VfGH vom 01.12.2017, V95/2017
Leitsatz
Keine Gesetzwidrigkeit der Änderung eines Flächenwidmungsplanes hinsichtlich der Rückwidmung eines Grundstücks von Bauland/Kerngebiet in Grünland/Erholungsgebiet infolge Anpassung an eine Änderung des Räumlichen Entwicklungskonzeptes mit neuen Zielsetzungen und Maßnahmen; höhere Bewertung des öffentlichen Interesses an der Beibehaltung der unbebauten Fläche im Hinblick auf den Ortsbildschutz und die Erholungsfunktion für die Bevölkerung nachvollziehbar; gewählte Widmungskategorie nicht ungeeignet
Spruch
I.Der Antrag auf Aufhebung der Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen betreffend Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich "Rückwidmung ****", beschlossen von der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen am , vorweg genehmigt mit Bescheid der Salzburger Landesregierung vom und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Stadtgemeinde Bischofshofen in der Zeit von 14. bis , soweit er das Grundstück Nr 69/3, EZ 471, KG 55501 Bischofshofen, betrifft, wird abgewiesen.
II.Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe
I.Antrag
Mit dem vorliegenden, auf Art 139 Abs 1 Z 1 B-VG gestützten Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Salzburg, die Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen betreffend Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich "Rückwidmung ****" auf Grund des Beschlusses der Gemeindevertretung vom "zu prüfen und deren Gesetzwidrigkeit festzustellen" (im Folgenden: "angefochtene Verordnung").
II.Rechtslage
1.Die §§29, 36, 44, 49 und 82 Abs 2 des Gesetzes vom über die Raumordnung im Land Salzburg (Salzburger Raumordnungsgesetz 2009 – Sbg. ROG 2009), LGBl 32/2013, lauten:
"Allgemeine Voraussetzung und Ausmaß der Baulandausweisung
§29
(1) Als Bauland dürfen unverbaute Flächen nur ausgewiesen werden, für die auf Grund einer Nutzungserklärung der Grundeigentümer davon ausgegangen werden kann, dass sie im Fall einer Baulandausweisung innerhalb eines Zeitraums von zehn Jahren ab Inkrafttreten des Flächenwidmungsplans einer Bebauung zugeführt werden. Betrifft die Nutzungserklärung eine Fläche, die im Flächenwidmungsplan als Aufschließungsgebiet oder -zone gekennzeichnet ist, beginnt die Zehn-Jahres-Frist ab wirksamer Freigabe des Gebiets bzw der Zone. In der Nutzungserklärung hat der Grundeigentümer die Bebauung der Flächen innerhalb der Zehn-Jahres-Frist zuzusichern. Für die Nutzungserklärung ist ein Formular zu verwenden, dessen näherer Inhalt von der Landesregierung durch Verordnung festzulegen ist. Im Formular ist auch auf die Rechtsfolgen davon hinzuweisen, dass die Flächen nicht innerhalb der Frist der Nutzungserklärung gemäß bebaut werden. Die Nutzungserklärungen sind Beilagen des Flächenwidmungsplans.
(2) Das Ausmaß des unverbauten Baulandes hat sich nach dem Bedarf zu richten, der in der Gemeinde in einem Planungszeitraum von zehn Jahren voraussichtlich besteht. Der Bedarf ist in einer Beilage zum Flächenwidmungsplan nach Widmungen detailliert zu begründen (Flächenbilanz).
(3) Flächen, die nicht innerhalb der Frist der Nutzungserklärung gemäß verbaut worden sind, sollen in Grünland rückgewidmet werden.
(4) Die abgabenrechtliche Behandlung von unbebaut gebliebenem Bauland wird gesondert gesetzlich geregelt.
(5) Als unbebaut im Sinn der vorstehenden Absätze gelten Flächen, auf denen keine Bauten oder nur solche Bauten stehen, die als Nebenanlage anzusehen sind.
[…]
Grünland
§36
(1) Die Nutzungsart Grünland gliedert sich in folgende Kategorien:
1. Ländliches Gebiet (GLG): es ist für die land- oder forstwirtschaftliche oder berufsgärtnerische Nutzung bestimmt;
2. Kleingartengebiet (GKG): es ist für nicht berufsgärtnerisch genutzte kleine Gärten mit Erholungsfunktion bestimmt;
3. Erholungsgebiet (GEG): es ist für öffentlich zugängliche Gärten und Parkanlagen sowie sonstige für die Gesundheit und Erholung notwendige Grünflächen bestimmt;
4. Campingplätze (GCP): sie sind für den Betrieb eines Campingplatzes bestimmt;
5. Sportanlagen (GSP): sie sind für Sportanlagen einschließlich Freibäder und Spielplätze bestimmt;
6. Schipisten (GSK): sie sind für die Ausübung des Wintersports bestimmt;
7. Materialgewinnungsstätten (GMA): sie sind zur Materialgewinnung und zur dazu gehörigen Materiallagerung bestimmt;
8. Friedhöfe (GFH);
9. Gewässer (GGW): sie stellen größere stehende und fließende Gewässer dar;
10. Ödland (GOL);
11. Immissionsschutzstreifen (GIS);
12. Abstandsflächen (GAF): sie sind zur Trennung von Gebieten unterschiedlicher Widmung oder zur Siedlungsgliederung bestimmt;
13. Lagerplätze (GLP): sie sind dauernd zur vorübergehenden Lagerung von Materialien außerhalb von Bauten auf über 1.000 m² Fläche bestimmt;
14. Ablagerungsplätze (GAP): sie sind zur auf Dauer erfolgenden Deponierung von Materialien, um sich ihrer zu entledigen bestimmt;
14a. Solaranlagen (GSA): sie sind für Solaranlagen und betriebstechnisch notwendige Nebenanlagen bestimmt;
14b. Windkraftanlagen (GWA): sie sind für Windkraftanlagen und betriebstechnisch notwendige Nebenanlagen bestimmt;
15. Sonstige Flächen (GSO): alle sonstigen, nicht als Bauland oder als Verkehrsfläche ausgewiesenen Flächen.
(2) Die Ausweisung der Kategorie Schipiste setzt voraus, dass die Flächen dauerhaft für diesen Zweck gesichert sind.
(3) In allen Grünland-Kategorien sind bauliche Anlagen nur zulässig, wenn sie für eine der Widmung entsprechende Nutzung notwendig sind oder Verkehrsbauten, Transformatorenstationen oder Gasdruckreduzierstationen betreffen. Die Zulässigkeit land- und forstwirtschaftlicher Bauten im Grünland ist im § 48 näher geregelt.
(4) In der Kategorie Sportanlagen gelten nur Bauten und bauliche Anlagen von untergeordneter Bedeutung als notwendig.
(5) In der Kategorie Immissionsschutzstreifen sind nur bauliche Nebenanlagen zulässig, die der Erreichung des Schutzzwecks dienen.
(6) In der Kategorie Abstandsflächen sind keine Bauten und baulichen Anlagen nutzungsnotwendig.
(7) Frei stehende Solaranlagen, deren Kollektorfläche 200 m² überschreitet, sind im Grünland nur zulässig, wenn der Standort als Grünland-Solaranlagen ausgewiesen ist. Die Kollektorflächen von mehreren Solaranlagen sind zusammenzurechnen, wenn diese zueinander in einem räumlichen Naheverhältnis stehen.
(8) Windkraftanlagen mit einer installierten Leistung von mehr als 500 kW und einer Jahresauslastung ab 2.150 Volllaststunden sind im Grünland nur zulässig, wenn der Standort als Grünland-Windkraftanlagen ausgewiesen ist.
[…]
Änderung des Flächenwidmungsplans
§44
(1) Der Flächenwidmungsplan ist zu ändern, soweit dies erforderlich ist:
1. durch eine Änderung des Räumlichen Entwicklungskonzepts der Gemeinde,
2. durch Planungen und sonstige Maßnahmen nach anderen gesetzlichen Vorschriften,
3. durch die Verbindlicherklärung von Entwicklungsprogrammen des Landes oder von deren Änderung innerhalb von drei Jahren ab deren Inkrafttreten oder
4. durch das Außerkrafttreten einer Standortverordnung für Handelsgroßbetriebe.
(2) Der Flächenwidmungsplan kann geändert werden, wenn
1. die Änderung dem Räumlichen Entwicklungskonzept entspricht und
2. im Fall einer Baulandausweisung der Baulandbedarf dies zulässt.
(3) Eine Umwidmung von Bauland in Grünland ist nur zulässig, wenn seit der letztmaligen Ausweisung zumindest fünf Jahre verstrichen sind. Dies gilt nicht für Änderungen gemäß Abs 1 Z 2 und 3 oder auf Anregung des Grundeigentümers.
[…]
Entschädigung
§49
(1) Für die dadurch entstehenden vermögensrechtlichen Nachteile, dass durch den Flächenwidmungsplan oder dessen Änderung Bauland einer Kategorie gemäß § 30 Abs 1 Z 1 bis 10 in Grünland oder Verkehrsfläche umgewidmet und ausschließlich dadurch die Verbauung eines Grundstücks verhindert wird, ist auf Antrag eine angemessene Entschädigung zu leisten, wenn diese Umwidmung innerhalb von zehn Jahren nach seiner erstmaligen Ausweisung nach dem oder während der Wirksamkeit einer in dieser Zeit erteilten Baubewilligung erfolgt. Eine Entschädigung ist nicht zu leisten, wenn die Baulandwidmung durch nachträgliches Eintreten eines im § 28 Abs 3 Z 2 oder 5 angeführten Umstands nicht aufrecht erhalten werden kann oder der Grundeigentümer selbst die Rückwidmung anregt.
(2) Die Zehn-Jahres-Frist gemäß Abs 1 verlängert sich:
1.um die Zeit, während der die Bebauung aus nicht vom Eigentümer der Flächen zu vertretenden Gründen (zB Fehlen eines Bebauungsplans, Nichtfreigabe eines Aufschließungsgebiets) unmöglich war;
2. um zehn Jahre, wenn es sich um eine Fläche im erforderlichen Ausmaß handelt, die dem Eigentümer oder seinen unmittelbaren Nachkommen zur Befriedigung eines dringenden Wohnbedürfnisses dienen sollte, die Bebauung aber wegen der persönlichen oder wirtschaftlichen Verhältnisse der Nutzungsberechtigten unzumutbar war; oder
3. um zehn Jahre, wenn es sich um Flächen zur Erweiterung oder Verlegung bestehender Betriebe handelt, die Bebauung aber wegen der wirtschaftlichen Verhältnisse der Nutzungsberechtigten unzumutbar war.
Die Verlängerung der Frist setzt voraus, dass der Eigentümer spätestens bis zum Ende der Auflage des Entwurfs des Flächenwidmungsplans neuerlich eine Nutzungserklärung abgibt und dabei die Gründe für die Unzumutbarkeit der Bebauung glaubhaft macht.
(3) Als vermögensrechtliche Nachteile gelten:
1. Aufwendungen des Eigentümers oder Dritter mit seiner Zustimmung, die im Vertrauen auf die bauliche Nutzbarkeit der Grundfläche für deren Baureifmachung erbracht worden sind;
2. jener Teil des Wertes der Grundfläche, der bei deren Erwerb wegen der Widmung im Flächenwidmungsplan als Bauland gegeben war, soweit er in der Gegenleistung (Kaufpreis, Tauschgrundfläche, Erbverzicht udgl) seinen Niederschlag gefunden hat und dieser Wert den Verkehrswert nicht übersteigt. Dabei ist der jeweils letzte Erwerb maßgebend, bei dem eine Gegenleistung erbracht worden ist.
Aufwendungen für die Baureifmachung sowie Erwerbsvorgänge nach der Kundmachung der Änderungsabsicht bleiben bei der Feststellung vermögensrechtlicher Nachteile außer Betracht. Die Höhe der Aufwendungen bzw des Teils der Gegenleistung ist durch den Antragsteller nachzuweisen. Der Betrag ist nach dem von der Bundesanstalt “Statistik Österreich” letztverlautbarten amtlichen Verbraucherpreisindex aufzuwerten. Für Zeiten vor dem Jahr 1967 ist dabei vom Verbraucherpreisindex I auszugehen.
(4) Der Antrag auf Entschädigung ist bei sonstigem Anspruchsverlust innerhalb von drei Jahren ab Wirksamkeit der Umwidmung bei der Landesregierung einzubringen. Die Entschädigungssumme ist von der Landesregierung nach Anhörung beeideter Sachverständiger durch Bescheid festzusetzen. Die Entschädigung und die mit ihrer Festsetzung verbundenen, vom Antragsteller nicht verschuldeten Verfahrenskosten sind von der Gemeinde zu leisten.
(5) Jeder der beiden Teile kann, wenn er sich durch die Entscheidung über die Entschädigungssumme benachteiligt hält, binnen dreier Monate nach Zustellung des Bescheides die Festsetzung der Entschädigungssumme beim Landesgericht Salzburg beantragen. Mit der Einbringung des Antrages tritt der Bescheid der Landesregierung hinsichtlich der Entschädigungssumme außer Kraft. Das Gericht hat im Außerstreitverfahren zu entscheiden. Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung kann nur mit Zustimmung des Antragsgegners zurückgezogen werden.
(6) Die Entschädigung ist vom jeweiligen Eigentümer des Grundstücks an die Gemeinde zu erstatten, sobald innerhalb eines Zeitraums von 20 Jahren nach ihrer Auszahlung durch eine Änderung des Flächenwidmungsplans oder auf Grund einer Einzelbewilligung die Verhinderung der Verbauung des Grundstücks wegfällt und die Verwendung des Grundstücks als Bauland möglich ist. Die Erstattung hat in der Höhe zu erfolgen, die sich aus der Aufwertung der geleisteten Entschädigung nach dem von der Bundesanstalt “Statistik Österreich” letztverlautbarten amtlichen Verbraucherpreisindex ergibt. Wenn zwischen den Beteiligten eine Einigung über die Zahlungsverpflichtung und die Höhe der Erstattungssumme nicht zustande kommt, findet Abs 5 sinngemäß Anwendung.
(7) Die Entschädigung ist der Gemeinde vom Land zu ersetzen, soweit die Gemeinde an die Widmung der Grundstücke als Bauland entgegen ihren Interessen und entgegen ihrer erweislichen Absicht durch ein Entwicklungsprogramm des Landes oder im aufsichtsbehördlichen Verfahren durch die Landesregierung gehindert war. Eine erstattete Entschädigung ist in diesem Fall an das Land abzuführen.
[…]
Übergangsbestimmungen – Rechtsüberleitung
§82
(1) […]
(2) Die gemäß § 9 Abs 2 und 3 des Salzburger Raumordnungsgesetzes 1977 – ROG 1977, LGBl Nr 26, oder gemäß § 13 ROG 1992 oder ROG 1998 erstellten Räumlichen Entwicklungskonzepte gelten als Räumliche Entwicklungskonzepte im Sinn dieses Gesetzes. Änderungen von solchen Räumlichen Entwicklungskonzepten sind bis zum nach den bisher geltenden Bestimmungen zulässig. Für Revisionen des Räumlichen Entwicklungskonzepts hat die Gemeinde bis zum die Möglichkeit, diese nach den Bestimmungen dieses Gesetzes oder nach den bisher geltenden Bestimmungen durchzuführen. Bei nicht nach den Bestimmungen dieses Gesetzes neu aufgestellten Räumlichen Entwicklungskonzepten gilt für die auf deren Grundlage erfolgende Änderung von Flächenwidmungsplänen:
1. An Stelle der aufsichtsbehördlichen Kenntnisnahme ist eine aufsichtsbehördliche Genehmigung erforderlich.
2. § 74 Abs 4 kann sinngemäß angewendet werden."
2.§13 Salzburger Raumordnungsgesetz 1998 – ROG 1998, LGBl 44/1998, idF LGBl 30/2009, lautet:
"Räumliches Entwicklungskonzept
§13
(1) Als Grundlage für die Entwicklung der Gemeinde, im besonderen für die Aufstellung des Flächenwidmungsplanes und der Bebauungspläne und deren Änderungen, dient der Gemeinde ihr räumliches Entwicklungskonzept. Dieses besteht aus dem Wortlaut sowie den ergänzenden planlichen Darstellungen. Es enthält die Ergebnisse der Strukturuntersuchung, der daraus ableitbaren Problemanalyse und die unter Bezugnahme darauf abgefaßten Entwicklungsziele und -maßnahmen der Gemeinde. Diese haben insbesondere die grundsätzlichen Aussagen zu enthalten über:
a) die Stellung der Gemeinde in der Region, die angestrebte Bevölkerungsentwicklung sowie die angestrebte Entwicklung in den einzelnen Wirtschaftssektoren;
b) die naturräumlichen Gegebenheiten und Umweltbedingungen unter besonderer Berücksichtigung ökologisch bedeutsamer Gebiete sowie von Gebieten mit besonderer Eignung für die landwirtschaftliche Nutzung, damit im Zusammenhang die Lage von Erholungsgebieten sowie von Sport- und Spielflächen (Freiraumkonzept);
c) die Anordnung und funktionelle Gliederung des Baulandes, die Siedlungsformen und -dichte, die Ortsgestaltung sowie die zeitliche Abfolge der Bebauung (Siedlungs- und Ortsbildkonzept);
d) die für die Aufschließung des gesamten Gemeindegebietes erforderlichen Hauptverkehrswege unter besonderer Bedachtnahme auf das übergeordnete Verkehrsnetz, den öffentlichen Verkehr sowie Fuß- und Radwege (Verkehrskonzept);
e) die Hauptversorgungs- und Hauptentsorgungseinrichtungen (Wasser- und Energieversorgung, Abwasserbeseitigung, Abfallsammlung und -behandlung udgl) sowie die Einrichtungen für Erziehungs-, Bildungs- und sonstige kulturelle und soziale Aufgaben sowie der öffentlichen Verwaltung (technisches und soziales Infrastrukturkonzept).
(2) In der Stadt Salzburg kann das räumliche Entwicklungskonzept in Teilen räumlich gegliedert erstellt werden.
(3) Bei der Erstellung des räumlichen Entwicklungskonzeptes hat die Gemeinde die Mitwirkung der Öffentlichkeit in angemessener Weise zu ermöglichen. Hiebei sind jedenfalls die Ergebnisse der Strukturuntersuchung und die beabsichtigten Aussagen über die Entwicklungsziele und -maßnahmen darzustellen; Äußerungen hiezu sind entgegenzunehmen und in die Beratungen über das räumliche Entwicklungskonzept einzubeziehen. Dasselbe gilt für Stellungnahmen, die von den Nachbargemeinden und vom Regionalverband einzuholen sind.
(4) Die Landesregierung hat die Gemeinden über deren Ersuchen in grundsätzlichen Fragen der Erstellung ihres räumlichen Entwicklungskonzeptes fachlich zu beraten. Nach Abschluß des Verfahrens gemäß Abs 3 ist der Landesregierung Gelegenheit zu einer zusammenfassenden Begutachtung zum Entwurf des räumlichen Entwicklungskonzeptes zu geben.
(5) Das räumliche Entwicklungskonzept ist von der Gemeindevertretung (in der Stadt Salzburg vom Gemeinderat) zu beschließen, wobei die zusammenfassende Begutachtung der Landesregierung in die Beratungen miteinzubeziehen ist, und sodann beim Gemeindeamt (in der Stadt Salzburg beim Magistrat) während der für den Parteienverkehr bestimmten Amtsstunden zur allgemeinen Einsichtnahme bereitzuhalten. Je eine Ausfertigung des räumlichen Entwicklungskonzeptes ist der Landesregierung, der Bezirkshauptmannschaft und dem Regionalverband, dem die Gemeinde angehört, zu übermitteln.
(6) Das räumliche Entwicklungskonzept kann bei Änderungen in den Planungsgrundlagen geändert werden. Es ist zu ändern, soweit dies durch die Erlassung oder Änderung von Entwicklungsprogrammen des Landes erforderlich ist. Für Änderungen des räumlichen Entwicklungskonzeptes finden die Abs 2 bis 5 sinngemäß Anwendung."
3.§12 und § 14 des Gesetzes vom über die zweckmäßige Gestaltung der Grundstücke im Bauland, die Schaffung von Bauplätzen und die Lage der Bauten im Bauplatz (Sbg. Bebauungsgrundlagengesetz – Sbg. BGG), LGBl 69/1968, idF LGBl 31/2009, lauten:
"II. Bauplatzerklärung
Allgemeines
§12
(1) Baubewilligungen für Bauführungen (§1 Abs 1 des Baupolizeigesetzes 1997 - BauPolG) dürfen, abgesehen von den im Baupolizeigesetz geregelten Voraussetzungen, nur erteilt werden, wenn die Grundfläche zur Bebauung geeignet und zum Bauplatz erklärt ist.
Inhalt der Bauplatzerklärung sind außerdem die Festlegung der Bauplatzgröße und -grenzen und der erforderlich erscheinenden Bebauungsgrundlagen, soweit diese Festlegungen nicht im Bebauungsplan getroffen sind, sowie die Konkretisierung der Grundabtretungsverpflichtungen nach den Bestimmungen dieses Gesetzes. Besteht kein Erfordernis nach derartigen Festlegungen oder keine Verpflichtung zur Grundabtretung, beschränkt sich die Bauplatzerklärung auf die Feststellung der Bebaubarkeit. Die Bauplatzerklärung kann einen Bauplatz oder mehrere Bauplätze (Parzellierung) zum Gegenstand haben.
(2) In den von einem Bebauungsplan erfaßten Gebieten darf eine Bauplatzerklärung nur auf Grund des Bebauungsplanes ausgesprochen werden. Nicht im Bebauungsplan festgelegte Bebauungsgrundlagen können in der Bauplatzerklärung unter Bedachtnahme auf die materiellen Vorschriften des 3. Abschnittes, 4. Teil ROG 2009 festgelegt werden.
(3) Bei Bauplatzerklärungen auf Grundflächen, für die ein Bebauungsplan nicht aufgestellt ist, sind mit der Bauplatzerklärung auch unter Bedachtnahme auf die materiellen Vorschriften des 3. Abschnittes, 4. Teil ROG 2009 die für den Bauplatz in Betracht kommenden Bebauungsgrundlagen festzulegen.
(4) Für Bauten geringfügiger und in der Regel einem anderen, übergeordneten Bau oder einer sonstigen solchen Anlage dienender Bedeutung bedarf es zur Erteilung der Baubewilligung keiner Bauplatzerklärung; die Erteilung liegt mit der Maßgabe im Ermessen der Baubehörde, daß die aus diesem Gesetz oder einem Bebauungsplan hervorgehenden Anforderungen angemessen zu berücksichtigen sind. Die Landesregierung hat durch Verordnung solche Bauten zu bezeichnen, für die dies zutreffen kann; hiebei können auch besondere örtliche, sachliche und zeitliche Umstände berücksichtigt werden.
[…]
Entscheidung über das Ansuchen
§14
(1) Die Bauplatzerklärung ist zu versagen, wenn die Grundfläche vom Standpunkt des öffentlichen Interesses für die Bebauung ungeeignet erscheint. Dies ist der Fall, wenn
a) die Bebauung der Grundfläche dem Flächenwidmungs- oder dem Bebauungsplan widersprechen würde oder für die Grundfläche trotz Erfordernis kein Bebauungsplan der Grundstufe und auch der Aufbaustufe besteht. Das Fehlen eines Bebauungsplanes stellt dann keinen Versagungsgrund dar, wenn
– es sich bei der Grundfläche um eine Baulücke handelt; – es sich um die Errichtung einzelner Bauten in Streulage (das ist eine solche Entfernung von einem besiedelten Gebiet, dass ein Zusammenwachsen mit diesem auf längere Zeit nicht erwartet werden kann) handelt;
– es sich um Vorhaben, die unter § 36 ROG 2009 fallen, handelt; oder
– eine Einzelbewilligung gemäß § 46 ROG 2009 oder ein Fall des § 47 ROG 2009 vorliegt;
b) die Grundfläche infolge ihrer Bodenbeschaffenheit oder weil sie im Gefährdungsbereich von Hochwasser, Lawinen, Murgängen, Steinschlag u. dgl. gelegen oder als wesentlicher Hochwasserabfluss- oder -rückhalteraum zu erhalten ist, eine Bebauung nicht zuläßt; diese Gründe stellen dann keinen Versagungstatbestand dar, wenn sie durch wirtschaftlich vertretbare Maßnahmen nachweislich behebbar sind und es sich um bereits weitgehend verbaute Gebiete handelt;
c) die Grundfläche infolge ihrer Gestalt oder geringen Flächenausdehnung unter Berücksichtigung der Vorschriften über die bauliche Ausnutzbarkeit der Grundstücke und über die Lage der Bauten im Bauplatz eine selbständige Bebauung nicht zuläßt;
d) eine entsprechende Verkehrsverbindung der Grundfläche mit den öffentlichen Verkehrsflächen nicht sichergestellt ist. Als geeignet gilt hiebei nur eine selbst öffentliche Verkehrsfläche oder eine Verkehrsfläche, die in einer den Aufschließungsbestimmungen entsprechenden und gesicherten Weise die Verkehrsverbindung dauernd gewährleistet;
e) eine entsprechende Abwasserbeseitigung oder ausreichendes einwandfreies Trinkwasser sowie für Industriebauten und feuergefährliche Lagerplätze außerdem eine für Löschzwecke nötige Wassermenge nicht sichergestellt sind;
f) die Erschließung der Grundfläche unwirtschaftliche Aufwendungen für öffentliche Einrichtungen auf dem Gebiete des Verkehrs, der Wasserversorgung, der Abwasserbeseitigung, der Energieversorgung, der Entwässerung, der Schulversorgung oder des Polizei- und Feuerschutzes oder sonstige öffentliche Aufgaben erforderlich machen.
(2) Liegen Gründe für eine Versagung nicht vor, so hat die Baubehörde die Bauplatzerklärung auszusprechen.
(3) Im Bescheid, mit dem die Bauplatzerklärung ausgesprochen wird, hat die Baubehörde auch festzusetzen
a) die Straßenfluchtlinien, soweit sie nicht im Bebauungsplan festgelegt sind;
b) die vom Grundeigentümer nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen zu erfüllenden Verpflichtungen.
c) die zur Fixierung des natürlichen Geländes erforderlichen Höhenpunkte und allenfalls erforderlichen Schichtenlinien."
III.Sachverhalt, Antragsvorbringen und Vorverfahren
1.Dem Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
1.1.Beim Landesverwaltungsgericht Salzburg ist ein Beschwerdeverfahren gegen einen im Devolutionsweg ergangenen Bescheid der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom anhängig. Mit jenem Bescheid wurde der mit datierte Antrag (unter anderem) des Beschwerdeführers im Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht Salzburg (im Folgenden: "beteiligte Partei"), das Grundstück Nr 69/3, EZ 471, KG 55501 Bischofshofen, zum Bauplatz zu erklären, abgewiesen. Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen hatte ihren vor dem Landesverwaltungsgericht Salzburg in Beschwerde gezogenen abweisenden Bescheid mit einem Hinweis auf die mit Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom erlassene Bausperre, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel von 4. bis , begründet (im Folgenden: "Bausperrenverordnung 2014").
1.2.Mit Beschluss vom erließ die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen auf Grundlage des § 13 Sbg. ROG 1998 gemäß § 82 Abs 2 Sbg. ROG 2009 die Teiländerung des Räumlichen Entwicklungskonzeptes 1997 im Bereich "Pfarrkirche und Kastenturm" (im Folgenden: "Teiländerung-REK-2016").
1.3.Mit Erkenntnis vom , V73/2016, hob der Verfassungsgerichtshof auf Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg in genau diesem Verfahren, die Bausperrenverordnung 2014, soweit sie sich auf das Grundstück Nr 69/3, EZ 471, KG 55501 Bischofshofen, bezieht, als gesetzwidrig auf, weil diese die ihrer Erlassung zugrunde liegenden Planungsabsichten nicht beinhaltete.
1.4.Mit Beschluss vom , vorweg genehmigt mit Bescheid der Salzburger Landesregierung vom und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Stadtgemeinde Bischofshofen in der Zeit von 14. bis , erließ die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen die Verordnung betreffend Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich "Rückwidmung ****", mit der sie unter anderem das Grundstück Nr 69/3, EZ 471, KG 55501 Bischofshofen, von "Bauland/Kerngebiet" in "Grünland/Erholungsgebiet" umwidmete.
2.Das Landesverwaltungsgericht Salzburg legt die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, wie folgt dar (ohne die Hervorhebungen im Original):
"III. Rechtliche Bedenken
Die Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen betreffend die Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich 'Rückwidmung ****' aufgrund des Beschlusses der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom wurde durch Anschlag an der Amtstafel von bis kundgemacht; die Verordnung trat mit Ablauf des Tages ihrer Kundmachung in Kraft.
Die GRST-NR 69/3 war vor dieser Teilabänderung als Bauland/Kerngebiet ausgewiesen.
Gemäß der Teilabänderung wurde ua das GRST-NR 69/3 von Bauland/Kerngebiet in Grünland/Erholungsgebiet umgewidmet; dies ua mit der Begründung, dass die derzeit noch unbebauten Flächen auf Dauer unbebaut bleiben, um das historisch einmalige Ensemble von Kirche und Kastenturm langfristig und nachhaltig vor sichteinschränkender Bebauung zu schützen und so eine charakteristische Ortsansicht von Bischofshofen zu erhalten.
Dazu im Einzelnen:
Die verfahrensgegenständliche Teilabänderung basiert auf einer Änderung des ursprünglichen Räumlichen Entwicklungskonzepts der Marktgemeinde Bischofshofen (REK 1997; ON 27 im Akt des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg), welche im Bereich 'Pfarrkirche bzw des Kastenturms' am von der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen beschlossen wurde.
Im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes () hat dieser zur erhöhten Bestandskraft des Flächenwidmungsplanes ausgeführt: 'Das Gesetz verleiht Flächenwidmungsplänen im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich (erhöhte) Bestandskraft, indem es Änderungen nur unter bestimmt umschriebenen Voraussetzungen vorsieht und gestattet.' Das heißt, dass nicht jede Änderung einer gemeindlichen Planungsabsicht, die Änderung des Flächenwidmungsplanes nach sich zieht. Vergleicht man nun das REK 1997 mit der nunmehr in Geltung befindlichen Abänderung im Bereich 'Pfarrkirche bzw des Kastenturms', welche am von der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen beschlossen wurde, so sind keine neuen Tatsachen hinzugekommen, die als eine diese Umwidmung rechtfertigende Änderung der Planungsgrundlagen angesehen werden können. Auf Seite 62 im REK 1997 alt (REK Bischofshofen, Teil II Ziele/Maßnahmen, Juni 1997) ist festgehalten: 'Sicherung folgender landschaftsästhetischer Besonderheiten vor weiterer optischer Beeinträchtigung: Bauabstand zur Kirche Buchberg, Sichtperspektive der Sakralbauten in Richtung Tennengebirge.' Auf Seite 80 (aaO) ist vermerkt:
'Sicherung bestehender Sichtbeziehungen
Besondere Sorgfalt bei der Errichtung von Bauten innerhalb der bestehenden Ensembles
Besondere Bedachtnahme auf Maßstäblichkeiten der Bauführungen in unmittelbarer Nähe der Kirchen (Bebauungspläne)'.
Auf Seite 92 (aa0) heißt es ergänzend: 'Erhaltung (und Gestaltung) der im rechtskräftigen Flächenwidmungsplan noch als Kerngebiet bzw. Erweitertes Wohngebiet ausgewiesenen Grünflächen rund um die Pfarrkirche und den Pfarrhof.' Im REK 1997 neu (betreffend Bereich 'Pfarrkirche bzw des Kastenturms') finden sich ab Seite 7 ff genau jene Ziele und Maßnahme wieder, die bereits im REK 1997 alt enthalten waren. So ist auf Seite 7 unter Punkt 3.2.1. festgehalten:
'Sicherung bestehender Sichtbeziehungen
Besondere Sorgfalt bei der Errichtung von Bauten innerhalb der bestehenden Ensembles
Besondere Bedachtnahme auf Maßstäblichkeiten der Bauführungen in unmittelbarer Nähe der Kirchen (Bebauungspläne).'
Zudem kommt, dass trotz der im REK 1997 alt formulierten Ziele die Widmung der GRST-NR 69/3 auch nach 1997 als Bauland bestehen blieb. Der Verfassungs-gerichtshof (; V145/94) hat diesbezüglich Folgendes ausgeführt: 'Es reicht daher für die Änderung eines Flächenwidmungsplanes nicht aus, daß ein Gemeinderat – dem, wie die verordnungserlassende Behörde zutreffend hervorhebt bei der inhaltlichen Gestaltung des von ihm zu beschließenden (§16 Abs 4 fünfter Satz ROG 1977) Flächenwidmungsplanes ein Planungsermessen zusteht (so zB VfSlg 10839/1986; vgl. etwa auch VfSlg 10560/1985, 10711/1985) – dann, wenn er sich bei mehr als einer ihm im Rahmen des Planungsermessens offenstehenden Möglichkeit für eine bestimmte Lösung entschieden hat, in der Folge 'zur Auffassung gelangt, eine andere Widmung als die von ihm seinerzeit festgelegte wäre die bessere, vernünftigere und zweckmäßigere'. Ferner – so der Verfassungsgerichtshof (aaO) – habe mit der verbindlichen Festlegung der Widmung durch den Verordnungsgeber auch jenes Maß an Rechtssicherheit einzutreten, welches es dem Rechtsunterworfenen ermöglichen solle, im Vertrauen auf die Rechtslage seine individuellen Planungsabsichten zu gestalten und mit der Rechtslage zu koordinieren.
Die Rückwidmung kann auch nicht mit dem Umstand gerechtfertigt werden, dass es zwischen den damaligen Liegenschaftseigentümern der GRST-NR 69/3 und der Marktgemeinde Bischofshofen eine Vereinbarung gemäß § 14 Abs 2 ROG gibt. Diese Konsequenz ergibt sich aus der 'Herzog-Mantel-Theorie', weil die Erzeugungsgrundlage (hier § 14 ROG 1992) als verfassungswidrig bzw die Richtlinienverordnung zur Gänze als gesetzwidrig aufgehoben wurde (siehe , V29/99).
Zudem – so der Verfassungsgerichtshof (; V145/94) – erfordere der auch für Planänderungen maßgebliche Gleichheitsgrundsatz, die Auswahl der für eine Rückwidmung in Betracht kommenden Liegenschaften nach sachlichen Kriterien vorzunehmen, woraus folge, dass die für den jeweiligen Grundeigentümer mit einer Flächenwidmungsplanänderung einhergehende Beeinträchtigung seiner Nutzungsmöglichkeiten und (auch wirtschaftlichen) -interessen bei der Umwidmung nicht außer Betracht bleiben darf.
Der Verfassungsgerichtshof (aaO) weiter: 'Die Rechtmäßigkeit der Rückwidmung der Baufläche hängt davon ab, ob ihr eine entsprechende, auf die konkrete Fläche bezogene Grundlagenforschung vorangegangen ist – was im gegebenen Fall durchaus zutrifft – und ob die gebotene Interessenabwägung fehlerfrei vorgenommen wurde (vgl. dazu VfSlg 13282/1992). Dabei war das Interesse der Gemeinde an der Erhaltung von Grünflächen in einem dem ermittelten Bedarf entsprechenden Ausmaß einerseits gegenüber dem Interesse an einer Baulandnutzung infrastrukturell aufgeschlossener Flächen (durch die der Gefahr der Zersiedelung begegnet wird) und den wirtschaftlichen Interessen der Grundstückseigentümer und -nutzer andererseits gehörig abzuwägen. Bei Einschätzung der wirtschaftlichen Interessen ist auf die Entschädigungsregelung Bedacht zu nehmen (s. auch dazu VfSlg 13282/1992).'
Nach § 36 Abs 1 Z 3 ROG 2009 gilt für die im verfahrensgegenständlichen Flächenwidmungsplan angeführte Kategorie Erholungsgebiet (GEG): 'es ist für öffentlich zugängliche Gärten und Parkanlage sowie sonstige für die Gesundheit und Erholung notwendige Grünflächen bestimmt.' Die von der Teilabänderung erfassten GRST-NR 66/1, 66/2, 66/3, 66/5, 69/3 und 69/6 sind allerdings zur Gänze im Privateigentum, eingezäunt und damit öffentlich nicht zugänglich; das bedeutet, dass ua das GRST-NR 69/3 auch nach seiner Umwidmung in Grünland/Erholungsgebiet nicht gegen den Willen des Eigentümers allgemein zugänglich gemacht werden kann. Der verhältnismäßig geringe Nutzen für die Stadtgemeinde Bischofshofen zur Erreichung des in § 36 Abs 1 Z 3 ROG 2009 ebenfalls festgelegten Planungszieles als 'sonstige für die Gesundheit und Erholung notwendige Grünflächen'könnte – in etwas geringerem Umfang – auch durch eine entsprechende (im Bebauungsplan vorzunehmende) Regelung der baulichen Ausnutzbarkeit und der Lage der Bauten im Bauplatz auf eine den Grundeigentümer weniger belastende Weise erreicht werden. Dies deshalb, weil nicht – wie der Verordnungsgeber vermeint (siehe Amtsbericht vom , Seite 6) – jeglicher bauliche Eingriff die Erholungsfunktion sowie das charakteristische Ortsbild stark beeinträchtigt.
Bei der Interessenabwägung ist abschließend zu beachten, dass das GRST-NR 69/3 wegen seiner Lage (ua umschlossen von Flächen Bauland/Kerngebiet, Bauland/Gebiet für Beherbergungsgroßbetriebe) und wegen seiner infrastrukturellen Aufschließung für eine Baulandwidmung besonders geeignet ist bzw es durch die Umwidmung zu einer weitreichenden wirtschaftlichen Entwertung des Grundbesitzes käme; diese Umstände hat der Verordnungsgeber im Rahmen der gebotenen Interessensabwägung nicht berücksichtigt, weshalb er gegen das – auch für ihn geltende () Gleichheitsgebot verstoßen hat.
Auf Grundlage dieser Überlegungen stellt nun das Landesverwaltungsgericht Salzburg durch die in dieser Rechtssache zuständige Einzelrichterin gemäß Art 89 Abs 2 iVm 135 Abs 4 Bundesverfassung (B-VG) den Antrag an den Verfassungsgerichtshof die Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen aufgrund des Beschlusses der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom gemäß Art 139 Abs 1 B-VG zu prüfen und deren Gesetzwidrigkeit festzustellen."
3.Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen legte die Verwaltungs- und Verordnungsakten vor und erstattete eine Äußerung, in der sie die Zulässigkeit des Antrages bestreitet und den im Antrag erhobenen Bedenken wie folgt entgegentritt:
"I.
1. Das Landesverwaltungsgericht Salzburg hat zu ZI 405-3/87/1/29-2017 mit Schriftsatz vom beantragt, 'die Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen aufgrund des Beschlusses der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom gemäß Art 139 Abs 1 B-VG zu prüfen und deren Gesetzwidrigkeit festzustellen'.
Das antragstellende Landesverwaltungsgericht hat somit nicht beantragt, die gegenständliche Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen betreffend Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich 'Rückwidmung […]' laut Beschluss vom aufzuheben (Art139 Abs 3 Satz 1 B-VG), sondern lediglich die Gesetzwidrigkeit festzustellen beantragt.
Der Antrag ist auch überschießend, also zu weit gefasst, weil die Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes nicht nur das im Eigentum des Beschwerdeführers und damit das präjudizielle Grundstück Nr 69/3 erfasst, sondern auch weitere Grundstücke, nämlich 66/1, 66/2, 66/3, 66/5 und 69/6, welche nicht präjudiziell sind!
Alleine damit erweist sich der Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg als unzulässig.
2. Richtig ist, dass beim Landesverwaltungsgericht Salzburg ein Beschwerdeverfahren gegen den Bescheid der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom , Zl 131/9-2016, anhängig ist. Mit dem Bescheid vom , ZI 131/9-2016, wurde dem mitbeteiligen Beschwerdeführer aufgrund der mit Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen gemäß § 21 ROG 2009 vom erlassenen Bausperre die Bauplatzerklärung versagt. Jene Verordnung der Gemeindevertretung vom (Bausperre) wurde über Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg vom Verfassungsgerichtshof mit Erkenntnis vom , V73/2016, als gesetzwidrig aufgehoben. Die Aufhebung wurde durch Anschlag an der Amtstafel der Stadtgemeinde Bischofshofen vom 4. bis kundgemacht.
Im Anlassfall des vom Verfassungsgerichtshof geführten Verfahrens zu V73/2016, also in dem aufgrund der vom mitbeteiligten Beschwerdeführer erhobenen Bescheidbeschwerde an das Landesverwaltungsgericht Salzburg geführten Verfahren, war ausschließlich die seit Kundmachung der Aufhebung bereits außer Kraft getretene Bausperrenverordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom präjudiziell. Die Versagung der Bauplatzerklärung hinsichtlich Grundparzelle 69/3, KG 55501 Bischofshofen, erfolgte somit ausschließlich wegen der von der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen erlassenen Bausperre. Ein anderer Versagungsgrund lag nicht vor. Auch die gegen den Bescheid erhobene Beschwerde an das Landesverwaltungsgericht vom beinhaltet ausschließlich den Antrag
'in Stattgebung der Beschwerde den Bescheid der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom , Zahl 131/9-2016, dahin abzuändern, dass dem Ansuchen um Bauplatzerklärung für das Grundstück 69/3, KG 55501 Bischofshofen, stattgegeben werde, in eventu den angeführten Bescheid aufzuheben und der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofs-hofen die neuerliche Verhandlung und Entscheidung aufzutragen'.
Im Hinblick auf § 28 Abs 2 VwGVG wird ausgeführt, dass das Landesverwaltungsgericht nur dann in der Sache selbst zu entscheiden hat, wenn
1. der maßgebliche Sachverhalt feststeht oder
2. die Feststellung des maßgeblichen Sachverhaltes durch das Verwaltungsgericht selbst im Interesse der Raschheit gelegen oder mit einer erheblichen Kostenersparnis verbunden ist.
Eine meritorische (reformatorische) Entscheidung der anhängigen Beschwerdesache beim Landesverwaltungsgericht bedingt daher nicht nur die Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen des § 14 BGG, sondern auch und insbesondere die Festlegung der Bebauungsbedingungen (Bebauungsgrundlagen). Da für gegenständliche Grundflächen ein Bebauungsplan nicht vorliegt und auch keine Baulücke iSd § 14 Abs 1 lita gegeben ist, wären die Bebauungsgrundlagen gemäß § 12 Abs 3 BGG unter Bedachtnahme auf die materiellen Vorschriften des 3. Abschnittes, 4. Teil ROG 2009 durch das Landesverwaltungsgericht selbst festzulegen. Die belangte Behörde hat daher bei der Festlegung der Bebauungsgrundlagen auch (Planungs)Ermessen zu üben, was dem Landesverwaltungsgericht im Gegenstand eine Sachentscheidung verwehrt (§28 Abs 4 VwGVG), weshalb nicht nur aus Gründen des nicht festgestellten maßgeblichen Sachverhaltes die Beschwerdesache nach erfolgter Aufhebung der Bausperre-Verordnung an die belangte Behörde zurückzuverweisen ist.
Der mitbeteiligte Beschwerdeführer, Herr Ing. […], hat mit Schreiben vom hinsichtlich des Grundstückes Nr 69/3, Grundbuch 55501 Bischofshofen, ein neuerliches Ansuchen um Bauplatzerklärung gestellt. Über dieses Ansuchen wurde mit Bescheid des Bürgermeisters vom , ZI M 1254-BplE/1/2017, somit nach Aufhebung der Bausperren-Verordnung durch den Verfassungsgerichtshof wegen Widerspruchs zur Flächenwidmung des Grundstückes Nr 69/3 (seit Beschluss der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom ) die Bauplatzerklärung versagt. Gegen den erstinstanzlichen Bescheid hat Herr Ing. […] mit Schriftsatz vom Berufung an die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen erhoben; das Berufungsverfahren ist dort noch anhängig.
Auch aus diesem Grund ist die Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen betreffend Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich 'Rückwidmung […]' aufgrund des Beschlusses der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom im Verfahren vor dem antragstellenden Landesverwaltungsgericht nicht präjudiziell.
II.
1. Das Landesverwaltungsgericht begründet die erachtete Gesetzwidrigkeit der Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes aus einem Vergleich des Räumlichen Entwicklungskonzeptes (REK) der Stadtgemeinde Bischofshofen 1997 alt und neu und vertritt die Auffassung, dass aus diesem Vergleich ersichtlich wäre, dass keine neuen Tatsachen hinzugekommen sind, die eine Umwidmung (Umwidmung von Bauland/Kerngebiet in Grünland/Erholungsgebiet) rechtfertigen würden. Das Landesverwaltungsgericht argumentiert dabei insbesondere auf Grundlage der Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofs V25/88, V144/94, V145/94.
Die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofs zu V144/94 und V145/94 beurteilen die Zulässigkeit einer Flächenwidmung auf Grundlage des § 18 Abs 1 erster Satz ROG 1977. Nach der damals geltenden Bestimmung durfte ein Flächenwidmungsplan nur geändert werden, wenn das Räumliche Entwicklungskonzept aus wichtigen Gründen einer Änderung unterzogen wurde oder wenn sich die Planungsunterlagen infolge Auftretens wesentlicher neuer Tatsachen geändert hatten.
Die nunmehr geltende Bestimmung des § 44 ROG 2009 verpflichtet im Absatz 1 zur Änderung des Flächenwidmungsplanes bei Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen und ermöglicht die Flächenwidmungsplan-Änderung in § 44 Abs 2, wenn
1. die Änderung dem Räumlichen Entwicklungskonzept entspricht und
2. im Fall einer Baulandausweisung der Baulandbedarf dies zulässt.
Gemäß § 44 Abs 3 ist eine Umwidmung von Bauland in Grünland nur zulässig, wenn seit der letztmaligen Ausweisung zumindest fünf Jahre verstrichen sind.
Auch das 'Freistellen der Kirche' ist bereits dem REK in der Stammfassung zu entnehmen (siehe Seite 69 REK 1997 alt), die (Wieder)ausweisung als Bauland im Rahmen der Anpassung des Flächenwidmungsplanes an das ROG 1998 nur ein Kompromiss, welcher auf Grund der vertraglich vereinbarten Verwertungsabsichten der Grundeigentümer seitens der Gemeinde in Kauf genommen wurde und unter dem Gesichtspunkt der Vertragstreue (und des Vertrauensgrundsatzes) über mehr als 15 Jahre aufrechterhalten wurde.
Dennoch ist dem REK 1997 alt auch ohne die Änderung bereits die grundsätzliche Planungsabsicht der Gemeinde immanent, dass die vor dem Kastenturm gelegenen unverbauten Flächen bis zur Pestalozzigasse (dort befindet sich das Grundstück des Beschwerdeführers) auf Grund des Ortsbildes und dem Schutz bedeutender Baudenkmäler prinzipiell in Grünland rückgeführt werden sollen, was ja auch für die überwiegenden Flächen bereits im Zuge der Generellen Überarbeitung erfolgt ist.
Da eine Umsetzung der damaligen Bebauungsabsicht entgegen den Erklärungen der Grundeigentümer nicht erfolgte, wurde die Fläche in konsequenter Fortsetzung dieser Planungsabsicht und Zielsetzungen nunmehr in Grünland rückgeführt. Die vorliegende REK-Änderung ist daher eine Klarstellung, weil die bisher für die Flächenwidmungsplanung möglichen zwei Alternativen (Freistellung durch Grünlandausweisung, Baulandwidmung unter Einschränkung der Bebauungsmöglichkeit unter dem Gesichtspunkt des Ortsbildes) zugunsten der ersten Alternative (Freihaltung) aufgelöst wurden, zumal die zweite Alternative seitens der Gemeinde nur vorgesehen wurde, weil bei Erstellung des REK die Grundeigentümer ihre Verwertungsabsichten bekanntgegeben hatten. Dieser Kompromiss ist auch nachvollziehbar, und ergibt sich aus den REK-Akten alt (REK-Stellungnahme, Fachbeiratsprotokoll). Die vorgenommene REK-Änderung ist daher nur eine Klarstellung bei Aufrechterhaltung des bisherigen Planungsziels, indem die zweite Alternative mangels erfolgter Nutzung nunmehr endgültig aufgegeben wurde.
2. Auch wenn die Ziele des REK der Stadtgemeinde Bischofshofen alt und neu hinsichtlich des gegenständlichen Zentrumsbereiches gleich sind, wurden doch die zur Erreichung dieser Ziele notwendigen Maßnahmen im REK 1997 neu betreffend den Bereich 'Pfarrkirche bzw des Kastenturms' (das ist das historische Zentrum von Bischofshofen) maßgeblich geändert. Zur Einwendung des Grundstückseigentümers und nunmehrigen mitbeteiligten Beschwerdeführers wurde seitens der Ortsplaner der Stadtgemeinde Bischofshofen am eine Stellungnahme erstattet, welche die weiteren Entwicklungsziele der Gemeinde (3.3.), die der Umsetzung dienenden Maßnahmen (3.4.) und die gegebenen Möglichkeiten der künftigen Gestaltung festhält. Zum besseren Verständnis wird die zitierte Stellungnahme vollständig wiedergegeben:
'1. Begriffsbestimmung
Die Änderung des Räumlichen Entwicklungskonzeptes der Stadtgemeinde Bischofshofen in Teilbereichen erfolgt gem. dem Salzburger Raumordnungsgesetz 1998 LGBl Nr 44/1998 i.d.g.F.
Eine von gesetzeswegen vorgegebene Begriffsbestimmung für die Bezeichnung der im REK verwendeten Definitionen der einzelnen Funktionen eines Siedlungsbereiches (Wohnen, Freihaltezonen, Grünstreifen, etc..) existiert nicht.
Die im Einwendungsschreiben angeführten Paragraphen zur Einteilung der einzelnen Kategorien kommen erst auf Ebene de[s] Flächenwidmungsplanes zum Tragen und haben für die ggst. Änderung des Räumlichen Entwicklungskonzeptes keine Relevanz.
Welche Widmungskategorie in den weiteren Planungsschritten von der Gemeinde für die ggst. Flächen gewählt wird, ist nicht Gegenstand der jetzigen Änderung.
2. Aufgaben des Räumlichen Entwicklungskonzeptes gem § 13 ROG 1998
Als Grundlage für die Entwicklung der Gemeinde, im besonderen für die Aufstellung des Flächenwidmungsplanes und der Bebauungspläne und deren Änderungen dient der Gemeinde ihr räumliches Entwicklungskonzept.
Dieses besteht aus dem Wortlaut sowie den ergänzenden planlichen Darstellungen. Es enthält die Ergebnisse der Strukturuntersuchung, der daraus ableitbaren Problemanalyse und die unter Bezugnahme darauf abgefassten Entwicklungsziele und -maßnahmen der Gemeinde.
Diese haben insbesondere die grundsätzlichen Aussagen zu enthalten über die Anordnung und funktionelle Gliederung des Baulandes, die Siedlungsformen und -dichte, die Ortsgestaltung sowie die zeitliche Abfolge der Bebauung (Siedlungs- und Ortsbildkonzept).
Eine sachliche Raumplanung erfordert
1. die Feststellung des gegebenen Zustandes,
2. eine Bewertung desselben,
3. darauf aufbauend die Formulierung der weiteren Entwicklungsziele der Gemeinde und
4. schließlich die Festlegung der Maßnahmen, die der Umsetzung der Zielsetzungen dienen.
Dem dient das räumliche Entwicklungskonzept der Gemeinde als Vorstufe für die Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung; erst diese ist Dritten gegenüber wirksam.
3. Sachliche Feststellung
3.1 Feststellung des gegebenen Zustandes
Es kann festgestellt werden, dass der gesamte Bereich zwischen der Kirche und der Pestalozzigasse (trotz teilweiser Baulandwidmung) als zusammenhängende Grünflächen erhalten geblieben ist und es sich hierbei um die einzige derartige Freifläche[…] im Zentrumsbereich von Bischofshofen handelt.
[…]
3.2 Bewertung dieses Zustandes
Es kann festgestellt werden, dass dieser vorhandene Zustand aus der Sicht der Gemeindeentwicklung und vor allem hinsichtlich des Stadtbildes einen wünschenswerten Zustand darstellt, welcher die Wirkung des Ensembles Kastenturm-Kirche noch zusätzlich unterstreicht. Auch wenn die Flächen derzeit nicht für die Öffentlichkeit zugänglich sind, so liegt deren Freihaltung langfristig durchaus im öffentlichen Interesse: Die Sicherung von einmaligen und ansonsten unwiederbringlich verlorenen räumlichen Qualitäten für die nachfolgenden Generationen ist Aufgabe einer zukunftsorientierten, vorausschauenden Stadtentwicklung, auch wenn die derzeitige[n] Grundbesitzverhältnisse eine optimale Nutzung derselben (noch) nicht zulassen.
3.3. Formulierung der weiteren Entwicklungsziele der Gemeinde
Aufbauend auf die Bewertung des Ist-Zustandes wird die Erhaltung dieses Zustandes bzw. langfristig die bestmögliche Weiterentwicklung dieser Flächen zur Gestaltung des der Kirche vorgelagerten Freibereiches als Entwicklungsziel der Gemeinde formuliert.
3.4 Festlegung der Maßnahmen, die der Umsetzung der Zielsetzungen dienen
Durch die Ausweitung der Freihalte-Erholungs-Grünzone südlich der Kirche bis zur Pestalozzigasse kann die Gemeinde ihr langfristiges Entwicklungsziel für diesen Teil d[e]s Gemeindegebietes definieren und diese Grundsatzentscheidung zur Umsetzung ihres Raumordnungszieles planlich und schriftlich festhalten.
Zusätzlich sind die ggst. Flächen im rechtskräftigen Flächenwidmungsplan bereits mit der Signatur 'für die Baugestalt wertvolle Flächen' gekennzeichnet, was die Wichtigkeit derselben für das Ortsbild im ggst. Bereich bereits eindeutig dokumentiert, aber ohne entsprechende Widmung nicht ausreichend ist, um die Planungsziele der Gemeinde zu erreichen.
4. Gestaltung der ggst. Flächen
Die im Schreiben des Einschreiters angeführten Bedenken, dass auch bei einer Umwidmung der Flächen in Grünland keine freie Sicht auf Kirche und Kastenturm garantiert werden kann, mag durchaus stimmen. Jedoch geht es bei der beabsichtigten Ausweitung der Freihaltezone nicht nur um mögliche Ausblicke, sondern um die Möglichkeit überhaupt Gestaltungsmaßnahmen seitens der Gemeinde andenken zu können, was bei einer Verbauung der Flächen nicht mehr möglich wäre.
Selbstverständlich ist die Gemeinde hier auf die Mitwirkung der Grundeigentümer angewiesen, um eine Nutzung und Gestaltung aller Flächen im ggst. Bereich im Sinne der Allgemeinheit herbeiführen zu können.
5. Zusammenfassung
Zusammenfassend kann daher festgestellt werden, dass die geplante Änderung des REK im Bereich südlich der Kirche zur Umsetzung der örtlichen, im öffentlichen Interesse liegenden Planungsziele der Stadtgemeinde Bischofshofen notwendig ist.'
3. Die Salzburger Landesregierung als Aufsichtsbehörde hat mit Schreiben vom die Teiländerung des Räumlichen Entwicklungskonzeptes im Bereich der Pfarrkirche zu ZI 21005-404/13/10-2016 positiv beurteilt und darauf hingewiesen, dass das REK gemäß § 13 Abs 6 ROG 1998 bei Änderungen in den Planungsgrundlagen geändert werden kann. Dies kann seinen Grund in einer Änderung der Planungsvoraussetzungen, zB durch Erlassung von Entwicklungsprogrammen des Landes, in geänderten Planungen einer Nachbargemeinde oder aber in geänderten Planungsvorstellungen der Gemeinde selbst haben.
4. Im nachfolgenden Verfahren zur Änderung des Flächenwidmungsplanes erfolgte im Zuge der Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung eine Interessensabwägung unter Berücksichtigung der Gesichtspunkte Rechtssicherheit und Vertrauensschutz des Betroffenen mit den von der Gemeinde verfolgten Raumordnungszielen. Bei der in der Gemeindevertretung diskutierten Interessensabwägung spielte insbesondere die § 14 Abs 2 ROG-Vereinbarung () eine wesentliche Rolle. Die Gemeindevertretung vertrat dabei die Auffassung, dass aufgrund der 1998 rechtsgültig zustande gekommenen Vereinbarung schon ab Ende des Jahres 2008 seitens der Grundeigentümer (damals waren noch Frau […], Mutter des mitbeteiligten Beschwerdeführers, und Herr […] je zur Hälfte Eigentümer) kein rechtlich gesichertes Vertrauen auf die Nichtdurchführung einer Rückwidmung durch die Stadtgemeinde Bischofshofen bestanden habe. Es wurde auch bis zum Ende des Jahres 2008 kein dringendes Wohnbedürfnis durch die Grundeigentümer kundgetan.
5. Der Amtsbericht zur Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes sowie die inhaltliche Auseinandersetzung in der Sitzung der Gemeindevertretung dokumentiert eine nachvollziehbare Interessenabwägung.
Die Gemeindevertretung ist daher der Auffassung, dass die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zum erforderlichen Vertrauensschutz bzw zur erhöhten Bestandskraft des Flächenwidmungsplanes beachtet worden ist.
6. Im Zusammenhang mit dem Vertrauensschutz stützt sich das Landesverwaltungsgericht im gestellten Antrag auch auf die Aufhebung der gesetzlichen Erzeugungsgrundlage zwischen den damaligen Liegenschaftseigentümern des Grundstückes 69/3 (Frau […] und Herr Ing. […]) und der (damaligen) Marktgemeinde Bischofshofen durch den Verfassungsgerichtshof zu G77/99 und V29/99. Ungeachtet des Umstandes, dass die Aufhebung des § 14 ROG 1992 durch den Verfassungsgerichtshof nur auf den Anlassfall wirken konnte und die gegenständliche Vereinbarung zwischen Frau […], Ing. […] und der damaligen Marktgemeinde Bischofshofen vor Aufhebung des § 14 ROG 1992 durch den Verfassungsgerichtshof zustande gekommen ist, gilt die Erklärung hinsichtlich Verwendung der Grundfläche, nämlich Errichtung eines Wohnhauses zur Befriedigung des eigenen Wohnbedarfes (Eigenbedarf) oder das vertragsgegenständliche Grundstück an einen Dritten zur Befriedigung dessen Eigenbedarfs zu veräußern sowie das vertragsgegenständliche Grundstück und das darauf für ihre Wohnzwecke zur Errichtung gelangende Objekt als Hauptwohnsitz oder als sonst ständigen Wohnsitz iSd § 6 Abs 1 und 2 Grundverkehrsgesetz 1993 zu nutzen, dies innerhalb von zehn Jahren ab Rechtskraft der Änderung des Flächenwidmungsplanes und dem (vertraglichen) Hinweis, dass 'nach Ablauf der vereinbarten Frist die vertragsgegenständliche Grundfläche ohne Anspruch auf Entschädigung in Grünland rückgewidmet werden kann', jedenfalls als einseitige Nutzungserklärung iSd ROG 1994, wonach Grundstücke, welche als Bauland gewidmet waren und längere Zeit unbebaut geblieben sind, rückgewidmet werden konnten. Aus diesem Grund ist – unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes – nicht davon auszugehen, dass Zusicherungen eines Grundeigentümers, ein neu gewidmetes Bauland binnen der (wie im gegenständlichen Fall) Frist von zehn Jahren einer baulichen Nutzung zuzuführen, alleine deswegen nichtig sind, weil die Grundlage für die Vertragsraumordnung nach Abschluss der Vereinbarung durch den Verfassungsgerichtshof aufgehoben worden ist, sondern ist, wiederum unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes, die Vertragserklärung jedenfalls als einseitige Erklärung des Grundeigentümers beachtlich.
Dem Wesen der bedarfsorientierten Raumplanung ist immanent, dass die Baulandausweisung nicht unbefristet bestehen bleibt, sondern sich die Baulandmenge an unverbautem Bauland auf den 10-Jahres-Bedarf zu beschränken hat. Zum Zeitpunkt der Wiederausweisung der gegenständlichen Fläche im Rahmen der Anpassung des Flächenwidmungsplanes an diese gesetzlichen Vorgaben wurde der Willenserklärung des Grundeigentümers – welche in dem Raumordnungsvertrag gemäß § 14 ihren Niederschlag gefunden hat – die Fläche innerhalb dieses Planungszeitraums einer Bebauung zuzuführen, Glauben geschenkt und die Fläche neuerlich als Bauland ausgewiesen. Die Baulandausweisung wurde auch über mehr als 15 Jahre aufrechterhalten. Dies, obwohl bereits zum Zeitpunkt der Wiederausweisung raumordnungsfachliche Gründe gegen die Aufrechterhaltung der Baulandausweisung gesprochen haben. Durch die bedarfsorientierte Raumplanung ist seit dem (dem Tag des Inkrafttretens des ROG 1992) und seit diesem Zeitpunkt unverändert, ein rechtlich gesichertes Vertrauen auf die Baulandausweisung nur für den Planungszeitraum von zehn Jahren gewährleistet und nach Ablauf dieses Zeitraums ein darüber hinausgehendes Vertrauen nicht anzunehmen ist. Diese Grundhaltung wird etwa durch § 29 Abs 3 ROG 2009 unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, indem die Gemeinde als Planungsträger ein Gebot zur Rückwidmung – wenn und soweit dies mit den planungsfachlichen Vorgaben in Einklang steht – trifft (siehe dazu auch die EB zur ROG Novelle 2017 wo im Fall von Baulandneuausweisungen die Widmungen von Haus aus nur mehr befristet gewährt werden und die dort vorgetragenen Argumente hinsichtlich des Vertrauensschutzes).
7. Das LVwG sieht einen Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot darin, als der Verordnungsgeber im Rahmen seiner Entscheidung die wirtschaftlichen Interessen des Grundeigentümers nicht in die Abwägung eingestellt habe. Zudem sei die Fläche auf Grund ihrer Einbindung in das örtliche Gefüge und der infrastrukturellen Erschließung für eine Baulandausweisung besonders geeignet.
Auch dieses Argument übersieht, dass dem Grundeigentümer für die Rückwidmung seiner Flächen eine Entschädigungsleistung gemäß § 49 ROG 2009 zumindest potentiell zusteht. Zwar ist eine Entschädigung prinzipiell nur innerhalb von 10 Jahren, berechnet nach der erstmaligen Baulandausweisung nach dem – dem Inkrafttreten des ROG 1992 – zu leisten. Diese Frist verlängert sich gemäß § 49 Abs 2 Z 1 um Zeiten, in denen eine Bauführung aus nicht vom Grundeigentümer zu vertretenen Gründen unmöglich war. Zu dieser Fallgruppe zählt auch das Fehlen eines Bebauungsplanes. Es handelt sich beim gegenständlichen Bereich allerdings um keine Baulücke im Sinne des § 14 Abs 1 lita BGG, sodass die Erteilung einer Bauplatzerklärung mangels eines erforderlichen Bebauungsplanes nicht in Betracht kommt. Ist daher die Erteilung einer Bauplatzerklärung und damit auch eine Bauführung aus diesem Grund nicht möglich, so ist auch der Tatbestand des § 49 Abs 2 Z 1 ROG 2009 erfüllt. Gemäß der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kann in Fällen, in denen dem Grundeigentümer ein Wertersatz zukommt, eine vertiefte Auseinandersetzung mit den wirtschaftlichen Interessen unterbleiben (vgl etwa VfSlg 16.637/2002 – zu einem gleichgelagerten Sachverhalt gemäß § 25 ROG 1998), Die Regelung des § 49 ROG 2009 weicht in Hinblick auf den Wertersatz von vermögensrechtlichen Nachteilen nicht von der Vorgängerbestimmung ab.
8. Schließlich übersieht das vom Landesverwaltungsgericht vorgetragene Argument, die Widmung der verfahrensgegenständlichen Fläche 69/3 (sowie anderer Grundstücke) in Grünland/Erholungsgebiet wäre schon deshalb unsachlich und verfehlt, weil das Grundstück gegen den Willen des Eigentümers nicht allgemein zugänglich gemacht werden kann und somit ein verhältnismäßig nur geringer Nutzen für die Stadtgemeinde Bischofshofen zur Erreichung des in § 36 Abs 1 Z 3 ROG 2009 festgelegten Planungszieles führen könnte, die bisherige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs, wonach keine Bedenken bestanden, wenn Grundflächen als 'Grünland-Erholungsgebiet' gewidmet wurden, auch wenn im Zeitpunkt der Widmung keine allgemeine (öffentliche) Zugänglichkeit gegeben war (vgl zB VfGH B1049/99; B1212/01).
[…]"
4.Die Salzburger Landesregierung legte die Verordnungsakten vor und erstattete eine Äußerung, in der sie die Zulässigkeit des Antrages bestreitet und den im Antrag erhobenen Bedenken wie folgt entgegentritt:
"I. Sachverhalt:
Die prüfgegenständlichen Fläche (GN 69/3 KG 55501 Bischofshofen) hat in raumordnungsrechtlicher Hinsicht folgende Entwicklung genommen, welche für das Verständnis des nunmehr vorliegenden Sachverhaltes maßgeblich ist.
Die gegenständliche Fläche war im Flächenwidmungsplan gemäß dem ROG 1977 als Bauland der Widmungskategorie Kerngebiet bzw erweitertes Wohngebiet (siehe Abb 1) ausgewiesen.
[…]
Abb 1 – Auszug aus dem Flächenwidmungsplan gemäß ROG 1977
Im Zuge der Umsetzung des ROG 1992/1998 waren die Gemeinden verpflichtet, das Räumliche Entwicklungskonzept (§45 Abs 3) und die Flächenwidmungspläne (§45 Abs 12) an die neuen gesetzlichen Bestimmungen anzupassen. Diese Verpflichtung war erforderlich, um die bisher unter dem Gesichtspunkt einer Vorratsplanung erstellten Flächenwidmungspläne an die mit dem ROG 1992 eingeführte Bedarfsorientierung – Beschränkung der Baulandmenge auf den voraussichtlichen 10-Jahres-Bedarf – anzupassen.
Im Zuge der Erarbeitung des REK der damaligen Marktgemeinde Bischofshofen wurde betreffend die Nutzung der der Pfarrkirche/Kastenturm vorgelagerten Flächen Bedenken hinsichtlich einer baulichen Nutzung vorgetragen. Seitens des Bundesdenkmalamtes wurde mit Stellungnahme vom ausgeführt, dass aus Sicht des Denkmalschutzes Bauführungen in diesem Bereich eine schwere Beeinträchtigung der Gesamtsituation bedeuten würde. Dies vor allem, weil dieser Bereich die einzig unverbaut gebliebenen Flächen darstell[t].
Die Gemeinde hatte bereits im Entwurf des REK, welcher der Landesregierung zur sogenannten 'zusammenfassenden Begutachtung' gemäß § 13 Abs 4 ROG 1992 vorgelegt worden war, entsprechende Zielsetzungen aufgenommen, die auf eine Freihaltung dieser Fläche hinausliefen. So lautete die Formulierung des vorgelegten Entwurfs des REK: 'Erhaltung (und Gestaltung) der im rechtskräftigen Flächenwidmungsplan noch als Kerngebiet ausgewiesenen Grünflächen rund um die Pfarrkirche und den Pfarrhof (Seite 85); sowie betreffend des Ziels 'Sicherung des Landschafts- und Ortsbildes und wertvoller Sichtbeziehungen zu landschaftlichen und baulichen Besonderheiten' die Maßnahmen 'Besondere Rücksichtnahme bei Bauführungen', 'Bildung bzw. Erhaltung von klaren Siedlungsrändern' und 'Erhaltung und Sicherung der Grünflächen rund um die Kirchen'.
[…]
Abb 2 – REK 1997 – Freiraumkonzept
Auf Grund der damals bereits bekannten Nutzungsabsichten der damaligen Grundeigentümer der GN 69/3 und der bestehenden Baulandwidmung wurde[n] diese Festlegungen, welche eigentlich eine gänzliche Freihaltung der Flächen induzierten (siehe dazu das REK-Freiraumkonzept, welches offenkundig nicht korrigiert wurde – Abb 2) insofern relativiert, als im Beschluss des REK folgende Festlegungen zusätzlich aufgenommen wurden: Maßnahme 'Festlegung der Bereiche, die hinsichtlich ihrer Baugestalt bedeutsam für das Ortsbild sind: –Bereich um den Kastenturm, – Bereich rund um die Pfarr- und Frauenkirche und die Georgskapelle, […]'. Mit dieser Festlegung verbunden war auch, dass die Gemeinde nunmehr auch eine Wiederausweisung als Bauland für den gegenständlichen Bereich als eine mögliche Alternative in Betracht zog. Zudem wurde im Planteil des REK die Darstellung insofern konkretisiert, als eine Teilfläche wiederum für eine Baulandausweisung vorgesehen wurde (siehe REK-Siedlungskonzept – Abb 3).
[…]
Abb 3 – REK 1997 Siedlungskonzept
Im Zuge der Anpassung des Flächenwidmungsplanes wurde der überwiegende Flächenanteil in Grünland/Erholungsgebiete bzw in Grünland/sonstiges Grünland umgewidmet. Nur der verfahrensgegenständliche Teilbereich verblieb in Bauland.
Die Auseinandersetzung betreffend die Baulandwidmung im gegenständlichen Bereich wird durch das Protokoll der Beratungen des Fachbeirates am deutlich:
'Widmung im Bereich der Pfarrkirche
Die Flächen südlich der Pfarrkirche sind im gültigen Flächenwidmungsplan der Marktgemeinde Bischofshofen als Kern- bzw. erweiterte Wohngebiete ausgewiesen. Im räumlichen Entwicklungskonzept definiert die Marktgemeinde für den gegenständlichen Bereich folgende relevante Maßnahmen:
Erhaltung orts- und landschaftsprägender Elemente, wie zB Grünflächen rund um die Pfarrkirche, Achse Pfarrkirche-Frauenkirche-Georgskapelle; Buchbergkirche, Kastenhof;
Festlegung der Bereiche, die hinsichtlich ihrer Baugestalt bedeutsam für das Ortsbild sind: Bereich rund um den Kastenturm, Bereich rund um die Pfarr- und Frauenkirche und die Georgskapelle, Bereich um die Buchbergkirche besondere Sorgfalt bei Errichtung von Bauten innerhalb der bestehenden Ensembles;
besondere Bedachtnahme auf Maßstäblichkeit der Bauführungen in unmittelbarer Nähe der Kirchen (Bebauungspläne);
Erhaltung und Gestaltung der im rechtskräftigen Flächenwidmungsplan noch als Kerngebiet bzw erweitertes Wohngebiet ausgewiesenen Grünflächen rund um die Pfarrkirche und den Pfarrhof;
Erhaltung der ortsbildprägenden Elemente wie Kastenturm, Pfarr- und Frauenkirche mit Umgebung und Georgskapelle durch die Kennzeichnung als 'für die Baugestalt wertvoller Bereich';
Im Siedlungsleitbild ist der unmittelbar an die Pfarrkirche angrenzende Bereich als Grünfläche schraffiert.
Der nun zur Genehmigung vorliegende Flächenwidmungsplan weist südlich der Pfarrkirche zur Gewährleistung der Ziele des räumlichen Entwicklungskonzepts ein Erholungsgebiet mit einer Breite von 20m aus und kennzeichnet den relevanten Bereich als 'für die Baugestaltung wertvollen Bereich'. Seitens der Marktgemeinde Bischofshofen wird eine Übereinstimmung mit dem räumlichen Entwicklungskonzept folgendermaßen argumentiert:
Die im Siedlungsleitbild schraffierte Grünfläche südlich der Pfarrkirche ist im neuen Flächenwidmungsplan fast zur Gänze als Grünland/Erholungsgebiete eingetragen. Damit können die im Schriftteil festgelegten Ziele für die Grünflächen rund um die Kirche großteils eingehalten werden.
Im Protokoll der GV zum Beschluss des REK ist bezüglich dieser Grünflächen folgendes festgelegt: Freihalten eines 20 m breiten Streifens südlich der Pfarrkirche und die Erstellung eines Bebauungsplanes, der negative Auswirkungen von Baumaßnahmen auf das Ortsbild in diesem Bereich so gering als möglich halten soll (möglichst weites Abrücken von der südlichen Kirchenfront, geringe Höhe und Dimension der drei möglichen Einfamilienhäuser in dem fraglichen Bereich).
Obwohl die von der Gemeinde ursprünglich angestrebte gesamte Freihaltung des Bereiches südlich der Pfarrkirche im Zuge der Vertragsverhandlungen mit den betroffenen Grundeigentümern der (entschädigungspflichtigen) Grundflächen nicht zur Gänze umgesetzt werden konnte, stellt die jetzt im Flächenwidmungsplan gewidmete Grünland/Erholungsfläche in Verbindung mit einem entsprechend restriktiven Bebauungsplan einen aus der Sicht der Ortsplanung vertretbaren und seitens der Gemeinde auch umsetzbaren Kompromiss dar.'
[…]
Flächenwidmungsplan nach Durchführung der Anpassung an das ROG 1992 ()
Entgegen dem mit der Marktgemeinde Bischofshofen abgeschlossenen Raumordnungsvertrag gemäß § 14 ROG vom , mit welchem eine Verbauung der Flächen innerhalb von 10 Jahren sichergestellt werden sollte, wurde eine Bebauung der gegenständlichen Fläche seitens der Grundeigentümer nicht umgesetzt.
Aus diesem Grund wurde von der Gemeinde einerseits eine Bausperre verordnet (diese wurde durch den Gerichtshof mit Erkenntnis vom , V73/2016 aufgehoben) und andererseits das REK für den gegenständlichen Bereich abgeändert, indem nunmehr dem Ziel des Schutzes des Ortsbilds Vorrang gegenüber den Bebauungsabsichten der Grundeigentümer eingeräumt wurde. Diese Änderung wurde seitens der Gemeindevertretung am (unter Auseinandersetzung mit den Stellungnahmen des Grundstückseigentümers) und am (nach Vorlage der zusammenfassenden Begutachtung der Landesregierung) beschlossen.
In Umsetzung dieser geänderten Planungsabsicht gemäß des REK der Stadtgemeinde erfolgte in weiterer Folge die Änderung des Flächenwidmungsplanes – 'BISCHOFSHOFEN T 404/27 Rückwidmung ****' mit welcher in diesem Bereich die Umwidmung von Bauland/Kerngebiet bzw Grünland/sonstiges Grünland in Grünland/Erholungsgebiet erfolgte. Diese Teilabänderung wurde von der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde am beschlossen und auf Grund der erteilten Vorweggenehmigung der Landesregierung vom in der Zeit vom bis kundgemacht. Gegen diese Änderung des Flächenwidmungsplanes richten sich die Bedenken des Salzburger Landesverwaltungsgerichts (im weiteren LVwG).
II. Rechtsausführungen
II.1 Zur Zulässigkeit
Seitens des LVwG wird ausgeführt, dass sich im Zuge des Beschwerdeverfahrens Bedenken hinsichtlich der Gesetzmäßigkeit der Teilabänderung der Stadtgemeinde Bischofshofen im Bereich 'Rückwidmung ****' ergeben haben. Daneben wird ausgeführt, der VfGH möge die Verordnung prüfen und deren Gesetzwidrigkeit fest[…]stellen.
Mit diesem Antrag auf Prüfung und Feststellung der Gesetzwidrigkeit ist in Ansehung der Rechtsprechung des Gerichtshofes kein hinreichend konkreter, auf die Aufhebung der als gesetzwidrig angesehenen Verordnung [gerichteter] Antrag verbunden. Es wird seitens der Salzburger Landesregierung nicht verkannt, dass der Gerichtshof in seiner Entscheidung VfSlg 17.695/2005 oder in der Entscheidung betreffend die Bausperre im gegenständlichen Bereich () bei annähernd gleichlautender Antragstellung die Formerfordernisse für erfüllt erachtet hat, jedoch sollte dabei auch berücksichtigt werden, dass nunmehr dasselbe Gericht neuerlich einen Prüfantrag stellt, welcher nur bei 'rechtsschutzfreundlicher' Interpretation den Formerfordernissen des § 57 Abs 1 VfGG genügt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass mit der Teilabänderung 'Rückwidmung ****' der Flächenwidmungsplan der Stadtgemeinde Bischofshofen nicht nur betreffend die Widmung der Grundfläche 69/3 KG Bischofshofen – und nur diese ist für das Verfahren vor dem LVwG präjudiziell – sondern auch die Widmung betreffend anderer Teilflächen und zwar die Widmung der GN 66/1, 66/3, 66/5, 66/2 und 69/6 alte KG Bischofshofen geändert wurde. Anfechtungsgegenstand ist die Verordnung Flächenwidmungsplan – hier betreffend die Widmung der GN 69/3 KG Bischofshofen und keine selbständige Verordnung.
Zudem mag zwar der geänderte Flächenwidmungsplan betreffend die GN 69/3 KG Bischofshofen im Rahmen einer Sachentscheidung über die beantragte Bauplatzerklärung präjudiziell sein, eine Entscheidungserheblichkeit betreffend die Erteilung der beantragten Bauplatzerklärung kommt diesem Umstand aber nicht zu, weil das LVwG die Bauplatzerklärung dennoch in Anwendung des § 14 Abs 1 lita Bebauungsgrundlagengesetz (BGG) zu versagen hätte. Gemäß dieser Bestimmung ist eine Bauplatzerklärung auch zu versagen, wenn ein erforderlicher Bebauungsplan nicht besteht, ausgenommen es handelt sich um eine Baulücke oder Streulage. Da für den gegenständlichen Bereich nach Kenntnis der Salzburger Landesregierung kein Bebauungsplan besteht, welcher diese Grundflächen erfasst und es sich bei der gegenständlichen Fläche auch nicht um eine Baulücke handelt, wäre eine Versagung der Bauplatzerklärung die einzig mögliche inhaltliche Entscheidung des Gerichts. Auch wenn das Gericht zur Ansicht gelangen sollte, dass der gegenständlichen Fläche Baulückeneigenschaft zukommt, hätte dies nur die Folge, dass die Festlegung der Bebauungsbedingungen gemäß § 12 Abs 3 BGG im (Planungs)ermessen der Gemeinde gelegen ist und somit ein Anwendungsfall des § 28 Abs 4 VwGVG gegeben ist, weil die Voraussetzungen des § 28 Abs 2 VwGVG für eine Sachentscheidung nicht vorliegen. Im bisherigen Verfahren betreffend die Bauplatzerklärung wurden von der zuständigen Behörde bisher keine Ermittlungsschritte durchgeführt.
Daher wird nach Rechtsansicht der Salzburger Landesregierung bei gesamthafter Beurteilung des vorliegenden Sachverhalts und des Antrags des LVwG den Formvorschriften des § 57 Abs 1 VfGG nicht entsprochen und erweist sich der Antrag daher als unzulässig.
II.2. Zur behaupteten Rechtswidrigkeit der Änderung [des] Flächenwidmungsplans
[Das] LVwG hegt gegen die verfahrensgegenständliche Änderung des Flächenwidmungsplanes folgende Bedenken:
1. Kein hinreichender Änderungsgrund betreffend des REK der Stadtgemeinde
Das LVwG sieht dadurch, dass die Zielsetzungen des REK 1997 im Wesentlichen unverändert geblieben sind, keine hinreichende Änderung in den Planungsgrundlagen, welche eine Änderung des REK und in weiterer Folge des Flächenwidmungsplanes erlauben würde und sieht diese Vorgangsweise als im Gegensatz zur Rechtsprechung des Gerichtshofes betreffend den Vertrauensschutz stehend an.
Seitens der Landesregierung kann in diesem Zusammenhang auf den oben wiedergegebenen Sachverhalt verw[ie]sen werden. Die ursprüngliche Planungsabsicht der Gemeinde war auf eine gänzliche Rückführung aller dem Kastenturm und der Pfarrkirche südlich vorgelagerten Flächen gerichtet. Gegen diese Planungsabsicht der Gemeinde wurde[n] seitens der damaligen Grundeigentümer der GN 69/3 Einwände erhoben, welche dazu führten, dass die Gemeinde in Berücksichtigung der bestehenden Baulandwidmung und der bekanntgegebenen Bebauungsabsichten im Planteil des REK den gegenständlichen Teilbereich für die Bauland(wieder)ausweisung vorsah. Dies wohl auch unter dem Gesichtspunkt einer sonst drohenden Entschädigungsverpflichtung der Gemeinde. Dieser ausdrücklich als Kompromiss – man kann auch sagen die inkonsequente Verfolgung von Planungsabsichten – bezeichnete Spagat zwischen den Freihaltezielen für den gegenständlichen Bereich, welche wohl unstrittig im öffentlichen Interesse gelegen sind, und den Nutzungsabsichten der Grundeigentümer[…] wurde von der Gemeinde über mehr als 15 Jahre unverändert aufrecht erhalten.
Wenn nunmehr entgegen aller damaligen Ausführungen und Vereinbarungen keine Bebauung innerhalb dieses Zeitraums realisiert wurde, kann dieser Umstand aus Sicht der Landesregierung für diesen Teilbereich auch als eine Änderung in den Planungsgrundlagen aufgefasst werden. Es kann der Gemeinde nicht entgegengetreten werden, dass sie diese mangelnde Nutzung zum Anlass nimmt, nunmehr den ursprünglichen Freihaltungszielen endgültig zum Durchbruch zu verhelfen.
Gerade durch die Bedarfsorientierung der Flächenwidmung wird die temporäre Komponente der Baulandausweisung mit zum entscheidungsrelevanten Moment, wie dies etwa durch die Bestimmung des § 29 Abs 3 ROG 2009 unmissverständlich zum Ausdruck gelangt. Das darin normierte Rückwidmungsgebot war bereits im ROG 1992 immanent enthalten. Es entbindet die Gemeinde nicht davon, dass neben der mangelnden Nutzung auch ein hinreichender planungsfachlicher Grund gegeben sein muss, um eine Fläche neuerlich in das Grünland rückzuführen, jedoch sollte durch diese gesetzliche Vorgaben den Grundeigentümern auch in unmissverständlicher Weise zur Kenntnis gebracht werden, dass das Vertrauen auf die bestehende Baulandausweisung nicht unbeschränkt gewährt wird (Zur Sachlichkeit der Rückwidmung der gegenständlichen Fläche siehe unten Punkt 2 und Punkt 3).
Hinsichtlich der Geltung des Raumordnungsvertrages wird seitens der Landesregierung nur angemerkt, dass die Geltung oder Nichtgeltung des § 14-Vertrages wohl nicht mittels der 'Herzog-Mantel-Theorie' aufzulösen ist, sondern diese Entscheidung allenfalls in die Zuständigkeit der Zivilgerichte fällt.
2. Kein hinreichender Rückwidmungsgrund keine sachliche Auswahl der davon erfassten Flächen
Das LVwG sieht die vorgenommene Änderung des Flächenwidmungsplanes in Ansehung der mit dem 'Mauerbach-Erkenntnis' (VfSlg 13.282/1992) begonnenen Judikatur des Gerichtshofes in Konflikt stehend. Dies vor allem, weil durch die vorgenommene Widmungsänderung in Grünland/Erholungsgebiete mangels öffentlicher Zugänglichkeit zu diesen Flächen die damit verbundenen Planungsziele nicht bzw mit gelinderen Mitteln hätten erreicht werden können.
Wie der Gerichtshof in mehreren Entscheidungen (vgl VfSlg 16.372/2002, VfSlg 16.472/2002) festgehalten hat, ist öffentliche Zugänglichkeit nicht der einzige Gesichtspunkt, der die Festlegung dieser Widmungskategorie Grünland/Erholungsgebiete gestattet, sondern auch sonstige für Gesundheit und Erholung notwendige Flächen sind von der tatbestandlichen Umschreibung erfasst. Zudem ist es gemäß der oben angeführten Entscheidungen nicht erforderlich, dass zum Zeitpunkt der Festlegung der Widmung Grünland/Erholungsgebiete die davon betroffenen Flächen öffentlich zugänglich sind, oder dass die Planungsmaßnahme in einer bestimmten Zeit verwirklicht werden muss. Daher ist eine Festlegung dieser Widmung auch nicht gesetzwidrig wenn der beabsichtigte Widmungszweck innerhalb eines bestimmten Zeitraumes nicht erreicht wird. Vielmehr ist unter Berücksichtigung dieser Umstände zu prüfen, ob die gegenständliche Fläche für einen derartigen Zweck geeignet ist, und zwar unabhängig von der Eigentümerstruktur oder dessen Nutzungsabsichten, wobei auch nicht näher darzulegen ist, ob eine andere Widmung die bessere wäre, sondern ob die Festlegung der Widmung Grünland/ Erholungsgebiete noch vom planerischen Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers umfasst ist.
Aus Sicht der Landesregierung sind die gegenständlichen Flächen für die Erfüllung eines Erholungszweckes geeignet, sie liegen in einem zentralen, urban geprägten Bereich und gemäß den Ausführungen der Ortsplanerin der Stadtgemeinde in ihrem Gutachten zur verfahrensgegenständlichen Teilabänderung handelt es sich 'um die einzige derartige Freifläche[…] im Zentrumsbereich von Bischofshofen und soll daher in Verbindung mit Kastenhof und Kirche als ortsbildprägender Grünraum erhalten bleiben'.
Da eine prinzipielle Eignung der verfahrensgegenständlichen Fläche für diesen Zweck gegeben ist und auch die nördlich gelegenen Flächen bereits diese Grünlandkategorie aufweisen, erübrigt sich die Beurteilung, ob das im Vordergrund stehende Freihaltungsziel nicht mit einer anderen Widmungskategorie – etwa der Festlegung von Grünland/Abstandsflächen gemäß § 36 Abs 1 Z 12 ROG 2009 hätte erreicht werden können.
3. Keine Eignung der Fläche für Erholungsgebiet
Das LVwG ist der Ansicht, dass die Fläche mangels öffentlicher Zugänglichkeit prinzipiell nicht als Erholungsgebiet geeignet sei und die zweite tatbestandliche Alternative für die Widmungsfestlegung 'sonstige für die Gesundheit und Erholung notwendige Grünflächen' auch mittels Festlegung entsprechender Bebauungsbedingungen hätte sichergestellt werden können.
Die Landesregierung teilt diese Einschätzung des LVwG, welche wohl auf Grund der Entscheidung des Gerichtshofes VfSlg 14.045/95 erfolgte, nicht. Im Gegensatz zu dieser Entscheidung, ist im gegenständlichen Verfahren die Ausgangssituation eine gänzlich andere, wie oben unter Punkt 1. Sachverhalt bereits dargelegt wurde. Das primäre Ziel der Planungsmaßnahme ist unbestreitbar die Freihaltung der Flächen von Bebauung auf Grund des Ortsbildes. Daher ist auch die Vorgangsweise durch die Festlegung von Bebauungsbedingungen entsprechende Wirkungen zu erzielen, welche seitens des Verfassungsgerichtshofes in der oben angeführten Entscheidung als gangbar beurteilt hat, im gegenständlichen Fall keine taugliche Alternative.
Eine Eignung der Fläche zur Erfüllung einer Erholungsfunktion ist gegeben (siehe oben), die mangelnde öffentliche Zugänglichkeit zum Zeitpunkt der Festlegung der Widmung ist nach der jüngeren Rechtsprechung des VfGH kein unbedingtes Kriterium der Ausweisung, weil bei Berücksichtigung der planerischen, in die Zukunft gerichteten Wirkungen des Flächenwidmungsplans die Herstellung einer öffentlichen Zugänglichkeit nicht ausgeschlossen werden kann.
4. Mangelnde Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen des Grundeigentümers
Das LVwG sieht einen Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot darin, als der Verordnungsgeber im Rahmen seiner Entscheidung die wirtschaftlichen Interessen des Grundeigentümers nicht in die Abwägung eingestellt habe. Zudem sei die Fläche auf Grund ihrer Einbindung in das örtliche Gefüge und der infrastrukturellen Erschließung für eine Baulandausweisung besonders geeignet.
Dieses Argument ist insofern nicht zutreffend als dem Grundeigentümer für die Rückwidmung seiner Flächen eine Entschädigungsleistung gemäß § 49 ROG 2009 zumindest potentiell zusteht. Zwar ist eine Entschädigung prinzipiell nur innerhalb von 10 Jahren, berechnet nach der erstmaligen Baulandausweisung nach dem – dem Inkrafttreten des ROG 1992 – zu leisten, jedoch verlängert sich diese Frist gemäß § 49 Abs 2 Z 1 in denen eine Bauführung aus nicht vom Grundeigentümer zu vertretenen Gründen unmöglich war. Zu dieser Fallgruppe zählt auch das Fehlen eines Bebauungsplanes. Es handelt sich beim gegenständlichen Bereich aus Sicht der Salzburger Landesregierung um keine Baulücke im Sinne des § 14 Abs 1 lita Bebauungsgrundlagengesetz[…], sodass die Erteilung einer Bauplatzerklärung mangels eines erforderlichen Bebauungsplanes nicht in Betracht kommt. Ist die Erteilung einer Bauplatzerklärung und damit auch eine Bauführung aus diesem Grund nicht möglich, so ist auch der Tatbestand des § 49 Abs 2 Z 1 ROG 2009 erfüllt. Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann in Fällen, in denen dem Grundeigentümer ein Wertersatz zukommt eine vertiefte Auseinandersetzung mit den wirtschaftlichen Interessen unterbleiben (vgl etwa VfSlg 16.637/2002 – zu einem gleichgelagerten Sachverhalt und betreffend § 25 ROG 1998). Die Regelung des § 49 ROG 2009 weicht in Hinblick auf den Wertersatz von vermögensrechtlichen Nachteilen nicht von der Vorgängerregelung ab.
III. Zusammenfassung
Nach Rechtsauffassung der Salzburger Landesregierung erweist sich der Antrag als unzulässig. Sollte der Gerichtshof die geäußerten Bedenken betreffend die Unzulässigkeit nicht teilen, so erweist sich der Antrag als unbegründet. Die genannten Bedenken des LVwG sind in Ansehung der dargestellten Entwicklung und der seitens der Stadtgemeinde gepflogenen Vorgangsweise in rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Die dem Grundeigentümer entgegen der eigenen Planungsintention zugestandene Bebauungsmöglichkeit vermag in Ansehung der 'Vertragstreue' der Gemeinde betreffend die Aufrechterhaltung dieser Möglichkeit keine Unsachlichkeit der nunmehr erfolgten Anpassung der Planung zu begründen."
5.Die beteiligte Partei erstattete eine Äußerung, in der sie sich im Wesentlichen den Bedenken des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg anschließt.
IV.Erwägungen
1.Zur Zulässigkeit
1.1.Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art 139 Abs 1 Z 1 B-VG nur dann wegen mangelnder Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl. etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).
Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen und die Salzburger Landesregierung ziehen in ihren Äußerungen die Präjudizialität der angefochtenen Verordnung in Zweifel, soweit sie nicht das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, betrifft.
Da es im zugrunde liegenden Verfahren vor dem Landesverwaltungsgericht Salzburg um eine Bauplatzerklärung nur hinsichtlich des Grundstückes Nr 69/3, KG Bischofshofen, geht, sind die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen und die Salzburger Landesregierung im Recht. Der Antrag kann somit nur insoweit zulässig sein, als er sich gegen die angefochtene Verordnung in Bezug auf das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, richtet.
1.2.Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen und die Salzburger Landesregierung meinen ferner, dass die angefochtene Verordnung, soweit sie sich auf das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, bezieht, aus einem anderen Grund nicht präjudiziell sei. Diese Auffassung wird damit begründet, dass auf Grund des Fehlens eines Bebauungsplanes im Hinblick auf das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, entweder die Bauplatzerklärung wegen Fehlens eines Bebauungsplanes gemäß § 14 Abs 1 lita Sbg. BGG zu versagen sei oder bei Vorliegen einer Baulücke die Festlegung der Bebauungsbedingungen gemäß § 12 Abs 3 Sbg. BGG vorgenommen werden müsse. Im letzten Fall liege die Festlegung der Bebauungsgrundlagen im Ermessen der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen. Da die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen im bisherigen Verfahren lediglich die Abweisung des Antrages auf Bauplatzerklärung wegen Widerspruchs gegen die (mittlerweile vom Verfassungsgerichtshof aufgehobene Bausperrenverordnung 2014) ausgesprochen und sich inbesondere nicht mit den nunmehr maßgeblichen Rechtsgrundlagen auseinandergesetzt habe, müsste das Landesverwaltungsgericht Salzburg mangels Vorliegens der Voraussetzungen für die Fällung einer Sachentscheidung iSd § 28 Abs 2 VwGVG gemäß § 28 Abs 4 VwGVG vorgehen und die Beschwerdesache nach erfolgter Aufhebung des vor dem Landesverwaltungsgericht Salzburg angefochtenen Bescheides an die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen zurückverweisen.
1.3.Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes ist – entgegen dem Vorbringen in den Äußerungen der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen und der Salzburger Landesregierung – die Präjudizialität der angefochtenen Verordnung, soweit sie sich auf das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, bezieht, gegeben. Es ist – wie bereits einleitend ausgeführt – nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofes, im Rahmen der Beurteilung der Präjudizialität einer angefochtenen Bestimmung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden. Es ist hier nicht denkunmöglich, dass das Landesverwaltungsgericht Salzburg im Anlassfall gemäß § 28 Abs 2 VwGVG in der Sache selbst entscheidet und dabei die angefochtene Verordnung in Bezug auf das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, anzuwenden hat.
1.4. Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen und die Salzburger Landesregierung erachten den Antrag auch deshalb als unzulässig, weil der Antrag des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg nur auf Prüfung und Feststellung der Gesetzwidrigkeit der angefochtenen Verordnung gerichtet sei und somit den Formerfordernissen des § 57 Abs 1 VfGG nicht genüge.
Diesem Vorbringen kann jedoch nicht gefolgt werden. Ungeachtet der Formulierung des Antrages, "die Verordnung […] zu prüfen und deren Gesetzwidrigkeit festzustellen", ist der Antrag im Zusammenhang mit seiner Begründung als Aufhebungsbegehren zu verstehen (VfSlg 17.695/2005; ; , V73/2016).
1.5.Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Antrag auf Aufhebung der angefochtenen Verordnung hinsichtlich des Grundstückes Nr 69/3, KG Bischofshofen, als zulässig.
2.In der Sache
Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art 139 B-VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl. VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).
Der Antrag ist, soweit er zulässig ist, nicht begründet.
2.1.Das Landesverwaltungsgericht Salzburg bringt im Wesentlichen vor, mit der Teiländerung-REK-2016 seien "keine neuen Tatsachen hinzugekommen, die als eine diese Umwidmung rechtfertigende Änderung der Planungsgrundlagen angesehen werden können". Es fänden sich in der Teiländerung-REK-2016 genau jene Ziele und Maßnahmen wieder, die bereits im Räumlichen Entwicklungskonzept 1997 enthalten gewesen seien. Das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, sei trotz der bereits im Räumlichen Entwicklungskonzept 1997 enthaltenen Ziele auch nach dem Jahr 1997 als Bauland ausgewiesen worden. Die Rückwidmung durch die angefochtene Verordnung könne auch nicht mit der zwischen der beteiligten Partei und der Gemeindevertretung der Marktgemeinde Bischofshofen am geschlossenen Vereinbarung gemäß § 14 Abs 2 Sbg. ROG 1992 gerechtfertigt werden, weil § 14 Sbg. ROG 1992 mit dem Erkenntnis VfSlg 15.625/1999 aufgehoben worden sei. Diese Konsequenz ergebe sich aus der "Herzog-Mantel-Theorie".
Die angefochtene Verordnung verstoße auch gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil die Auswahl der für eine Rückwidmung in Betracht kommenden Liegenschaften nach sachlichen Kriterien vorzunehmen sei. Daraus folge, dass die für den jeweiligen Grundeigentümer mit einer Flächenwidmungsplanänderung einhergehende Beeinträchtigung seiner Nutzungsmöglichkeiten und seiner wirtschaftlichen Interessen nicht außer Betracht bleiben dürften. Das mit der neuen Flächenwidmung "Erholungsgebiet (GEG)" gemäß § 36 Abs 1 Z 3 Sbg. ROG 2009 verbundene Planungsziel "öffentlich zugängliche Gärten und Parkanlage sowie sonstige für die Gesundheit und Erholung notwendige Grünflächen" könne nämlich einerseits mangels öffentlicher Zugänglichkeit des Grundstückes nicht gegen den Willen des Eigentümers verwirklicht werden; andererseits könne dieses Planungsziel auch im Zusammenhang mit dem Ortsbildschutz in einer für den Eigentümer – des für eine Bebauung besonders geeigneten Grundstückes – weniger belastenden Weise durch Festlegung der baulichen Ausnützung und der Lage der Bauten auf dem Grundstück in einem Bebauungsplan erreicht werden.
2.2.Gemäß § 44 Sbg. ROG 2009 ist der Flächenwidmungsplan zu ändern, soweit dies durch eine Änderung des Räumlichen Entwicklungskonzeptes der Gemeinde erforderlich ist. Das Räumliche Entwicklungskonzept kann gemäß § 13 Abs 6 Sbg. ROG 1998 (iVm § 82 Abs 2 Sbg. ROG 2009) bei Änderungen in den Planungsgrundlagen geändert werden. Das Räumliche Entwicklungskonzept ist gemäß § 13 Abs 6 Sbg. ROG 1998 (iVm § 82 Abs 2 Sbg. ROG 2009) zu ändern, soweit dies durch die Erlassung oder Änderung von Entwicklungsprogrammen des Landes erforderlich ist.
Aus den dem Verfassungsgerichtshof vorgelegten Verordnungsakten geht (in Übereinstimmung mit dem Vorbringen der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen und der Salzburger Landesregierung) hervor, dass durch die angefochtene Verordnung eine Anpassung an die Teiländerung-REK-2016 erfolgte; entgegen den Ausführungen des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg enthält die Teiländerung-REK-2016 – trotz teilweiser Überschneidung – über das Räumliche Entwicklungskonzept 1997 hinausgehende, für die Rückwidmung durch die angefochtene Verordnung maßgebliche Zielsetzungen und Maßnahmen. So wurde etwa das Ziel der "Erhaltung von orts- und landschaftsprägenden Elemente[n] wie z.B. Grünflächen rund um die Pfarrkirche […] eingefügt. Diese Zielsetzungen sollen durch neue, sich von den Maßnahmen im Räumlichen Entwicklungskonzept 1997 unterscheidende Maßnahmen umgesetzt werden: Die Teiländerung-REK-2016 nennt dabei die "Eintragung einer Freihaltezone rund um die Pfarrkirche und den Kastenturm". Darüber hinaus werden unter Punkt "3.3.1. Neue Ziele im Räumlichen Entwicklungskonzept" weitere Maßnahmen genannt:
"Die Flächen südlich der Pfarrkirche sind von jeglicher, das Ortsbild und/oder die Ensemblewirkung beeinträchtigenden Bebauung freizuhalten. Auch nicht bewilligungspflichtige Maßnahmen wie Zäune etc. sind auf ihre Auswirkungen hinsichtlich des von der Gemeinde angestrebten Ortsbildes zu bewerten.
Eine Rückwidmung der bisher als Bauland ausgewiesenen Flächen in Grünland/Erholungsflächen ist als Maßnahme zum Schutz des Ortsbildes anzustreben.
Die bereits als Grünland/Sonstige ausgewiesenen Flächen sollten ebenfalls in Grünland/Erholungsfläche umgewidmet werden."
Die Teiländerung-REK-2016 legte somit – entgegen den Ausführungen des Landesverwaltungsgerichtes Salzburg – geänderte Zielsetzungen iSd § 2 Sbg. ROG 1998 fest, zu deren Umsetzung neue Maßnahmen normiert wurden. Aus diesem Grund lag ein hinreichender Grund iSd § 44 Sbg. ROG 2009 für die Änderung des Flächenwidmungsplanes durch die angefochtene Verordnung, soweit sie sich auf das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, bezieht, vor.
2.3.Wie aus den Niederschriften der Sitzungen der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen vom (betreffend Teiländerung-REK-2016) und vom (betreffend die angefochtene Verordnung) hervorgeht, führte die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen eine ausreichende Grundlagenforschung im Hinblick auf das konkrete Grundstück durch. Im Rahmen der Interessenabwägung setzte sich die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen mit der durch die Rückwidmung verbundenen Beschränkung des Eigentums der beteiligten Partei und einer allfällig zu leistenden Entschädigung gemäß § 49 ROG 2009 im Falle der Geltendmachung durch die beteiligte Partei auseinander. Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen kam dabei – insbesondere auch vor dem Hintergrund des schon im Sbg. ROG 1992 enthaltenen zehnjährigen Planungszeitraums im Zusammenhang mit raumordnungsrechtlichen Rechtsakten der Gemeindevertretung und dem damit verbundenen zeitlich beschränkten Vertrauensschutz (vgl. § 17 Abs 12 und § 25 Sbg. ROG 1992 und Sbg. ROG 1998 sowie § 29 und § 49 ROG 2009) – nachvollziehbar zum Ergebnis, das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der unbebauten Flächen im Hinblick auf den Ortsbildschutz und die Erholungsfunktion für die Bevölkerung sei höher zu bewerten als jenes der beteiligten Partei an der Bebauung ihres Grundstückes (vgl. VfSlg 16.472/2002). Die Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen legte zudem nachvollziehbar dar, warum die angestrebten Zielsetzungen nur durch Verhinderung jeglicher Verbauung und nicht durch andere Maßnahmen erreicht werden konnten.
2.4.Letztlich liege auch keine Gesetzwidrigkeit der angefochtenen Verordnung vor, weil – so das Landesverwaltungsgericht Salzburg – durch die vorgenommene Widmungsänderung in Grünland/Erholungsgebiete mangels öffentlicher Zugänglichkeit zu diesen Flächen die damit verbundenen Planungsziele nicht bzw. mit gelinderen Mitteln hätten erreicht werden können.
2.5.Gemäß § 36 Abs 1 Z 3 Sbg. ROG 2009 ist die Widmung Grünland/Erholungsgebiet "für öffentlich zugängliche Gärten und Parkanlagen sowie sonstige für die Gesundheit und Erholung notwendige Grünflächen bestimmt". Die tatbestandliche Umschreibung dieser Widmungskategorie erfasst somit auch sonstige für Gesundheit und Erholung notwendige Flächen. Der Verfassungsgerichtshof kann nicht erkennen, dass die durch die angefochtene Verordnung festgelegte Widmung für das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, nicht geeignet ist. Die von der Widmungskategorie Grünland/Erholungsgebiet erfassten Flächen, zu denen auch das Grundstück Nr 69/3, KG Bischofshofen, zählt, liegen in einem zentralen, urban geprägten Bereich und sollen gemäß dem Gutachten der Ortsplanerin der Stadtgemeinde Bischofshofen in Verbindung mit Kastenhof und Kirche als ortsbildprägender Grünraum erhalten bleiben.
V.Ergebnis
1.Die vom Landesverwaltungsgericht Salzburg ob der Gesetzmäßigkeit der Verordnung der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen betreffend Teilabänderung des Flächenwidmungsplanes im Bereich "Rückwidmung ****", beschlossen von der Gemeindevertretung der Stadtgemeinde Bischofshofen am , vorweg genehmigt mit Bescheid der Salzburger Landesregierung vom und kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Stadtgemeinde Bischofshofen in der Zeit von 14. bis , hinsichtlich des Grundstückes Nr 69/3, EZ 471, KG 55501 Bischofshofen, erhobenen Bedenken treffen nicht zu. Der Antrag ist daher insoweit abzuweisen.
2.Im Übrigen, also hinsichtlich der Grundstücke Nr 66/1, 66/2, 66/3, 66/5, 69/6, KG Bischofshofen, ist der Antrag als unzulässig zurückzuweisen.
3.Diese Entscheidung konnte gemäß § 19 Abs 4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.
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ECLI: | ECLI:AT:VFGH:2017:V95.2017 |
Schlagworte: | Baurecht, Raumordnung, Flächenwidmungsplan, Bauplatzgenehmigung, Vertrauensschutz, VfGH / Präjudizialität |
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