handelt. Aber nicht nur für diese Abgrenzungsfrage der Mitwirkungsrechte der genannten Bundesdienststellen (Organparteien) ist diese Frage von Bedeutung, sondern noch viel allgemeiner auch dafür, ob es sich im jeweiligen Fall um ein Verwaltungsverfahren in einer Sache handelt, die den Schutz der Arbeitnehmer im Sinne des § 8 Abs. 1 ArbIG 1974 bzw. § 11 Abs. 1 VerkArbIG 1952 berührt, denn nur in diesem Fall ist das zuständige Arbeitsinspektorat (bzw. Verkehrs-Arbeitsinspektorat) am betreffenden Verfahren zu beteiligen.

2.4.1. § 59 LFG lautet:

"Bodeneinrichtungen sind Bauten, Anlagen und sonstige ortsfeste Einrichtungen, die sich auf Flugplätzen befinden und unmittelbar für die Abwicklung des Flugverkehrs bestimmt sind. Ausgenommen sind Flugsicherungsanlagen gemäß § 122."

§ 78 Abs. 1 LFG bestimmt:

"Für die Errichtung, die Benützung sowie jede wesentliche Änderung einer Bodeneinrichtung auf einem Zivilflugplatz (zivile Bodeneinrichtung) ist eine Bewilligung erforderlich."

§ 79 leg. cit. lautet:

"(1) Eine Bewilligung gemäß § 78 Abs. 1 ist zu erteilen, wenn das Vorhaben für die Sicherung der Luftfahrt erforderlich oder dieser förderlich ist.

(2) Die Bewilligung ist insoweit bedingt oder mit Auflagen zu erteilen, als dies zur Abwendung von Gefahren oder zur Gewährleistung eines zweckentsprechenden Betriebes notwendig ist."

Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein luftfahrtrechtliches Projektgenehmigungsverfahren, in dessen Zuge auch die in der neuen Ankunftshalle des Flughafens Wien/Schwechat vorgesehenen Ladengruppen vom luftfahrtrechtlichen Standpunkt mitbeurteilt und unter den davon umfaßten Gesichtspunkten (§§ 78 in Verbindung mit 79 LFG) genehmigt wurde. Bei dieser Ankunftshalle handelt es sich um eine Bodeneinrichtung im Sinne des § 59 LFG, da sich diese bauliche Einrichtung auf dem Flugplatz befindet und unmittelbar für die Abwicklung des Flugverkehrs bestimmt ist. Die genannten Ladengruppen befinden sich nun zwar innerhalb dieser Bodeneinrichtung und bedürfen deswegen einer luftfahrtrechtlichen Bewilligung, stellen aber als solche keine Teile der Bodeneinrichtung und auch keine Hilfsbetriebe dar. In diesem Sinne sind die Erläuterungen zur Regierungsvorlage zum LFG, 307 BlgNR 8. GP, 35, zu verstehen, wonach Gaststätten, Friseurläden, Zeitungsstände u.dgl. weder Bodeneinrichtungen noch Hilftsbetriebe im Sinne des § 75 LFG sind. Die unbestrittene Zweckbestimmung der genannten Ladengruppen ist die Ausübung gewerblicher Tätigkeiten. Der Betrieb dieser Einrichtungen ist somit nach der Gewerbeordnung zu beurteilen und bedarf unter den Voraussetzungen der §§ 74 ff GewO 1973 einer besonderen gewerberechtlichen Betriebsanlagengenehmigung.

2.4.2. Die gemäß § 78 LFG erteilte Bewilligung der in Rede stehenden Bodeneinrichtung schließt daher, soweit sie sich auf die Ladengruppen bezieht - und nur dieser Teil der Bewilligung ist im gegebenen Zusammenhang von Bedeutung - wohl die baurechtliche, nicht aber eine gewerberechtliche Betriebsanlagenbewilligung in sich, wie sich aus der Umschreibung der Bewilligungsvoraussetzungen im § 79 LFG klar ergibt. Es handelt sich ja, wie oben ausgeführt, nicht um Hilfsbetriebe des der Luftfahrt dienenden Betriebes. Eine luftfahrtbehördliche Prüfung der projektierten Ladengruppen erfolgt lediglich unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit der Luftfahrt, der Gewährleistung eines zweckentsprechenden Betriebes und der Abwendung der spezifischen, aus der Luftfahrt resultierenden Gefahren. Hieraus folgt, daß die darüber hinausgehenden allgemeinen Gefahren für die künftig in den Ladengruppen beschäftigten Arbeitnehmer in dieser luftfahrtrechtlichen Bewilligung noch keiner abschließenden und bindenden rechtlichen Beurteilung und Entscheidung zugeführt werden. Als bloße besondere Baugenehmigung des Inhaltes, daß den Läden Luftfahrtsgesichtspunkte nicht entgegenstehen, ist die vorliegende Bewilligung nämlich nicht als eine sonstige bundesgesetzliche Bewilligung im Sinne des § 27 Abs. 2 des Arbeitnehmerschutzgesetzes, BGBl. Nr. 234/1972 (im folgenden: ASchG), zu beurteilen. Es liegt somit auch kein Verwaltungsverfahren vor, welches den Schutz der künftig in den Ladengruppen beschäftigten Arbeitnehmer vor den allgemein damit verbundenen (nicht luftfahrtspezifischen) Gefahren zum Gegenstand hätte. Der Schutz dieser Arbeitnehmer im Sinne des § 8 Abs. 1 ArbIG 1974 ist (noch) nicht berührt, ein Mitwirkungsrecht des Arbeitsinspektorates daher nicht gegeben.

2.4.3. Im Hinblick auf den Gegenstand des Verfahrens, nämlich die in Rede stehenden Ladengruppen, und den Umstand, daß zur Wahrung des Schutzes (auch) dieser Arbeitnehmer vor spezifischen, aus der Luftfahrt resultierenden Gefahren ohnedies das Verkehrs-Arbeitsinspektorat am Verfahren mitgewirkt hat, war es entbehrlich zu prüfen, wie die Mitwirkungsrechte des Verkehrs-Arbeitsinspektorates von jenen des Arbeitsinspektorates in Hinsicht auf die Arbeitnehmer der der Luftfahrt dienenden Betriebe (Hilfsbetriebe) selbst nach § 1 Z. 4 lit. b VerkArbIG 1952 in der Fassung aus 1957 - wonach darauf abgestellt wird, inwieweit die Dienstnehmer dieser Betriebe bei Ausübung ihrer Tätigkeit den auf Luftfahrtgeländen eigentümlichen Gefahren unmittelbar ausgesetzt sind - abzugrenzen sind.

Auf die Bedeutung des Arbeitgeberbegriffes für die Bewilligung von Betrieben in Ladenstraßen von Einkaufszentren unter dem Gesichtspunkt des Arbeitnehmerschutzes wird hinwiesen (vgl. das hg. Erkenntnis vom 28. Jänner 1991, Zl. 90/19/0270; siehe auch § 27 Abs. 1 zweiter Satz ASchG).

2.5. Aus diesen Erwägungen folgt, daß dem Arbeitsinspektorat in bezug auf die in Rede stehenden Ladengruppen im Zubau zum Bauteil B, Ankunftshalle Nord, am Flughafen Wien/Schwechat, kein Mitwirkungsrecht am luftfahrtrechtlichen Bewilligungsverfahren im Sinne des § 8 Abs. 1 ArbIG 1974 zukam und der angefochtene Bescheid weder mit der geltend gemachten Rechtswidrigkeit noch mit einem vom Verwaltungsgerichtshof aus eigenem aufzugreifenden rechtlichen Mangel - daß die Berufung "abgewiesen" und nicht "zurückgewiesen" wurde, stellt ein hier unbeachtliches Vergreifen im Ausdruck dar - belastet ist.

Die Beschwerde des Bundesministers für Arbeit und Soziales war infolge dessen gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.

2.6. Gemäß § 47 Abs. 4 VwGG findet unter anderem im Falle des Art. 131 Abs. 2 B-VG für den Beschwerdeführer und die belangte Behörde kein Aufwandersatz statt. Das im vorliegenden Amtsbeschwerdeverfahren von der belangten Behörde gestellte Begehren auf Kostenersatz war daher abzuweisen. Die mitbeteiligte Partei dieses Verfahrens - auf die sich die Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4 VwGG nicht bezieht (vgl. den hg. Beschluß vom 12. November 1968, Zlen. 2241 bis 2247/65, 171 bis 174/66) - hat einen Kostenersatzantrag für die Erstattung der Gegenschrift nicht gestellt.

2.7. Soweit Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes zitiert wurden, die in der Amtlichen Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse dieses Gerichtshofes nicht veröffentlicht sind, wird auf Art. 14 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Verwaltungsgerichtshofes, BGBl. Nr. 45/1965, hingewiesen.