VfGH vom 08.03.1991, V22/89
Sammlungsnummer
12679
Leitsatz
Abweisung des Antrags der Volksanwaltschaft auf Aufhebung einer Verordnung des Milchwirtschaftsfonds über die Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes einer stillgelegten Käserei an eine andere Hartkäserei; keine Überschreitung des dem Verordnungsgeber durch das MOG eingeräumten Gestaltungsspielraumes
Spruch
Dem Antrag wird nicht Folge gegeben.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die Volksanwaltschaft beantragt beim Verfassungsgerichtshof gemäß Art 148e B-VG, die "Verordnung des Milchwirtschaftsfonds vom , kundgemacht in der Zeitschrift 'Österreichische Milchwirtschaft', Amtlicher Teil, Blg. 1 zu Heft 2 vom , über die Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes der stillgelegten Käserei Thalgauberg an die Käserei Walkner in Asperding, Gemeinde Seeham" als gesetzwidrig aufzuheben.
Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft und der Milchwirtschaftfonds legten die Verordnungsakten vor und beantragten in Äußerungen, dem Antrag der Volksanwaltschaft keine Folge zu geben.
2. Der Verfassungsgerichtshof hat am beschlossen, gemäß Art 140 Abs 1 B-VG unter anderem aus Anlaß des Antrages der Volksanwaltschaft die Verfassungsmäßigkeit der Wortfolge "Verordnungen (allgemein verbindliche Anordnungen) der Verwaltungskommissionen der Fonds gelten als Bundesgesetze bis zur Erlassung neuer Verordnungen durch die zuständigen Organe der Fonds weiter und" in ArtVII Abs 1 der Marktordnungsgesetz-Novelle 1988, BGBl. 330, von Amts wegen zu prüfen.
ArtVII Abs 1 der Marktordnungsgesetz-Novelle 1988, BGBl. 330, hat folgenden Wortlaut:
"Verordnungen (allgemein verbindliche Anordnungen) der Verwaltungskommissionen der Fonds gelten als Bundesgesetze bis zur Erlassung neuer Verordnungen durch die zuständigen Organe der Fonds weiter und die in den Geschäftsordnungen der Fonds am enthaltenen Aufgaben der Verwaltungskommissionen gelten bis zur Neuerlassung der Geschäftsordnungen der Fonds als Aufgaben der geschäftsführenden Ausschüsse."
3. Mit Erkenntnis vom , G2/90 ua., hat der Verfassungsgerichtshof die in Prüfung gezogene Wortfolge aus ArtVII Abs 1 der Marktordnungsgesetz-Novelle 1988 als verfassungswidrig aufgehoben.
Wie der Verfassungsgerichtshof in diesem Erkenntnis festgestellt hat, wurden durch diese gesetzliche Bestimmung alle Verordnungen der Verwaltungskommissionen und der (von den Verwaltungskommissionen delegierten) geschäftsführenden Ausschüsse in den Gesetzesrang gehoben, somit auch die hier bekämpfte Verordnung. Da diese gesetzliche Bestimmung aber den Verordnungen inhaltlich nicht derogierte, sondern lediglich den Rang dieser Normen im Stufenbau der Rechtsordnung veränderte, sind die Verordnungen als solche mit der Aufhebung der genannten Wortfolge in ArtVII leg.cit. nicht weggefallen (siehe ). Nach Art 140 Abs 7 B-VG ist die Rechtslage im vorliegenden Fall nun so zu beurteilen, als ob die aufgehobene gesetzliche Bestimmung im Zeitpunkt der Antragstellung durch die Volksanwaltschaft nicht bestanden hätte. Dies hat zur Folge, daß die hier angefochtene Verordnung - da ihre im übrigen nicht wesentlich veränderte Rechtsgrundlage weiter besteht - wieder als Verordnung in Kraft steht und daher nach Art 139 Abs 1 B-VG in Prüfung gezogen werden kann.
4. Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist der Antrag der Volksanwaltschaft (nunmehr) zulässig.
II. In der Sache hat der Verfassungsgerichtshof erwogen:
1. Die Volksanwaltschaft begründet ihren Antrag wie folgt:
"In ihrer Beschwerde an die Volksanwaltschaft brachten die durch Rechtsanwalt DDr. W B vertretenen Landwirte J S, G E, J F, F G, V G, M H, M H, H H, A P, A S, M S und M S aus Thalgau vor, daß der Milchwirtschaftsfonds bei Erlassung der in Beschwerde gezogenen Verordnung vom , kundgemacht in der Zeitschrift 'Österreichische Milchwirtschaft', Amtlicher Teil, Blg. 1 zu Heft 2 vom (Verlautbarungen des Milchwirtschaftsfonds gem. § 50 MOG 1967) über die Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes der stillgelegten Käserei Thalgauberg die zwingenden Bestimmungen des § 12 Marktordnungsgesetz außer acht gelassen habe. § 12 Abs 1 MOG enthalte Abgrenzungskriterien wie die Bestimmung von Einzugs- und Versorgungsgebieten, die kumulativ zu berücksichtigen seien. Diesem Erfordernis sei durch den in Beschwerde gezogenen Zusammenschluß der Einzugs- und Versorgungsgebiete nicht Rechnung getragen worden.
So sei das Einzugs- und Versorgungsgebiet der Käserei Thalgauberg nicht einem benachbarten Einzugsgebiet wie zum Beispiel dem des Milchhofes Salzburg einverleibt worden, sondern dem Einzugsgebiet einer nicht benachbarten Käserei. Es sei zu vermuten, daß diese Entscheidung des Milchwirtschaftsfonds offensichtlich deshalb getroffen worden sei, um entgegen den marktordnungsrechtlichen Erfordernissen die Verordnung dem privatrechtlichen Übergabevertrag zwischen dem ehemaligen Besitzer der Käserei Thalgauberg, Herrn L, an den nunmehrigen Übernehmer WALKNER anzupassen.
Weiters entspreche die Auffassung des Milchwirtschaftsfonds, daß ein Milchtransport über zweimal 27 Kilometer täglich günstiger sei, als wenn der bereits in Thalgau eingesetzte Sammelwagen des Milchhofes Salzburg lediglich einen Umweg von ca. sechs Kilometer zu fahren hätte, ebenfalls nicht den Anforderungen des § 12 Abs 1 MOG. Im übrigen würden durch den übernehmenden Käsereibetrieb partnerschaftliche Mitbestimmungen in allen Fragen, die das Lieferverhältnis zwischen den Bauern und dem Verarbeitungsbetrieb betreffen, ausgeschlossen. So sei entgegen der ursprünglichen Zusicherung einer Weiterführung des Betriebes in Thalgauberg die Betriebsstätte schon nach zwei Monaten stillgelegt worden, laufende Fehlmessungen am Zählwerk zu Lasten der Lieferanten hätten das Vertrauen in den Übernehmerbetrieb schwinden lassen, und es komme überdies zwischen Übernehmerbetrieb und Milchlieferanten zu ständigen Differenzen hinsichtlich der Fettuntersuchungstermine, bezüglich der Anfuhr und der administrativen Durchführung.
Dadurch, daß sie aber aufgrund der in Beschwerde gezogenen Verordnung verpflichtet seien, dem Käsereibetrieb WALKNER in Asperding, Gemeinde Seeham, zu liefern, bestünde für sie keine Möglichkeit, diese Unzukömmlichkeiten unmittelbar abzustellen und habe zwar das Einschreiten des Milchwirtschaftsfonds einige Verbesserungen herbeigeführt, die aber als nicht ausreichend anzusehen seien. Die Beschwerdeführer als Milchlieferanten für das nunmehr neubestimmte Einzugs- und Versorgungsgebiet seien daher durch diese Maßnahme des Milchwirtschaftsfonds unmittelbar betroffen, hätten aber im Hinblick auf die Rechtslage keine andere Möglichkeit, die in Beschwerde gezogene Kundmachung zu bekämpfen, als durch eine Beschwerde an die Volksanwaltschaft.
Der um Stellungnahme ersuchte Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft übermittelte der Volksanwaltschaft eine Stellungnahme des Milchwirtschaftsfonds, in der folgendes ausgeführt wird:
Im Jahre 1981 habe im Hinblick darauf, daß der Dampfkessel der Privatkäserei in Thalgauberg nicht mehr betriebssicher gewesen sei, ein Dispositionsauftrag für die angelieferten Milchmengen erteilt werden müssen, wonach die gesamte Anlieferungsmenge der Käserei Thalgauberg von der Käserei WALKNER senior in Asperding zu verarbeiten wäre. Nach durchgeführter Überprüfung sei am der billigste Transportkostensatz von 16,5 Groschen je Kilogramm Versandmilch errechnet und festgesetzt worden.
In der Folge seien beim Fonds zwei Anträge auf Regelung des Einzugsgebietes eingebracht worden, nämlich ein Antrag auf Zuweisung des Einzugsgebietes der Käserei Thalgauberg zur Privatkäserei WALKNER in Asperding, Gemeinde Seeham, und ein Antrag auf Zuweisung des Einzugsgebietes der Käserei Thalgauberg zum Milchhof Salzburg.
Da eine einvernehmliche Regelung nicht möglich gewesen sei, habe schließlich am der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds das Einzugsgebiet Thalgauberg dem Einzugsgebiet der Käserei WALKNER in Asperding/Seeham zugeteilt. Bei dieser Entscheidung sei der Fonds davon ausgegangen, daß das Einzugsgebiet des Milchhofes Salzburg flächenmäßig ungleich größer als die Einzugsgebiete der nördlich davon im Land Salzburg gelegenen Käsereien sei, weshalb das Begehren zur Zuteilung an den Milchhof Salzburg einer optimalen Größe der in Betracht kommenden Einzugsgebiete entgegengerichtet sei und die angestrebte Ausdehnung zu Lasten eines kleinen Betriebes bzw. Einzugsgebietes ginge.
Weiters habe der Fonds davon auszugehen gehabt, daß die Transportkosten an einen anderen Käsereibetrieb nicht höher sein dürfen als der billigstmögliche Transportkostensatz. Hierauf sei schon im Jahre 1981 Bedacht genommen worden. Dennoch sei eine nochmalige Transportprüfung durchgeführt worden, als deren Ergebnis sich ein Anfuhrsatz von 16,7 Groschen je Kilogramm Versandmilch von Thalgauberg zum Milchhof Salzburg ergeben habe, die tatsächlichen eigenen Versandkosten von Thalgauberg nach Seeham bei 22,96 je Kilogramm liegen, sodaß die Differenz auf die festgesetzten 16,5 Groschen je Kilogramm bei der Revision des Geschäftsjahres 1981 nicht anzuerkennen gewesen seien. Diese Überprüfung habe weiters ergeben, daß die Gesamtkosten für den Milchtransport von Thalgauberg nach Seeham S 121.268,95 betragen haben, wovon S 34.120,90 im Sinne der vorigen Ausführungen noch nicht anzuerkennen gewesen seien, sodaß die vom Fonds anzuerkennenden Transportkosten S 87.148,04 betragen hätten. Diese vom Fonds anerkannten Transportkosten lägen somit niedriger als die vom Frächter des Milchhofes Salzburg begehrten Transportkosten in Höhe von S 91.000,--.
Im einzelnen wird in der Stellungnahme zu den Beschwerdepunkten ausgeführt, daß es zutreffe, daß die Voraussetzungen des § 12 Abs 1 MOG kumulativ berücksichtigt werden müßten. Es sei auch richtig, daß zunächst die Kriterien des § 12 Abs 1 MOG für eine Zuteilung der Landwirte der stillgelegten Käserei in Thalgauberg zu einem angrenzenden Einzugsgebiet sprechen würden. Der Fonds habe jedoch auch für eine möglichst wirtschaftliche Anlieferung, Bearbeitung, Verarbeitung und Verteilung von Milch und Erzeugnissen aus Milch zu sorgen und könne Zuschüsse nur in dem Ausmaß gewähren, das zur Erreichung eines möglichst einheitlichen Auszahlungspreises an die Milchlieferanten unbedingt erforderlich sei. Der Fonds habe daher entsprechend diesem Gesetzesauftrag bei der Stützungsberechnung nur von rationell geführten Molkereien und Käsereien auszugehen, wobei ein Druck auf diese Betriebe bestehe, ihre Betriebsgrößen zu optimieren. Die Entscheidung sei daher letztlich damit zu begründen, daß das Einzugsgebiet des Milchhofes Salzburg groß sei und demgegenüber die Einzugsgebiete der nördlich davon gelegenen Käsereien klein.
Eine Verletzung der sonstigen Bestimmungen des Marktordnungsgesetzes sei nicht erfolgt, insbesondere würden dem Fonds keine höheren Transportkosten für Milchtransporte von Thalgauberg zur Käserei WALKNER in Asperding/Seeham entstehen, als dies bei Lieferung an den Milchhof Salzburg der Fall wäre. Beim Kriterium der Art und Ausgestaltung der Betriebsanlage und ihrer Leistungsfähigkeit in qualitativer und quantitativer Beziehung sei daher der Fonds im Hinblick auf die von ihm beabsichtigte Optimierungsmöglichkeit kleinerer Betriebe zu mittleren Betriebsgrößen zu einer Zuweisung der Landwirte aus Thalgauberg zur Käserei in Asperding/Seeham gelangt.
Was die verkehrstechnischen Verhältnisse und die Lage zu gleichartigen benachbarten Betrieben und zu größeren Verbrauchsorten betreffe, so seien diese dadurch berücksichtigt worden, daß der Fonds keine höheren Transportkosten anerkannt habe als bei Lieferung an den Milchhof Salzburg. Die übrigen Kriterien gäben keine Präferenz für eine der beiden Varianten, wobei sich unmittelbare Nachteile für die Landwirte ebenfalls nicht ergäben, weil die Übernahmegarantie für ihre Milch zum gesetzlichen Milchpreis unverändert gewährleistet bleibe. Es sei daher eine Gesetzwidrigkeit der in Beschwerde gezogenen Kundmachung nicht gegeben und habe auch der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft gegen den diesbezüglichen Beschluß keinen Einspruch erhoben.
2. Empfehlung der Volksanwaltschaft vom
Die Volksanwaltschaft stellte im Prüfungsverfahren nach Einsichtnahme in die Verwaltungsakten fest, daß das Beschwerdevorbringen den Tatsachen entsprach und hat hierüber erwogen:
Gemäß § 12 Abs 1 Marktordnungsgesetz 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 MOG 1985) hat der Milchwirtschaftsfonds, soweit dies zur Erreichung der in § 3 Abs 1 litd und e MOG 1967 (nunmehr § 2 Abs 1 Z. 4 und 5 MOG 1985) genannten Ziele notwendig ist, unter Bedachtnahme auf die übrigen Zielsetzungen des § 3 Abs 1 MOG 1967 (nunmehr § 2 Abs 1 MOG 1985) Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieben und deren wirtschaftlichen Zusammenschlüssen durch allgemein verbindliche Anordnungen (§50) (nunmehr § 59 MOG 1985) Einzugs- und Versorgungsgebiete zuzuweisen; für die Abgrenzung der Einzugs- und Versorgungsgebiete sind maßgebend
a) die Art und Ausgestaltung der Betriebsanlage und ihrer Leistungsfähigkeit in qualitativer und quantitativer Beziehung,
b) die Milchergiebigkeit des Gebietes,
c) die verkehrstechnischen Verhältnisse in den verschiedenen Teilen des Gebietes und die Kosten des Transportes von Milch und Erzeugnissen von Milch,
d) die Lage zu gleichartigen benachbarten Betrieben und zu größeren Verbrauchsorten,
e) die Bevölkerungsdichte und die örtlichen Arbeitsverhältnisse und
f) die Qualität der erzeugten Produkte.
Die in § 12 Abs 1 MOG 1967 enthaltenen lita) bis e) entsprechen den Z. 1 bis 6 des § 14 Abs 1 MOG 1985.
Unbestritten ist, daß die Abgrenzungskriterien des § 12 Abs 1 MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 MOG 1985) kumulativ zu berücksichtigen sind.
Nach den von der Volksanwaltschaft durchgeführten Erhebungen ist eine kumulative Berücksichtigung der in § 12 Abs 1 lita bis f MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 1 bis 6 MOG 1985) genannten Abgrenzungskriterien im beschwerdegegenständlichen Fall bei Erlassung der als Rechtsverordnung anzusehenden Kundmachung des Milchwirtschaftsfonds vom aus folgenden Gründen nicht erfolgt:
2.1. Hinsichtlich der Art und Ausgestaltung der Betriebsanlage und ihrer Leistungsfähigkeit in qualitativer und quantitativer Beziehung ist davon auszugehen, daß bei der Beurteilung dieses Kriteriums tatsächliche Verhältnisse zum Zeitpunkt der Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes maßgeblich sind. Wie die Volksanwaltschaft festgestellt hat, wurden im Käsereibetrieb WALKNER in Seeham erst nach der Einzugsgebietszuteilung Investitionen durchgeführt, um die zusätzliche Milch verarbeiten zu können, was bei einer Zuweisung an den Milchhof Salzburg nicht erforderlich gewesen wäre, da dieser über die nötigen Kapazitäten verfügt. Daraus folgt aber, daß der Übernehmerbetrieb in Asperding/Seeham zum Zeitpunkt der Entscheidung des Milchwirtschaftsfonds nicht die im Sinne des § 12 Abs 1 lita MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 1 MOG 1985) erforderlichen Qualifikationen besessen hat und diese Voraussetzungen erst nachträglich geschaffen werden mußten.
2.2. Auch die in der Stellungnahme getroffene Feststellung, daß hinsichtlich der nach § 12 Abs 1 litb MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 2 MOG 1985) heranzuziehenden Milchergiebigkeit keine Präferenz für eines der beiden Einzugsgebiete festzustellen gewesen sei, entspricht nach den von der Volksanwaltschaft durchgeführten Erhebungen nicht den Tatsachen. Dies zeigt eine Gegenüberstellung der Milchanlieferungen und des Milchaufkommens, bezogen auf die Gesamtfläche des jeweiligen Einzugsgebietes in Kilogramm pro Hektar.
Im Beurteilungsjahr 1981 wurden an die Käserei in Asperding/Seeham von 83 Lieferanten 4.191 Tonnen Milch angeliefert, was einer Anlieferung je Lieferant von 50.500 Kilogramm entspricht. Für Thalgauberg wurden von 25 Lieferanten 875 Tonnen mit einem durchschnittlichen Anlieferungskontingent von 35.000 Kilogramm je Lieferant festgestellt, für den Milchhof Salzburg 33.700 Tonnen von 1.080 Lieferanten und einem Anlieferungskontingent von durchschnittlich 31.200 Kilogramm pro Lieferant.
Hinsichtlich des Milchaufkommens bezogen auf die Gesamtfläche des jeweiligen Einzugsgebietes ergibt sich für Asperding/Seeham bei einem Einzugsgebiet von 1.440 Hektar eine Anlieferung in Kilogramm je Hektarfläche von 2.910, bei Thalgauberg mit einem Einzugsgebiet von 1.080 Hektar eine Anlieferung in Kilogramm je Hektarfläche von 810 und beim Milchhof Salzburg bei einem Einzugsgebiet von 62.400 Hektar eine Anlieferung in Kilogramm je Hektarfläche von 540.
Die Unterschiede in der Milchergiebigkeit sind auf den unterschiedlichen Anteil der landwirtschaftlichen Nutzfläche der Milchviehhaltung sowie der Leistungsfähigkeit der einzelnen Betriebe zurückzuführen. Dies bedeutet aber im gegenständlichen Fall, daß Milch aus einem Gebiet mit geringerer Ergiebigkeit in ein Gebiet mit deutlich höherer Milchergiebigkeit zur Verarbeitung gebracht wird, dem außerdem als ausschließlicher Hartkäsereibetrieb keine wesentliche Versorgungsaufgabe zukommt, sodaß bei richtiger Würdigung des in § 12 Abs 1 litb MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 2 MOG 1985) enthaltenen Kriteriums eine Präferenz für die Einbeziehung des Einzugs- und Versorgungsgebietes in jenes des Milchhofes Salzburg bestanden hat.
2.3. Hinsichtlich der in § 12 Abs 1 litc MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 3 MOG 1985) dargelegten Kriterien kommt den Transportkosten eine vorrangige Bedeutung zu. Diese dürfen durch die Einzugsgebietsregelung im Hinblick auf § 7 Abs 3 und § 52 MOG 1967 (nunmehr §§7 Abs 3 u. 63 MOG 1985) nunmehr nicht höher sein als dies bei einer Lieferung an den Salzburger Milchhof der Fall wäre.
Die vom Milchwirtschaftsfonds in seiner Stellungnahme angeführten und geprüften Transportkosten für den Milchtransport von Thalgauberg nach Seeham wurden mit 22,96 Groschen je Kilogramm angegeben. Die Gesamtanfuhrkosten erhöhen sich jedoch um die Kosten der Milcherfassung von den Milchlieferanten zur Sammelstelle Thalgauberg. Diese Kosten wurden in der Berechnung des Milchwirtschaftsfonds nicht berücksichtigt, obwohl diese vom Milchwirtschaftsfonds anerkannt und auch bezahlt wurden und sich auf rund 20 Groschen je Kilogramm angelieferte Milch belaufen.
Die geprüften Gesamtkosten für den Milchtransport von Thalgauberg nach Seeham werden in der Stellungnahme betragsmäßig mit S 121.268,95 für eine Milchmenge von 528.170 Kilogramm angegeben. Diese ausgewiesenen Kosten können sich aber nur auf den Zeitraum von bis beziehen, da die Gesamtanlieferung im gegenständlichen Einzugsgebiet Thalgauberg im Jahre 1981 bei 875.000 Kilogramm gelegen ist.
Um einen Kostenvergleich mit einem Transportkostenoffert vom Frächter des Milchhofes Salzburg in Höhe von S 91.000,-- anstellen zu können, hätte daher vom Fonds ein Gesamtkostenvergleich bezogen auf ein Jahr vorgenommen werden müssen. Stellt man diesen Gesamtkostenvergleich an, so ergeben sich aufgrund der festgestellten geprüften Kosten für die Jahreslieferung nach Seeham ein Betrag von S 200.900,-- gegenüber einem Betrag von S 91.000,-- nach dem Offert des Milchhoffrächters. Dabei ist nochmals darauf hinzuweisen, daß in der Kostendarstellung des Milchwirtschaftsfonds Zubringerkosten bis zur Sammelstelle Thalgauberg unberücksichtigt bleiben, während die Zubringerkosten aufgrund der Fahrtroute des Milchtankwagens des Milchhofes Salzburg zum Großteil berücksichtigt sind.
Nach Ansicht der Volksanwaltschaft ist aber bei einer solchen Transportkostendifferenz der Zielsetzung einer möglichst wirtschaftlichen Anlieferung im Sinne des § 3 Abs 1 litc MOG 1967 (nunmehr § 2 Abs 1 Z. 3 MOG 1985) und einer nach den Gesichtspunkten der Wirtschaftlichkeit erfolgten Ermittlung von Transportkostenzuschüssen gemäß § 7 Abs 3 MOG 1967 im gegenständlichen Fall nicht mehr die Rede. Im übrigen erscheint es der Volksanwaltschaft nicht zielführend, wenn durch die Zuweisung eines Einzugsgebietes die Verarbeitungskosten in einem Käsereibetrieb zwar günstiger gstaltet werden können, gleichzeitig aber durch zusätzliche und vermeidbare Transportkosten mögliche Kosteneinsparungen ganz oder teilweise aufgehoben werden. Die nach Darstellung des Milchwirtschaftsfonds vom Käsereibetrieb WALKNER zu tragenden zusätzlichen Transportkosten, die vom Fonds nicht anerkannt sind, vermindern die Wirtschaftlichkeit der Verarbeitung. Auch entspricht die aufgrund der dargelegten Einsparungsmöglichkeit der Transportkosten auf das Ausgleichssystem entfallende Belastung weder dem § 7 Abs 3 noch dem § 52 MOG 1967 (nunmehr §§7 Abs 3 u. 62 MOG 1985), wonach der Milchwirtschaftsfonds die verfügbaren Mittel mit Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmannes zu verwenden hat.
2.4. Wenn der Milchwirtschaftsfonds bei der Begründung der Entscheidung über die Einzugsgebietszuweisung Thalgauberg davon ausgeht, daß eine Zuweisung an das flächenmäßig ungleich größere Einzugs- und Versorgungsgebiet des Milchhofes Salzburg einer optimalen Größe der in Betracht kommenden Einzugsgebiete entgegengerichtet sei, so ist dazu festzustellen, daß eine solche Abgrenzungsnorm weder in § 12 Abs 1 MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 MOG 1985) enthalten ist noch wäre ihr bei Vorhandensein durch die Entscheidung des Milchwirtschaftsfonds entsprochen worden. In dieser Bestimmung wird lediglich auf die Kosten des Transportes von Milch und auf die Lage zu gleichartigen benachbarten Betrieben neben anderen Abgrenzungskriterien hingewiesen. Daß es sich bei der Zuteilung des Einzugsgebietes Thalgauberg an die Käserei WALKNER in Seeham um kein benachbartes Einzugsgebiet handelt, steht außer Streit, sodaß die Volksanwaltschaft davon auszugehen hat, daß auch dem Erfordernis in § 12 Abs 1 litd MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 4 MOG 1985) nicht entsprochen worden ist.
Abgesehen davon entspricht die in Beschwerde gezogene Einzugsgebietszuweisung auch nicht der bisher geübten Praxis des Milchwirtschaftsfonds, wie sie etwa in der Kundmachung vom zum Ausdruck kommt, mit der der Milchwirtschaftsfonds die Einzugsgebiete von zwei Käsereibetrieben an das in diesem Fall allerdings benachbarte Einzugsgebiet des Milchhofes Salzburg übertragen hat. Auch zu diesem Zeitpunkt war das Größenverhältnis zwischen dem Milchhof Salzburg und den nördlich davon im Bundesland Salzburg gelegenen Käsereien zueinander im wesentlichen gleich wie zum Zeitpunkt der in Beschwerde gezogenen Einzugsgebietsübertragung Thalgauberg an die Käserei WALKNER in Seeham. Es erscheint daher die gegenständliche Kundmachung auch im Hinblick auf das gerade bei Monopole schaffenden gesetzlichen Regelungen strikte zu beachtende Gleichheitsgebot bedenklich.
Klammert man aber den Milchhof Salzburg bei den Überlegungen aus, dann ist dadurch für den Milchwirtschaftsfonds im Hinblick auf das in § 12 Abs 1 litd MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 4 MOG 1985) festgelegte Abgrenzungskriterium ebenfalls nichts zu gewinnen, da - wie den Aktenunterlagen zu entnehmen ist - eine Reihe von Einzugsgebieten gleichartiger Käsereibetriebe deutlich näher zu Thalgauberg liegen als die Käserei in Asperding/Seeham und diese Käsereibetriebe ebenfalls den Anforderungen des § 12 Abs 1 MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 MOG 1985) entsprechen.
2.5. Lediglich hinsichtlich der Kriterien gemäß § 12 Abs 1 lite und f MOG 1967 (nunmehr § 14 Abs 1 Z. 5 und 6 MOG 1985) schließt sich die Volksanwaltschaft der Ansicht des Milchwirtschaftsfonds an, daß die Voraussetzungen hinsichtlich der Käserei in Asperding/Seeham und des Milchhofes Salzburg als gleichartig zu betrachten sind, da beide Gemeinden mit 83 bzw. 84 Einwohner je Quadratkilometer nahezu dieselbe Bevölkerungsdichte aufweisen und das Kriterium örtlicher Arbeitsverhältnisse vernachlässigt werden kann, weil hiedurch keine Arbeitsplätze geschaffen werden.
Zusammenfassend gelangt die Volksanwaltschaft daher zu der Auffassung, daß bei Erlassung der Kundmachung vom der Milchwirtschaftsfonds zwingende gesetzliche Bestimmungen des Marktordnungsgesetzes verletzt hat, worin die Volksanwaltschaft einen Mißstand im Bereich der Verwaltung nach Art 148 a B-VG festgestellt hat.
Gemäß § 53 Abs 2 MOG 1967 (nunmehr § 63 Abs 2 MOG 1985) ist der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft verpflichtet, gegen Beschlüsse, die den bestehenden Gesetzen und Verordnungen zuwiderlaufen, Einspruch zu erheben. Jeder Einspruch bedarf zu seiner Gültigkeit der Zustimmung des Bundesministers für Handel, Gewerbe und Industrie und - soweit es sich um finanzielle Angelegenheiten handelt - des Bundesministers für Finanzen.
Durch die Erhebung eines solchen Einspruches wäre es daher in der Hand des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft gelegen, die Erlassung der gesetzwidrigen Kundmachung des Milchwirtschaftsfonds vom zu verhindern. Wie sich aus der Aktenlage ergibt, war das Bundesministerium fü Land- und Forstwirtschaft als zuständige Aufsichtsbehörde mit der gegenständlichen Einzugs- und Versorgungsgebietszuweisung befaßt und hat durch seine Prüfungsabteilung nach einer Besprechung unter dem Vorsitz von Bundesminister Dipl.-Ing. Günter HAIDEN am und Veranlassung einer neuerlichen Transportüberprüfung den in Beschwerde gezogenen Zuweisungsakt nochmals geprüft, aber keine Veranlassung für eine Beeinspruchung des beschwerdegegenständlichen Beschlusses des Milchwirtschaftsfonds gefunden.
Im Hinblick auf das Ergebnis des Prüfungsverfahrens vertrat daher die Volksanwaltschaft die Auffassung, daß auch die mangelnde Ausschöpfung des der Aufsichtsbehörde eingeräumten Einspruchsrechtes einen Mißstand im Bereich der Verwaltung im Sinne des Art 148 a B-VG darstellt.
Um die unterlaufene Rechtswidrigkeit einer Sanierung im Verwaltungswege zuzuführen, hat daher die Volksanwaltschaft in ihrer kollegialen Sitzung vom nach Feststellung der Gesetzwidrigkeit der durch Anordnung des Milchwirtschaftsfonds vom getroffenen Einzugsgebietszuweisung dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft gemäß § 148 c B-VG die Empfehlung erteilt, im Aufsichtswege für die Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes Sorge zu tragen.
3. Stellungnahme des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft gemäß Art 148 c B-VG 2. Satz
Aufgrund der Empfehlung der Volksanwaltschaft vom nahm der Bundesminister gemäß Art 148 c B-VG 2. Satz Stellung und begründete innerhalb offener Frist, weshalb er sich nicht in der Lage sehe, der Empfehlung der Volksanwaltschaft Rechnung zu tragen.
Im einzelnen wird hiezu in der Erledigung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft vom folgendes ausgeführt:
3.1. Art und Ausgestaltung der Betriebsanlage und ihre Leistungsfähigkeit in qualitativer und quantitativer Beziehung (§14 Abs 1 Z. 1 MOG 1985 = § 12 Abs 1 lita MOG 1967):
a) Quantitative Komponente:
Die technische Kapazität einer Käserei wird hauptsächlich durch das Fertigervolumen, die Anzahl vorhandener Formen und Preßplätze sowie der Räumlichkeiten zur Lagerung und Reifung begrenzt. Das Fertigervolumen wirkt begrenzend, wenn durch die zusätzliche Kesselmilchmenge von einer Fertigerfüllung auf zwei Füllungen pro Tag überzugehen wäre. In diesem Fall würde sich die Arbeitszeit im Betrieb verlängern und zu Mehrkosten führen. Wird bereits in einem 2-Chargen-Betrieb gearbeitet, würde eine Begrenzung wirksam, wenn die Kesselmilchmenge das doppelte Fertigervolumen überschreitet. In diesem Falle wären erhebliche Investitionen erforderlich. Pro Preßplatz können 1.000 kg Milch verarbeitet werden. Da die Anzahl Pressen und Formen normalerweise auf die Milchspitze abgestimmt ist, kommt diese Kapazitätsgrenze am häufigsten zur Wirkung. Obwohl die Thalgauberger Milch auch in den Spitzenmonaten nur drei Blöcke oder Laibe ergibt, spielt auch die Lagerkapazität eine Rolle, da bei achtwöchiger Lagerung bereits ca. 170 Laib Emmentaler mehr gelagert werden müssen.
Vor Erlassung der gegenständlichen Verordnung ergab sich für die beiden näher in Betracht kommenden Betriebe folgendes Bild:
a) Milchhof Salzburg-Betriebsstätte Salzburg Betriebsausstattung 1981:
2 Käsefertiger ß 12.000 l = 24.000 l
1 Käsefertiger ß 5.000 l = 5.000 l
29.000 l
48 Preßplätze
Verarbeitungsspitze bei 2 Füllungen pro Tag 48.000 l/Tag Anlieferungsspitze silofreier Milch 60.000 l/Tag
Die Ausreifung der Käse erfolgt nicht in eigenen Lagerräumen, sondern außerhalb des Milchhofes in Verbandslagern.
Personalsituation:
In der Käserei sind durchgehend 8 Personen beschäftigt. Diese Personen sind nur mit der Käseproduktion befaßt, nicht hingegen mit Käselagerung und Käsepflege sowie allfälligen Verwaltungstätigen.
Situation beim Fuhrpark:
Die Anfuhr erfolgt mit Tanksammelwagen, wobei molkereieigene und Frächterfahrzeuge eingesetzt werden.
b) Käserei Walkner
Betriebsausstattung 1981:
3 Käsefertiger ß 6.000 l = 18.000 l
16 Preßplätze
Verarbeitungsspitze 14.000 l/Tag (ohne Thalgauberg)
17.000 l/Tag (mit Thalgauberg)
Personalstand 1981:
1981 waren 2 Unternehmer und 1,5 Arbeiter beschäftigt.
Situation beim Fuhrpark:
Es sind 2 Tanksammelwagen mit einem Fassungsvermögen von je 5.000 l im Einsatz.
Investitionen:
Von der Käserei Walkner wurde bereits am ein Antrag auf Afa-Anerkennung für einen Käsefertiger, Nutzinhalt 6.000 l und 2 Milchlagertanks ß 10.000 l gestellt und in der Sitzung des geschäftsführenden Ausschusses vom genehmigt (Afa-Anerkennung 53/81). Da die Verarbeitung der Milch aus dem Einzugsgebiet Thalgauberg erst ab Juni 1981 in Seeham erfolgte, besteht kein direkter Zusammenhang zwischen der Investition und der Verkäsung der Milch aus Thalgauberg. Die beiden Lagertanks wurden wegen der Umstellung von zweimaliger auf einmalige Milchanlieferung zur Lagerung und Reifung der Milch benötigt. Der dritte Käsefertiger war zur Verkürzung der täglichen Arbeitszeit durch das Wegfallen der zweiten Füllung der zwei vorhandenen Käsefertiger erforderlich. Eine Zusatzinvestition im Hinblick auf die Steigerung des Milchaufkommens durch Eingliederung des Einzugsgebietes Thalgauberg bei der Käserei Walkner stellte die Afa-Anerkennung 280/81 vom über 2 Emmeltaler-Wendepressen dar. Die Investition von 4 gebrauchten Emmentalerkäsepressen (Afa-Anerkennung 173/82 vom ) wurde durch die Steigerung des Milchaufkommens im Flachgau sowie in Thalgauberg notwendig, wird jedoch nicht als unmittelbare notwendige Folgeinvestition für die Übertragung des Einzugsgebietes Thalgauberg angesehen, da dieser Anstieg der Milchanlieferung, der nicht zuletzt auf bestehende nachträglich erfolgte Änderungen des Marktordnungsgesetzes durch den Gesetzgeber zurückzuführen ist, 1981 noch nicht vorhersehbar war.
Bei einer allfälligen Übertragung des Einzugsgebietes Thalgauberg im Jahr 1981 wären beim Milchhof Salzburg weder in baulicher noch in maschineller Hinsicht Investitionen erforderlich gewesen. Im Milchhof Salzburg war aber die technische Kapazität hinsichtlich der Verkäsung zur Spitzenzeit bereits voll ausgelastet, daher wäre die hartkäsetaugliche Milch von Thalgauberg zumindest während der Anlieferungsspitze zu anderen Produkten als Hartkäse verarbeitet worden, sodaß dadurch vom Marktordnungssystem zu tragende zusätzliche Kosten für die teilweise zweckentfremdete Verarbeitung dieser Milch zu anderen Produkten als Hartkäse beim Milchhof Salzburg angefallen wären.
Der Milchhof Salzburg ist ein gemischter Betrieb, das heißt der Anteil der hartekäsetauglichen Milch liegt unter 80 %.
Gemäß Beschluß der Verwaltungskommission erhalten Betriebe, welche 80 % (75 % bei 1-Kessel-Betrieben) oder mehr der gesamten angelieferten Milch zu Emmentaler und Bergkäse verarbeiten, auf die Anlieferung einen Siloverzichtszuschlag in der Höhe von derzeit 55 g/kg Milch.
Betriebe, welche weniger als 80 % bzw. 75 % zu Hartkäse verarbeiten, erhalten diesen Zuschlag nur für die zu Hartkäse verarbeitete Kesselmilchmenge. Bei gemischten Betrieben, deren Einzugsgebiet nur zum Teil Silosperrgebiet ist, bezieht sich die 80 %- bzw. 75 %-Grenze auf die aus dem Silosperrgebiet angelieferte Milch. Beim Milchhof wurde die 80 %-Grenze in den Jahren 1981 bis 1985 überschritten, und er erhielt den an die Lieferanten ausbezahlten Siloverzichtszuschlag zur Gänze vom Milchwirtschaftsfonds rückerstattet. Für die Ausgleichsgebarung bedingt die Verarbeitung von Milch, für die der Siloverzichtszuschlag entrichtet wurde, zu anderen Produkten als zu Hartekäse eine in der Kalkulation nicht vorgesehene Kostenpost und damit eine finanzielle Verschlechterung. Da dem Lieferanten silofreier Milch der Siloverzichtszuschlag gemäß Milchpreis-Verordnung des Bundesministeriums für Handel, Gewerbe und Industrie zusteht, ist der Molkerei- oder Käsereibetrieb bei Unterschreiten der 80 %-Grenze im einzelnen (bis 1985) oder im generellen (1986) nicht berechtigt, den Zuschlag zu vermindern. Die Differenz zwischen ausbezahltem und vom Milchwirtschaftsfonds vergütetem Verzichtszuschlag ist vom Betrieb aus der Eigenleistung zu tragen.
Jene Investitionen, die die Käserei Walkner wegen der zusätzlichen Milchmenge tätigen mußte, bewegen sich im Vergleich zur nicht zweckentsprechenden Verwendung von hartkäsetauglicher Milch in Spitzenzeiten durch den Milchhof Salzburg, für die der Siloverzichtszuschlag zu gewähren ist, in einem untergeordneten Bereich.
Aus den vorstehenden Ermittlungsergebnissen zur Ausgangslage anläßlich der Beschlußfassung über die gegenständliche Verordnung ist ersichtlich, daß eine geringfügige zusätzliche Investition in Thalgauberg für zwei Emmentalerwendepressen (Afa-Wert S 200.000,--) erforderlich war. Das Büro des Milchwirtschaftsfonds teilte jedoch mit, daß im Milchhof Salzburg in den Jahren 1981 bis 1986 eine ständige Verwendung von ca. 65,05 bis 86,20 % hartkäsetauglicher Milch für die Verarbeitung zu anderen Produkten als Hartkäse erfolgte. In der Käserei Walkner, Seeham, wurden hingegen in diesem Zeitraum ca. 94,9 bis 97 % der hartkäsetauglichen Milch zu Hartkäse verarbeitet. Die restlichen Mengen gingen in den Restfett-Rahmversand. Darüber hinaus war für die Anlieferungsspitze im Milchhof Salzburg keine ausreichende Kapazität vorhanden, sodaß aus der teilweisen Verarbeitung zu anderen Produkten als Hartkäse laufende Systembelastungen in wesentlich höherem Ausmaß als der oben angeführten Zusatzinvestition der Käserei Walkner bei einer Einzugsgebietsregelung zugunsten des Milchhofes Salzburg entstanden wäre. Die Käserei Walkner hatte - wie bereits ausgeführt - selbst bei Anlieferungsspitzen von maximal 17.000 l täglich (einschließlich Thalgauberg) eine ausreichende Verarbeitungskapazität hinsichtlich der vorhandenen Käsefertiger.
Die geschilderten Verarbeitungsmöglichkeiten von hartkäsetauglicher Milch zeigen, daß zwar der Milchhof Salzburg die hartkäsetaugliche Milch ohne Zusatzinvestitionen für die Hartkäseerzeugung teilweise zu verschiedenen anderen Produkten verarbeiten hätte müssen; da es sich bei der von Thalgauberg stammenden Milch um hartkäsetaugliche Milch handelt, mußte jedoch anläßlich der Beschlußfassung über die Zuteilung des Einzugsgebietes im Milchwirtschaftsfonds aus wirtschaftlichen Überlegungen (insbesondere unter Berücksichtigung des Zieles einer möglichst wirtschaftlichen Verarbeitung gemäß § 2 Abs 1 Z. 3 MOG) darauf geachtet werden, daß diese Milch möglichst vollständig zu Hartkäse verarbeitet wird.
Wie die vorstehenden Ausführungen zu den 1981 vorhandenen Verarbeitungskapazitäten für Hartkäse im Milchhof Salzburg und in der Käserei Walkner jedoch zeigten, konnte der Milchhof Salzburg dieser Forderung nicht entsprechen. Die Käserei Walkner war hingegen mit einer relativ geringen Zusatzinvestition in der Lage, die gesamt in Thalgauberg anfallende hartkäsetaugliche Milch zu Hartkäse zu verarbeiten.
Ergänzende Ermittlungen des Büros des Milchwirtschaftsfonds bezüglich Käsereien, die näher zum Einzugsgebiet Thalgauberg lagen, ergaben, daß auch diese 1981 ohne Zusatzinvestitionen nicht in der Lage gewesen wären, die zusätzliche hartkäsetaugliche Milch aus Thalgauberg zu Hartkäse zu verarbeiten. Dies betrifft die KG. Seekirchen, die KG. Loibichl, die PK. Auswöger/Enzersberg, die PK. Woerle/Henndorf und die PK. Nußbaumer/Mondsee. Diese Betriebe mußten daher bei der Neuzuteilung des Einzugsgebietes Thalgauberg ausgeschieden werden.
b) Qualitative Komponente:
Diese Komponente spielte bei der Beschlußfassung eine untergeordnete Rolle, da beide Betriebe Emmentaler I. Qualität produzierten.
3.2. Milchergiebigkeit des Gebietes (§14 Abs 1 Z. 2 MOG 1985 = § 12 Abs 1 litb MOG 1967):
Nach Ansicht des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft und des Milchwirtschaftsfonds erscheinen die Ausführungen der Volksanwaltschaft zur Auslegung des Begriffes der "Milchergiebigkeit des Gebietes" gemäß § 14 Abs 1 Z. 2 MOG 1967 nicht zutreffend. Es handelt sich dabei um einen relativ unbestimmten und daher auslegungsbedürftigen Gesetzesbegriff. Da der Gesetzgeber in der Textierung offenbar generell auf das gesamte (Einzugs- und Versorgungs-)Gebiet abstellt und nicht auf Aspekte der einzelbetrieblichen Milchergiebigkeit der Milchlieferanten, kann nach Ansicht des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft kein Rückschluß auf die einzelbetriebliche Milchergiebigkeit bzw. auf die durchschnittliche Milchergiebigkeit pro Hektar Futterfläche gezogen werden. Vielmehr kommt es aus dem engen inhaltlichen Zusammenhang dieser Voraussetzung mit der Zuweisung eines Einzugs- und Versorgungsgebietes darauf an, welche Milchergiebigkeit im konkreten Einzugsgebiet insgesamt vorliegt und ob hiefür eine entsprechende Transport- und Verarbeitungsmöglichkeit bei jenem Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb (Molkerei/Käserei) gegeben ist, der künftig die Milch des jeweiligen Einzugsgebietes zugewiesen werden soll.
Im konkreten Fall bestand das Einzugsgebiet der ehemaligen Käserei Thalgauberg aus 25 milcherzeugenden Betrieben, von denen jährlich ca. 823 Tonnen Milch angeliefert wurden. Da das gesamte Einzugsgebiet der Käserei Thalgauberg den besonderen Einschränkungen für die Erzeugung von hartkäsetauglicher Milch unterlag und diese Milch - wie bereits ausgeführt - unter Berücksichtigung einer möglichst wirtschaftlichen Verarbeitung tunlichst zur Hartkäseerzeugung verwendet werden soll, mußte darauf anläßlich der Beschlußfassung über die Änderung der Einzugsgebietsregelung geachtet werden. Eine nicht zweckentsprechende Widmung dieser hartkäsetauglichen Milch, zum Beispiel durch Zuweisung an die Molkerei/Käserei, die daraus verschiedene andere Produkte als Hartkäse hergestellt hätte, hätte jedenfalls nicht den gleichfalls zu berücksichtigenden Zielen (insbesondere § 2 Abs 1 Z. 3 MOG) entsprochen und unter Umständen zu einer Aufhebung der Silosperre für das betroffene Gebiet in der Folge führen können, wodurch auch für die Milchlieferanten eine erhebliche Einkommenseinbuße entstanden wäre. Wie bereits in Z. 1 dargestellt, waren bei der Käserei Walkner günstigere Voraussetzungen für eine weitgehende Verarbeitung der angelieferten hartkäsetauglichen Milch aus Thalgauberg zu Hartkäse gegeben, als dies gegenüber dem Milchhof Salzburg der Fall war.
3.3. Verkehrstechnische Verhältnisse in den verschiedenen Teilen des Gebietes und die Kosten des Transportes von Milch und Erzeugnissen aus Milch (§14 Abs 1 Z. 3 MOG 1985 = § 12 Abs 1 litc MOG 1967):
Die der Volksanwaltschaft aufgrund der Aktenlage bekannte Transportkostenkalkulation geht zunächst insofern von einer vergleichbaren Ausgangslage aus, als sowohl hinsichtlich des Milchhofes Salzburg als auch hinsichtlich der Käserei Walkner lediglich jene zusätzlichen Kosten in die Kalkulation aufgenommen wurden, die für eine Abholung der Milch von der Milchsammelstelle in Thalgauberg zur jeweiligen Verarbeitungsstätte (Milchhof Salzburg bzw. Käserei Walkner) zusätzlich erforderlich wären. Unterschiede in der Kalkulation gibt es insofern, als hinsichtlich des Transportes von Thalgauberg nach Seeham (Walkner) die tatsächlich im Restzeitraum des Jahres 1981 (für 211 Tage) angelieferte Milchmenge (ca. 528 Tonnen) in Ansatz gebracht wurde, während beim Milchhof Salzburg von einer durchschnittlichen Jahresanlieferung von 823 Tonnen ausgegangen wurde. Durch die Rückrechnung beider Kostenansätze auf einen Anfuhrsatz - ausgedrückt in Groschen/Kilogramm - wurden jedoch sehr wohl vergleichbare Werte in der Kalkulation des Milchwirtschaftsfonds ermittelt. Dabei wurde für die Käserei Walkner ein Versandkostensatz von 22,96 Groschen/Kilogramm und beim Milchhof Salzburg ein Anfuhrsatz von 16,7 Groschen/Kilogramm Milch ermittelt. Da bereits seinerzeit Zweifel bezüglich des exakten Inhaltes des vom Frächter H vorgelegten Offertes (S 91.000,--) bestanden, die in der Folge über Anfrage des Milchwirtschaftsfonds durch den Milchhof Salzburg nicht aufgeklärt werden konnten, mußte aus Gründen der Vergleichbarkeit ein eigenes Kalkulationsschema, bei dem die durchschnittlich vom Frächter H verrechneten Stundensätze in Ansatz gebracht wurden, vom Milchwirtschaftsfonds herangezogen werden. In diesem Kalkulationsschema wurde ein durchschnittlicher Mehrzeitaufwand für die Abholung der hartkäsetauglichen Milch durch den Milchhof Salzburg bzw. durch die Käserei Walkner aufgenommen. Um der gebotenen Wirtschaftlichkeit der Anlieferungskosten nachzukommen, wurde daher seinerzeit der Käserei Walkner höchstens ein Transportkostensatz von 16,5 Groschen/Kilogramm zugebilligt. Dieser Kostensatz entsprach ungefähr jenen Mehrkosten, die aufgrund der durchgeführten Vergleichskalkulation des Milchwirtschaftsfonds jenen des Milchhofes Salzburg entsprochen hätte. Es fielen somit bei Verrechnung dieser Kosten gegenüber der Käserei Walkner effektiv keine Mehrkosten für das Transportausgleichssystem an. Durch die Optimierung der Auslastung der Verarbeitungskapazität in der Käserei Walkner konnten die vom Milchwirtschaftsfonds nicht abgegoltenen Transportkosten von der Käserei Walkner ausgeglichen werden. Die Tragung dieser zusätzlichen Kosten durch die Käserei Walkner bedeutete zwar eine Verminderung des Betriebserfolges der Käserei Walkner, erfolgte jedoch weder zu Lasten der Ausgleichskasse nach dem Marktordnungsgesetz noch zu Lasten der Beschwerdeführer.
Selbst wenn die seinerzeitige Kalkulation des Milchwirtschaftsfonds die direkte Milchabholung durch den Milchhof Salzburg bzw. die Käserei Walkner berücksichtigt hätte, wäre in beiden Fällen ein gleich großer Kostenanteil für die Milchsammlung im Einzugsgebiet Thalgauberg in Ansatz zu bringen gewesen, da aufgrund der geographischen Gegebenheiten in beiden Fällen eine Strecke von ca. 14 Kilometer und der gleiche durchschnittliche Zeitaufwand für die Milchabholung erforderlich gewesen wäre. Es hätte sich daher in beiden Fällen derselbe Kostenzuschlag für die Milchsammlung ergeben.
Zum Problem der Durchführung einer Milchsammlung durch Herrn S im Einzugsgebiet Thalgauberg ist zu bemerken, daß dieser bereits seit einiger Zeit mit der Milchsammlung und Anlieferung an den Betrieb Thalgauberg beauftragt war. Da zunächst nach Einstellung der Produktion in Thalgauberg aufgrund des undicht gewordenen Dampfkessels im Juni 1981 nicht gewiß war, ob die Produktion dort in der Folge fortgesetzt werden kann, wurde die Abholung durch Herrn S beibehalten. Auch nach Zuteilung des Einzugsgebietes Thalgauberg an die Käserei Walkner wurde diese Form der Milchabholung vorübergehend (bis März 1984) beibehalten, da auf die mit Herrn S bestehenden Vereinbarungen hinsichtlich der Milcheinsammlung Rücksicht genommen werden mußte. Es ist jedoch nach Information des Milchwirtschaftsfonds unbestritten, daß sowohl durch den Milchhof Salzburg als auch durch die Käserei Walkner eine sofortige direkte Tanksammelabholung der Milch im Jahr 1981 möglich gewesen wäre. Auf diese Möglichkeit wurde jedoch aus den oben erwähnten Gründen sowie zwecks Vermeidung zusätzlicher Probleme mit den auf diese Form der Milchabholung eingestellten Milcherzeugern verzichtet.
Auf diese besondere Form der Milchabholung hätte zunächst auch die Kalkulation des Frächters des Milchhofes Salzburg Rücksicht nehmen müssen. Die nicht näher spezifiert abgebotene Frachtleistung des Unternehmers H war jedoch höchst zweifelhaft und daher keine taugliche Kalkulationsgrundlage für die tatsächlich anfallenden erhöhten Frachtkosten bei der Milchabholung aus dem Einzugsgebiet Thalgauberg durch den Milchhof Salzburg.
3.4. Lage zu gleichartigen benachbarten Betrieben und zu größeren Verbrauchsorten (§14 Abs 1 Z. 4 MOG 1985 = § 12 Abs 1 litd MOG 1967):
Dafür kamen seinerzeit folgende Betriebe in Betracht (Kilometerentfernung zu Thalgau in eine Richtung):
1. Auswöger, Enzersberg 5 km
2. Wörle, Henndorf 10 km
3. Klausner, Eugendorf 15 km
4. Nußbaumer, Mondsee 15 km
5. Seekirchen 16 km
6. Loibichl 20 km
7. Milchhof Salzburg 23 km
8. Walkner, Seeham 26 km
Die unter Punkt 1 bis 6 angeführten Betriebe schieden jedoch aus, da sie zum Zeitpunkt der Entscheidung im Jahre 1981 keine ausreichende Kapazität für die Verarbeitung zusätzlicher im Einzugsgebiet Thalgauberg anfallender Milchmengen bzw. keine Einrichtung für die Hartkäseerzeugung (Käserei Nußbaumer, Mondsee) hatten. Es blieben daher als hartkäseverarbeitende Betriebe für eine eingehendere Untersuchung und Prüfung ausschließlich der Milchhof Salzburg und die Käserei Walkner/Seeham für eine allfällige Zuteilung des Einzugsgebietes Thalgauberg über.
Im Bezug auf die Gleichartigkeit war unter Berücksichtigung der für das gesamte Einzugsgebiet Thalgauberg bestehende Silosperre zu beachten, daß der Hartkäsereibetrieb Walkner eine fast vollständige Verarbeitung der silofreien Milch aus Thalgauberg zu Hartkäse gewährleisten konnte. Aus den dem Milchwirtschaftsfonds aufliegenden bisherigen Betriebsmeldungen ist ersichtlich, daß dieser Zustand bis jetzt beibehalten werden konnte. Anders verhält es sich beim Milchhof Salzburg, da dieser immer einen beachtlichen Anteil an silofreier Milch nicht für Zwecke der Hartkäseverarbeitung verwendete. Auf die daraus resultierende zusätzliche Systembelastung (Kostenabdeckung des Siloverzichtszuschlages auch für jenen Anteil hartkäsetauglicher Milch, aus dem kein Hartkäse hergestellt wird, aus dem Ausgleichssystem) wurde bereits hingewiesen. Bei Mitberücksichtigung einer möglichst vollständigen und wirtschaftlichen Verarbeitung der hartkäsetauglichen Milch und der Übernahme eines Teiles der zusätzlichen Transportkosten durch die Käserei Walkner (Gleichstellung mit den zusätzlichen Anfuhrkosten durch den Milchhof Salzburg) ergab sich, daß die Käserei Walkner als nächstgelegner geeigneter Betrieb für die Übernahme der hartkäsetauglichen Milch aus dem Einzugsgebiet Thalgauberg im Jahre 1981 in Frage kam, da andere, näher gelegene Käsereien damals nicht in der Lage waren, diese zusätzlichen Mengen an hartkäsetauglicher Milch für die Hartkäseerzeugung zu übernehmen.
3.5. 5. und 6. Bevölkerungsdichte und örtliche Arbeitsverhältnisse (§14 Abs 1 Z. 5 MOG 1985 = § 12 Abs 1 lite MOG 1967) und die Qualität der erzeugten Produkte (§14 Abs 1 Z. 6 MOG 1985 = § 12 Abs 1 litf MOG 1967):
Diese Kriterien sind - wie auch die Volksanwaltschaft anerkennt - hinsichtlich der Käserei Walkner und des Milchhofes Salzburg im wesentlichen als gleichwertig anzusehen. Bei der Qualität der erzeugten Produkte ergaben sich, wie die bisherigen Erfahrungen zeigten, bei beiden Betrieben keine besonderen Probleme.
Hinsichtlich der Arbeitsverhältnisse ist ergänzend anzumerken, daß Erhebungen bei den zuständigen Arbeitsämtern ergaben, daß das ländliche Gebiet von Seeham (Walkner) sowie anderer umliegender Orte mit größeren wirtschaftlichen Problemen zu kämpfen hatte, als die Landeshauptstadt Salzburg, deren Arbeitslosenrate in mehrjährigen Durchschnitt sogar unter jener der Bundesdurchschnitte lag. Der Zuschlag des Einzugsgebietes Thalgauberg an die Käserei Walkner konnte somit auch zu einer Absicherung der Arbeitsplätze dieses Betriebes in einer Problemregion beitragen.
4. Verordnungsanfechtung durch die Volksanwaltschaft
Die Volksanwaltschaft hält an ihrer in ihrer Empfehlung vom zum Ausdruck gebrachten Rechtsauffassung fest, daß die beschwerdegegenständliche Verordnung des Milchwirtschaftsfonds vom zwingenden Bestimmungen des § 14 Abs 1 MOG 1985 (§12 Abs 1 MOG 1967) widerspricht.
Daran vermag auch die Stellungnahme des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft nichts zu ändern, zu der seitens der Volksanwaltschaft im einzelnen folgendes anzumerken ist:
4.1. Art und Ausgestaltung der Betriebsanlage und ihre Leistungsfähigkeit in qualitativer und quantitativer Beziehung:
Die Volksanwaltschaft hält an ihrer Rechtsauffassung fest, daß bei der Beurteilung des in § 14 Abs 1 Z. 1 MOG 1985 (§12 Abs 1 lita MOG 1967) genannten Kriteriums die tatsächlichen Verhältnisse zur Zeit der Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes maßgeblich sind. Im Käsereibetrieb WALKNER wurden jedoch Investitionen erst nach der Einzugsgebietszuteilung getätigt, um die Verarbeitung der zusätzlich anfallenden Milch zu ermöglichen. Bei einer Zuteilung an den Milchhof Salzburg wären solche Investitionen nicht erforderlich gewesen, weil dieser über die nötigen Kapazitäten verfügte, um die relativ geringe Zusatzmenge an Milch zu verarbeiten. Daraus folgt aber, daß die Käserei WALKNER - anders als der Milchhof Salzburg - bei Erlassung der Verordnung die nach § 12 Abs 1 lita MOG 1967 (§14 Abs 1 Z. 1 MOG 1985) erforderliche Qualifikation nicht besessen hat.
Wenn der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft versucht, dies in seinem Bericht nun mit der Behauptung zu entkräften, der Milchhof Salzburg habe nicht über eine solche Kapazität verfügt, welche eine vollständige Verarbeitung der hartkäsetauglichen Milch zu Hartkäse auch während der Spitzenanlieferung gewährleistet hätte, so muß dem folgendes entgegengehalten werden:
a) Dieses Argument trifft auf alle Betriebe zu, sofern ein Betrieb nicht von vornherein - vollkommen unwirtschaftlich - eine Überkapazität besitzt.
b) Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft behauptet nicht einmal, daß für die Käserei WALKNER in Spitzenzeiten etwas anderes gelten würde.
c) Der vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft angestellte Vergleich ist darüber hinaus unsachlich. Der Siloverzichtszuschlag für die gesamte vom Milchhof Salzburg verarbeitete Milch wird mit den Kosten für eine Investition verglichen, die für die vergleichsweise sehr geringe Zusatzmilchmenge aus Thalgauberg erforderlich war. Nur um die Unvergleichbarkeit der herangezogenen Größen zu veranschaulichen, sei darauf hingewiesen, daß im Jahre 1981 für Thalgauberg ein Anlieferungskontingent von 875 Tonnen festgestellt wurde, für den Milchhof Salzburg hingegen von rund 33.000 Tonnen.
d) Der Milchhof Salzburg verfügte 1981 insgesamt - nicht nur für den Spezialbereich der Hartkäseverwertung - über eine Verwertungskapazität, die ohne zusätzliche Investitionen auch die Verwertung der Milch aus Thalgauberg zugelassen hätte. Diese nach § 14 Abs 1 Z. 1 MOG 1985 (§12 Abs 1 lita MOG 1967) allein maßgebliche Frage bleibt auch vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft unbestritten.
e) Nicht zuletzt um regionalen und saisonalen Versorgungsnotwendigkeiten gerecht zu werden, strebt der Milchwirtschaftsfonds an, daß für die Hartkäseerzeugung besonders geeignete Milch lediglich zu 80 % zu Hartkäse verarbeitet wird; dies bedeutet aber, daß 20 % der angelieferten hartkäsetauglichen Milch anderen Verwertungen zugeführt werden darf. Bei Versorgungsproblemen mit Frischmilch kann dieser Prozentsatz auch überschritten werden. So hat der Milchwirtschaftsfonds seit 1983 zum Beispiel den Milchhof Salzburg, aber auch andere Hartkäsereibetriebe ausdrücklich angewiesen, die Verarbeitung von hartkäsetauglicher Milch zu Hartkäse um 15 bis 30 % einzuschränken.
f) Selbst wenn - was nicht zutrifft - nach dem Marktordnungsgesetz der ausschließlichen Verwertung von Milch zu Hartkäse absolute Priorität zukäme, so wäre die Verarbeitung der Milch aus Thalgauberg in allen zur Diskussion stehenden Betriebsstätten nur mit Zusatzinvestitionen (Käsepressen) möglich gewesen. Dies gilt für die Käserei WALKNER ebenso wie für den Milchhof Salzburg und die anderen näherliegenden Käsereien. In diesem Zusammenhang scheint es der Volksanwaltschaft auch völlig unerfindlich, weshalb der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft meint, diese anderen Käsereien wären bei der Neuzuteilung des Einzugsgebietes Thalgauberg wegen der erforderlichen Zusatzinvestition auszuscheiden gewesen. Dieses Argument hätte in gleicher Weise auch für die Käserei WALKNER gelten müssen.
g) Die Volksanwaltschaft stellt nochmals fest, daß es ihrer Meinung nach unzulässig ist, die in ganz anderem Zusammenhang maßgeblichen Regelungen über den Siloverzichtszuschlag mit der nach § 14 Abs 1 Z. 1 MOG 1985 (§12 Abs 1 lita MOG 1967) allein maßgeblichen Frage nach der Leistungsfähigkeit der Betriebsanlage in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu vermengen. Es ist daher nach wie vor unbestritten, daß der Milchhof Salzburg der einzige Betrieb war, der die Milch aus Thalgauberg ohne zusätzliche Investitionen verarbeiten konnte.
4.2. Milchergiebigkeit des Gebietes:
In diesem Zusammenhang hat der Milchwirtschaftsfonds in seiner vom Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft weitergeleiteten Stellungnahme lediglich gemeint, es bestände keine Präferenz für eine der beiden Zuteilungsmöglichkeiten (Käserei WALKNER bzw. Milchhof Salzburg). Auch diese Behauptung wurde im Zuge des Prüfungsverfahrens widerlegt. Wie die Volksanwaltschaft feststellte, wurden für die Milchergiebigkeit - bezogen auf die Gesamtfläche des jeweiligen Einzugsgebietes - folgende Kennwerte festgestellt:
Asperding/Seeham 2.910 Kilogramm/Hektar
Thalgauberg 810 Kilogramm/Hektar
Milchhof Salzburg 510 Kilogramm/Hektar
Daraus ist aber zutreffend nur der Schluß zu ziehen, daß entgegen den marktordnungsrechtlichen Kriterien Milch aus einem Gebiet mit geringerer Milchergiebigkeit (Thalgauberg) in ein Gebiet mit deutlich höherer Ergiebigkeit (Asperding/Seeham) zur Verarbeitung gebracht wird, wobei der Käserei WALKNER - anders als dem Milchhof Salzburg - überdies als ausschließliche Hartkäserei keine wesentliche Versorgungsaufgabe zukommt.
Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft bemängelt in seiner Stellungnahme die Auslegung des Begriffes 'Milchergiebigkeit' durch die Volksanwaltschaft, ohne schlüssig darzulegen, wie der Begriff nach seiner Meinung zu interpretieren sei. Nach Ansicht der Volksanwaltschaft ist es unzweifelhaft, daß die Milchergiebigkeit nur als Verhältniszahl zwischen Milchmenge und Fläche (Gebiet) verstanden werden kann. Der Einwand des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, die Angaben der Volksanwaltschaft würden sich nur auf Einzelbetriebe beziehen, ist unrichtig. Die Zahlen zur Milchergiebigkeit sind auf die jeweilige Gesamtfläche bezogene Durchschnittswerte. Damit bleibt aber der von der Volksanwaltschaft letztlich festgestellte Sachverhalt unwidersprochen, daß mit der Übertragung des Einzugsgebietes von Thalgauberg nach Asperding/Seeham Milch aus einem Gebiet mit geringerer Milchergiebigkeit in ein Gebiet mit deutlich höherer Milchergiebigkeit gebracht wird. Die Volksanwaltschaft hält daher auch an ihrer Rechtsmeinung fest, daß das zwingende Kriterium des § 14 Abs 1 Z. 2 MOG 1985 (§12 Abs 1 litb MOG 1967) nicht erfüllt ist.
4.3. Die verkehrstechnischen Verhältnisse in den verschiedenen Teilen des Gebietes und die Transportkosten von Milch und Milcherzeugnissen:
Hinsichtlich der in § 14 Abs 1 Z. 3 MOG 1985 (§12 Abs 1 litc MOG 1967) genannten Kriterien kommt den Transportkosten vorrangige Bedeutung zu. Diese dürfen für die getroffene Einzugsgebietsregelung nicht höher sein als bei einer Lieferung an den Milchhof Salzburg.
Der Milchwirtschaftsfonds legte der Volksanwaltschaft eine Kalkulation vor, die im Zuge des Prüfungsverfahrens dahin 'bereinigt' werden mußte, daß die jährlichen Gesamtkosten betragen:
Für die Lieferung nach Asperding/Seeham S 200.900,--, für die Lieferung zum Milchhof Salzburg S 91.000,--.
In seiner Stellungnahme vom widerlegte der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft diese Berechnung in Wahrheit nicht. Die Behauptung des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft, ein vom Frächter H (Milchhof Salzburg) vorgelegtes Offert gebe zu Zweifeln Anlaß, erscheint der Volksanwaltschaft unverständlich. In diesem Offert wird ausdrücklich angeführt, daß für die zusätzliche Milcherfassung in Thalgauberg täglich eine Stunde Zeitaufwand und 9 Kilometer Fahrtstrecke erforderlich sind und dafür ein Entgelt von S 7.600,-- pro Monat bzw. S 91.000,-- pro Jahr anfällt. Dieses Anbot des Frächters H stammt vom Februar 1983; der Milchwirtschaftsfonds selbst hat 1981 für die Tanksammelwagenerfassung durch Frächter einen Stundensatz von S 192,53 bzw. einen Kilometersatz von S 5,41 anerkannt. Legt man diese Fondsansätze zugrunde, so ergeben sich Erfassungskosten von S 88.000,-- pro Jahr, also durchaus in der vom Frächter H angesprochenen Höhe.
Auch das Argument, daß bei einer Kalkulation auf der Basis einer direkten Michabholung durch den Milchhof Salzburg ein gleich großer Kostenanteil in Ansatz zu bringen wäre wie bei der Käserei WALKNER, ist nach Ansicht der Volksanwaltschaft unrichtig. Bei einer direkten Milcherfassung in Thalgauberg durch den Milchhof Salzburg würden nämlich die derzeit entstehenden Zubringerkosten von Lieferanten des Milchhofes Salzburg in der Ortschaft wegfallen.
Zusammenfassend ist daher hinsichtlich dieses Punktes festzustellen, daß das Angebot des Frächters H deutlich unter den Transportkosten für den Milchtransport von Thalgauberg nach Asperding/Seeham liegt und auch deutlich unter dem vom Milchwirtschaftsfonds im vorliegenden Fall anerkannt bzw. erstatteten Transportkosten. Damit verstößt aber die beschwerdegegenständliche Verordnung auch gegen das Kriterium des § 14 Abs 1 Z. 3 MOG 1985 (§12 Abs 1 litc MOG 1967).
4.4. Lage zu gleichartigen benachbarten Betrieben und zu größeren Verbrauchsorten:
Unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten und der straßenmäßigen Verhältnisse ist es unbestritten, daß die Wegstrecke zum Milchhof Salzburg kürzer ist als jene nach Asperding/Seeham und daß sich im Zusammenhang mit der Nähe Thalgauberg zu einem relativ großen Verbrauchsort (Stadt Salzburg) eine Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes Thalgauberg zum Milchhof Salzburg unter dem Gesichtspunkt des § 14 Abs 1 Z. 4 MOG 1985 (§12 Abs 1 litd MOG 1967) geradezu aufdrängt.
Die im Bericht des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft angeführten Kilometerzahlen stimmen mit den tatsächlichen Entfernungen der einzelnen Betriebsstätten von der ehemaligen Betriebsstätte Thalgauberg nur annäherend überein. Dennoch geht auch aus diesen Zahlen eindeutig hervor, daß die Käserei WALKNER in Asperding/Seeham von Thalgauberg am weitesten entfernt liegt.
Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft versuchte in seiner Stellungnahme vom den Eindruck zu erwecken, daß eine Milcherfassung durch den Milchhof Salzburg eine Wegstrecke von 23 Kilometer und eine Milcherfassung durch WALKNER eine nur um 3 Kilometer weitere Wegstrecke zur Folge hätte. Obwohl auch dies nach Ansicht der Volksanwaltschaft bereits ausreichen würde, die Verordnung hinsichtlich dieses Kriteriums mit Gesetzwidrigkeit zu belasten, ist dennoch darauf hinzuweisen, daß diese Darstellung zumindest irreführend ist. Tatsächlich fällt bei einer Milcherfassung durch den Milchhof Salzburg infolge seines unmittelbar angrenzenden Einzugsgebietes bei Direkterfassung in der Gemeinde Thalgauberg nur eine zusätzliche Wegstrecke von rund 9 Kilometer an, während bei der Zuteilung nach Asperding/Seeham eine zusätzliche Wegstrecke von 54 Kilometer (hin und zurück) zu bewältigen ist.
Die Behauptung, daß die übrigen angeführten Betriebe keine ausreichende Kapazität für die Verarbeitung aus dem Einzugsgebiet Thalgauberg besessen hätten, trifft - wie bereits ausgeführt - lediglich im Hinblick auf die vorhandenen bzw. fehlenden Käsepressen zu; dies gilt jedoch für alle Betriebe einschließlich der Käserei WALKNER. Bei richtiger Beurteilung wären im Jahre 1981 nicht nur der Milchhof Salzburg, sondern auch alle anderen näher gelegenen Käsereien in der Lage gewesen, die Milch aus Thalgauberg mit zusätzlichen Käsepressen zu Hartkäse oder ohne solchen Pressen zu anderen Produkten zu verarbeiten.
Zusammenfassend vertritt die Volksanwaltschaft daher die Rechtsauffassung, daß die beschwerdegegenständliche Verordnung des Milchwirtschaftsfonds unter Berücksichtigung der in Punkt 4.1. bis 4.4. dargestellten Beurteilungskriterien nicht den Bestimmungen des Marktordnungsgesetzes entspricht."
2. Die Äußerungen des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft und des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds brauchen hier nicht mehr im einzelnen wiedergegeben zu werden, weil sie im wesentlichen jenen Inhalt haben, den ihre bereits im Antrag der Volksanwaltschaft (s. oben unter Pkt. 1.) zitierten Stellungnahmen aufweisen.
a) Zusammenfassend hält der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft in seiner Äußerung fest, daß hinsichtlich der Art und Ausgestaltung der Betriebsanlage und der Leistungsfähigkeit in quantitativer Beziehung sowohl der Milchhof Salzburg als auch die Käserei Walkner zum Zeitpunkt der Einzugsgebietszuweisung in der Lage gewesen seien, die Milch aus Thalgauberg zu verarbeiten. Allerdings sei es nur der Käserei Walkner aufgrund der Betriebsausstattung an Käsefertigern und Pressplätzen möglich gewesen, die zusätzlich angelieferte silofreie Milch auch zu Hartkäse zu verarbeiten. Der Milchhof Salzburg habe jedoch schon ohne Berücksichtigung der Milch aus Thalgauberg ca. 20 % der angelieferten Milch nicht zu Hartkäse verarbeiten können. Die Möglichkeit des Milchhofs Salzburg, auch die Milch aus Thalgauberg ohne zusätzliche Investition zu verarbeiten, sei an sich gegeben gewesen. Für die Beurteilung sei jedoch wesentlich, daß der Milchhof Salzburg die hartkäsetaugliche Milch nicht dem primären Zweck entsprechend zur Herstellung von Hartkäse verwerten konnte.
Entgegen der Feststellung der Volksanwaltschaft habe die Tatsache, daß in Thalgauberg silofreie Milch erzeugt und dafür der Siloverzichtszuschlag gewährt worden sei, bei der Neuzuteilung des Einzugsgebietes sehr wohl berücksichtigt werden müssen. Gemäß § 14 Abs 1 erster Satz Marktordnungsgesetz sei bei einer Einzugs- und Versorgungsgebietszuweisung auf die Ziele des § 2 Abs 1 Bedacht zu nehmen, sodaß die in § 14 Abs 1 Z 1 bis 6 aufgezählten Kriterien nicht für sich allein gesehen werden könnten. Eines dieser Ziele sei die Erreichung einer möglichst wirtschaftlichen Anlieferung, Bearbeitung, Verarbeitung und Verteilung von Milch und Erzeugnissen aus Milch (§2 Abs 1 Z 3 MOG).
Die Zuteilung zur Käserei Walkner sei unter der Voraussetzung erfolgt, daß lediglich die günstigsten Transportkosten im Rahmen der Ausgleichsgebarung abgegolten wurden, wodurch auch § 14 Abs 1 Z 3 MOG Rechnung getragen worden sei. Hinsichtlich der gleichartigen benachbarten Betriebe (d.h. Betriebe, welche die silofreie Milch zu Hartkäse verarbeiten) sei anzumerken, daß die näher gelegenen Käsereien nicht in der Lage gewesen seien, die zusätzliche Menge an hartkäsetauglicher Milch für die Hartkäseerzeugung zu übernehmen. Bei Bedachtnahme auf eine möglichst vollständige wirtschaftliche Bearbeitung der silofreien Milch zu Hartkäse sei daher der Käserei Walkner der Vorzug zu geben.
b) Der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds verweist in seiner Äußerung zunächst auf den gewichtigen Unterschied zwischen seiner Argumentation und der der Volksanwaltschaft: Die Volksanwaltschaft ziehe den zweiten Halbsatz des § 14 Abs 1 MOG isoliert für ihre Betrachtung heran und nehme eine Prüfung anhand der Z 1 bis 6 dieser Gesetzesstelle vor. Der geschäftsführende Ausschuß hingegen vermeine, daß es zwar zwingend erforderlich sei, anhand dieses zweiten Halbsatzes und der darin enthaltenen Punkte zu prüfen, daß aber der erste Halbsatz des § 14 Abs 1 MOG deshalb nicht unbeachtet bleiben dürfe. Dieser erste Halbsatz sage aus, daß der Milchwirtschaftsfonds unter Bedachtnahme auf die übrigen Zielsetzungen des § 2 Abs 1 MOG Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieben und wirtschaftlichen Zusammenschlüssen Einzugs- und Versorgungsgebiete zuzuweisen habe, soweit dies zur Erreichung der in § 2 Abs 1 Z 4 und 5 MOG genannten Ziele notwendig sei.
Der Milchwirtschaftsfonds habe im Jahre 1982 die Auffassung vertreten (und vertrete diese auch noch heute), daß den reinen Hartkäsereibetrieben aus verschiedenen Überlegungen, nicht zuletzt auch aus der Überlegung der Sicherung bäuerlicher Einkommen aus dem Milchgeld, vor allem des sogenannten Hartkäsetauglichkeitszuschlages als wesentlichem Entgeltbestandsteil, Bedeutung in einem Umfang zukomme, der den Schutz derartiger Betriebe wünschenswert erscheinen lasse. Der Fonds habe es daher für zweckmäßiger gehalten, das Einzugs- und Versorgungsgebiet der Käserei Thalgauberg einer anderen reinen Hartkäserei zuzuordnen und damit deren Milchbasis zu vergrößern, um deren Produktionsbedingungen auf mittlere bis längere Sicht rentabler zu gestalten, und nicht ausschließlich nach einem Betrieb zu suchen, der die anfallende Milch - in welcher Weise immer - kostengünstigst verarbeiten könne; letzteres hätte zwangsläufig zu einer Zuteilung an den Milchhof Salzburg führen müssen und bewirkt, daß ein ohnedies bereits großer, sogenannter gemischter (Verarbeitung von hartkäsetauglicher und nicht hartkäsetauglicher Milch) Betrieb noch größer werde.
Eine Aufhebung der von der Volksanwaltschaft bekämpften Verordnung aus dem Jahre 1982 (und die anschließende Vornahme der Zuteilung des Einzugs- und Versorgungsgebietes der Käserei Thalgauberg an den Milchhof Salzburg) würde die Gefahr mit sich bringen, daß die derzeit gegebene sogenannte Silosperregelung für die Landwirte nicht bestehen und der Hartkäsetauglichkeitszuschlag für die betroffenen Landwirte nicht gesichert bleiben könnte. Während die Volksanwaltschaft einseitig betriebswirtschaftliche Aspekte hervorstreiche und im Zug dieser Betrachtungsweise gestützt auf § 14 Abs 1 Z 1 bis 6 MOG für eine Zuteilung des Einzugsgebietes der ehemaligen Käserei Thalgauberg an den Milchhof Salzburg eintrete, habe auch der Fonds eine Prüfung nach dieser Gesetzesstelle vorgenommen, allerdings unter Einbeziehung des § 14 Abs 1 erster Halbsatz MOG, der die Zuweisung der Einzugs- und Versorgungsgebiete unter Beachtung der "übrigen Zielsetzungen des § 2 Abs 1" vorsehe. Eine dieser Zielsetzungen sei die Sicherung eines möglichst einheitlichen Erzeugerpreises für Milch (§2 Abs 1 Z 2); dies bedeute im konkreten Fall unter Bedachtnahme auf § 14 Abs 2 MOG auch die Sicherung der Auszahlung des Hartkäsetauglichkeitszuschlages als Bestandteil dieses einheitlichen Erzeugerpreises.
Der geschäftsführende Ausschuß hält zusammenfassend fest, daß sowohl die Argumentation der Volksanwaltschaft als auch jene des Fonds logisch und in sich frei von Widersprüchen, jedenfalls aber von den Bestimmungen des Marktordnungsgesetzes gedeckt erscheine. Die Frage, ob man gewillt sei, eher den Argumenten der Volksanwaltschaft oder jenen des Fonds zu folgen, könne nur eng zusammen mit der Frage gesehen werden, ob man bereit sei, eine bestehende Hartkäsereistruktur, die zur Herstellung hochwertigsten Hartkäses in der Lage sei, zu erhalten, oder ob man Argumente in dieser Richtung unter Hinweis auf rein betriebswirtschaftliche Überlegungen zugunsten eines Großbetriebes vernachlässige.
Der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds verweist sodann darauf, für die Zuweisung des Einzugs- und Versorgungsgebietes der stillgelegten Käserei Thalgauberg an die Käserei Walkner in Asperding seien Argumente in Richtung Strukturfragen, Hartkäseproduktion, Erhaltung von Silosperrgebieten als Basis für diese Produktion und Absicherung der Auszahlung des Hartkäsetauglichkeitszuschlages für Landwirte maßgebend gewesen.
3.a) Der hier maßgebliche § 14 Abs 1 MOG 1985 (früher § 12 Abs 1 MOG 1967) hat folgenden Wortlaut:
"(1) Soweit dies zur Erreichung der im § 2 Abs 1 Z 4 und 5 genannten Ziele notwendig ist, hat der Fonds unter Bedachtnahme auf die übrigen Zielsetzungen des § 2 Abs 1 Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieben und deren wirtschaftlichen Zusammenschlüssen durch Verordnung (§59) Einzugs- und Versorgungsgebiete zuzuweisen; für die Abgrenzung der Einzugs- und Versorgungsgebiete sind maßgebend
1. die Art und Ausgestaltung der
Betriebsanlage und ihre
Leistungsfähigkeit in qualitativer und
quantitativer Beziehung,
2. die Milchergiebigkeit des Gebietes,
3. die verkehrstechnischen Verhältnisse
in den verschiedenen Teilen des
Gebietes und die Kosten des
Transportes von Milch und Erzeugnissen
aus Milch,
4. die Lage zu gleichartigen benachbarten
Betrieben und zu größeren
Verbrauchsorten,
5. die Bevölkerungsdichte und die
örtlichen Arbeitsverhältnisse und
6. die Qualität der erzeugten Produkte."
b) Der Verfassungsgerichtshof geht bei seiner rechtlichen Beurteilung davon aus, daß nach den hier maßgeblichen Bestimmungen des Marktordnungsgesetzes nicht nur eine einzige, allein "richtige" Zuweisung eines Einzugs- und Versorgungsgebietes möglich sein kann, sondern daß - infolge der finalen Bestimmung des Verwaltungshandelns durch die Vorgabe unterschiedlicher Ziele in § 2 Abs 1 MOG (vgl. Korinek, Das Bewegliche System im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, in: Bydlinski-Krejci-Schilcher-Steininger (Hg.), Das Bewegliche System im geltenden und künftigen Recht, 1986, S. 246f) - dem Verordnungsgeber ein gewisser Gestaltungsspielraum eingeräumt wird. Der Verordnungsgeber hat sich hiebei - ausgehend von den Zielen der Milchmarktordnung - innerhalb des Rahmens zu bewegen, der von den im Gesetz aufgestellten Kriterien (hier: jenen des § 14 Abs 1) abgesteckt wird. Der Gestaltungsspielraum besteht insbesondere darin, daß der Verordnungsgeber dem einen oder anderen dieser Kriterien mehr Gewicht und damit entscheidendere Bedeutung beimessen kann.
c) Der Verordnungsgeber hat diesen Gestaltungsspielraum im vorliegenden Fall nicht verlassen:
Der Verfassungsgerichtshof hält zunächst fest, daß aufgrund der eingehenden Überlegungen der Volksanwaltschaft (s. oben unter Pkt. II.1.) und der umfangreichen von ihr veranlaßten Untersuchungen im Ergebnis feststeht, daß die von der Volksanwaltschaft angestrebte Zuweisung des hier in Rede stehenden Einzugsgebietes an den Milchhof Salzburg an sich mit dem Gesetz in Einklang stünde. Dies bedeutet aber im Sinne der soeben unter Pkt. b) dargelegten grundsätzlichen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes noch nicht, daß nicht auch eine andere Lösung dem Gesetz entspricht.
Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft und der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds verweisen mit Recht darauf, daß - schon im Hinblick auf die Zitierung des § 1 Abs 2 im Einleitungssatz des § 14 Abs 1 MOG - die Voraussetzungen des § 14 Abs 1 nicht isoliert, sondern im Zusammenhang mit den allgemeinen Zielsetzungen der Milchmarktordnung zu betrachten sind. Bei dieser zusammenschauenden Betrachtung konnte der Verordnungsgeber dem Umstand vorrangige Bedeutung beimessen, daß hier ein Einzugsgebiet, in welchem - als Silosperrgebiet - hartkäsetaugliche Milch hergestellt wird, einem Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb neu zuzuweisen war, der von seinen Voraussetzungen her den Erfordernissen der Z 1 des § 14 Abs 1 MOG in besonderem Maß entgegen kam. Aus den Akten ergibt sich hiezu, daß die Käserei Walkner zum Zeitpunkt der Erlassung der angefochtenen Verordnung unter den - aufgrund der geographischen Situation einigermaßen in Frage kommenden - Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieben der einzige war, welcher ohne Vornahme ins Gewicht fallender Investitionen in der Lage war, die Milch aus dem neu zuzuweisenden Gebiet zur Gänze zu Hartkäse zu verarbeiten, und zwar auch in einer den Erfordernissen der Z 6 des § 14 Abs 1 entsprechenden Qualität.
Der Verfassungsgerichtshof teilt in diesem entscheidungswesentlichen Punkt die Auffassung der Volksanwaltschaft, daß der Milchhof Salzburg nach der Aktenlage im Stande gewesen wäre, die gesamte Milch aus dem Einzugsgebiet der ehemaligen Käserei Thalgauberg zu verarbeiten (allerdings nicht zur Gänze zu Hartkäse) und daß das Marktordnungsgesetz der ausschließlichen Verwertung von Milch zu Hartkäse keine "absolute Priorität" einräumt. Der Gerichtshof gelangt aber im Ergebnis zu einer anderen Rechtsmeinung als die Volksanwaltschaft, weil dem Verordnungsgeber, dem im Gesetz eine Reihe von Zielen (welche untereinander sogar in einem Spannungsverhältnis stehen) vorgegeben sind, insoweit ein Gestaltungsspielraum eingeräumt ist, mit einer Verordnung mehr das eine oder das andere Ziel anzustreben, also "relative Prioritäten" zu setzen. Zur Beurteilung, ob der Verordnungsgeber hiebei den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung überschritten hat, ist eine zusammenschauende Betrachtung des Gesetzes unerläßlich. Es kommt daher für die Rechtmäßigkeit der vom Verordnungsgeber getroffenen Lösung - entgegen der Rechtsauffassung der Volksanwaltschaft - nicht entscheidend darauf an, ob hier sämtliche der in den Z 1 bis 6 des § 14 Abs 1 MOG angeführten "maßgebenden" Kriterien optimal und bis ins letzte auf die erlassene Verordnungsregelung passen; diese Kriterien sind nach dem Wortlaut des Einleitungssatzes des § 14 Abs 1 "maßgebend", sie sind also bei der Verordnungserlassung zu beachten, wobei der Natur der Sache nach von Fall zu Fall die eine oder die andere Voraussetzung für den Inhalt der Verordnung von größerer Bedeutung ist als die übrigen.
Der Volksanwaltschaft ist entgegenzuhalten, daß es keineswegs der Sinn einer Verordnungsermächtigung im Bereich an sich wirtschaftlicher - wenngleich durch starke Lenkungselemente eingeschränkter - Vorgänge sein kann, dem Verordnungsgeber so gut wie überhaupt keinen Handlungsspielraum einzuräumen und ihm ein ganz starres Entscheidungsschema aufzuzwingen (hier also, daß sämtliche "maßgebenden" Umstände in völlig gleicher Weise gegeben sein müssen). Ein solches unbewegliches Regelungsschema würde es dem Verordnungsgeber unmöglich machen, im Einzelfall sich ändernden wirtschaftlichen Gegebenheiten entsprechende, an den Zielsetzungen der Milchmarktordnung orientierte Maßnahmen in der Form zu erlassen, daß er (der Verordnungsgeber) innerhalb der von ihm zu beachtenden Voraussetzungen die Gewichte (etwas) verschiebt. Ansonsten wäre zum Beispiel die Zielsetzung der Z 8 des § 2 Abs 1 MOG ("Anpassung der Produktion und des Absatzes von Milch und Erzeugnissen aus Milch an die Aufnahmefähigkeit des in- und ausländischen Marktes") wohl kaum zu verwirklichen.
d) Der Verfassungsgerichtshof kann daher - zusammenfassend wiederholt - dem geschäftsführenden Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds nicht entgegentreten, wenn er bei Neuzuweisung eines Gebietes, in welchem hartkäsetaugliche Milch produziert wird, einer qualitativ hochwertigen, ausschließlichen Verarbeitung dieser Milch zu Hartkäse in einer hiefür geeigneten Käserei in Anwendung der Bestimmungen der § 2 Abs 1 Z 3, § 14 Abs 1 Z 1 und 6 MOG den Vorrang eingeräumt hat, auch wenn andere in § 14 Abs 1 als (ebenfalls) maßgebend angeführte Kriterien eher für die Zuweisung an einen anderen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb gesprochen haben mögen.
4. Dem Antrag ist daher nicht Folge zu geben.
Diese Entscheidung konnte gemäß § 19 Abs 4 erster Satz VerfGG in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.