VfGH 24.06.2010, v17/10

VfGH vom 24.06.2010, v17/10

Sammlungsnummer

19123

Leitsatz

Verfassungswidrige Übertragung von Zuständigkeiten an den Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen; keine Einholung der Zustimmung der Länder zur Einrichtung einer eigenen Bundesbehörde im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung; Verfassungswidrigkeit der Weisungsfreistellung des Arbeitsausschusses bis zur verfassungsgesetzlichen Ermächtigung des einfachen Gesetzgebers zur Durchbrechung des Weisungszusammenhanges ua bei Organen zur "Durchführung der Wirtschaftsaufsicht"; Gesetzwidrigkeit einer Fristverkürzung für Qualitätskontrollen in bestimmten Fällen in der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie wegen Abweichens vom gesetzlichen System

Spruch

I. 1. § 16 Abs 2 Z 2 des Bundesgesetzes über die Qualitätssicherung

bei Abschlussprüfungen (Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz - A-QSG), BGBl. I Nr. 84/2005, wird als verfassungswidrig aufgehoben.

2. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.

3. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.

II. § 19 Abs 2 zweiter Satz des Bundesgesetzes über die Qualitätssicherung bei Abschlussprüfungen (Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz - A-QSG), BGBl. I Nr. 84/2005, war nicht verfassungswidrig.

III. 1. § 12 Abs 1 der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL), BGBl. II Nr. 251/2006, wird als gesetzwidrig aufgehoben.

2. Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2010 in Kraft.

3. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt II verpflichtet.

Begründung

Entscheidungsgründe:

I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof sind zu B2076/08 und B2077/08

auf Art 144 B-VG gestützte Beschwerden anhängig, mit denen sich mehrere Abschlussprüfungsgesellschaften iS des Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetzes (A-QSG), BGBl. I 84/2005 idF BGBl. I 142/2006, gegen vom Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen erlassene Bescheide wenden, mit denen jeweils festgelegt wird, dass die Frist für die nächste externe Qualitätsprüfung dieser Gesellschaften insoweit gekürzt wird, als sie bis zum 9. März 2010 (B2076/08) bzw. bis zum 2. März 2010 (B2077/08), dh. innerhalb einer Frist von 18 Monaten ab Ausstellung der zugrunde liegenden Bescheinigungen, durchzuführen ist. Die reguläre Befristung derartiger Bescheinigungen beträgt prinzipiell sechs Jahre, in bestimmten Sonderfällen drei Jahre (§4 Abs 1 und 2 A-QSG).

2. Aus Anlass dieser Beschwerdeverfahren sind beim Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des § 16 Abs 2 Z 2 und des § 19 Abs 2 zweiter Satz des Bundesgesetzes über die Qualitätssicherung bei Abschlussprüfungen (Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz - A-QSG) in der Fassung BGBl. I 84/2005 und ob der Gesetzmäßigkeit von § 12 Abs 1 der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL), BGBl. II 251/2006, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof leitete daher mit Beschluss vom 15. Dezember 2009 gemäß Art 140 Abs 1 B-VG und Art 139 Abs 1 B-VG ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungs- und Gesetzmäßigkeit dieser Bestimmungen ein.

II. 1. Die entsprechenden - im vorliegenden Zusammenhang

einschlägigen - Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Qualitätssicherung bei Abschlussprüfungen (Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz - A-QSG) lauten in der hier maßgeblichen Fassung BGBl. I 84/2005 - § 16 Abs 8 leg.cit. idF BGBl. I 142/2006 - (die in Prüfung gezogenen Bestimmungen sind hervorgehoben):

"Intervalle der Qualitätsprüfungen

§4. (1) Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften sind verpflichtet, sich im Abstand von jeweils drei Jahren einer externen Qualitätsprüfung zu unterziehen, wenn sie Abschlussprüfungen folgender Unternehmen durchführen:

1. Unternehmen, die Wertpapiere begeben haben, welche an einem geregelten Markt im Sinne des Artikel 4 Abs 1 Z 14 der Richtlinie 2004/39 EG zugelassen sind oder

2. Kreditinstituten, sofern sie nicht unter Abs 2 Z 2 fallen oder

3. Versicherungen, sofern sie nicht unter Abs 2 Z 3 fallen oder

4. Pensionskassen.

(2) Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften sind verpflichtet, sich im Abstand von jeweils sechs Jahren einer externen Qualitätsprüfung zu unterziehen, wenn sie

1. Abschlussprüfungen von Unternehmen durchführen, die nicht in Abs 1 Z 1 bis 4 aufgezählt sind oder

2. Abschlussprüfungen von Kreditinstituten durchführen, die

a) einem Zentralinstitut angeschlossen sind,

b) eine Bilanzsumme von weniger als zwei Milliarden Euro aufweisen und

c) keine Wertpapiere begeben haben, welche an einem geregelten Markt im Sinne des Artikel 4 Abs 1 Z 14 der Richtlinie 2004/39 EG zugelassen sind oder

3. Abschlussprüfungen von kleinen Versicherungsvereinen gemäß § 62 Versicherungsaufsichtsgesetz, BGBl. Nr. 569/1978, durchführen, die nicht unter Abs 1 Z 3 fallen.

(3) Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften gemäß Abs 2 dürfen einen Auftrag zur Abschlussprüfung gemäß Abs 1 nur bei Vorliegen einer Bescheinigung gemäß § 15 annehmen, deren Erteilungsdatum im Zeitpunkt der Annahme eines solchen Auftrages nicht länger als drei Jahre zurückliegt.

...

Bescheinigung

§ 14. Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat die bei ihm einlangenden schriftlichen Prüfberichte innerhalb einer Frist von sechs Wochen nach Einlangen auszuwerten und über die Erteilung oder Versagung einer Bescheinigung hinsichtlich der Teilnahme an der externen Qualitätsprüfung nach Maßgabe der §§15 ff zu entscheiden.

Erteilung der Bescheinigung

§15. (1) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat nach Auswertung des schriftlichen Prüfberichtes die erfolgreiche Teilnahme an der externen Qualitätsprüfung zu bescheinigen, wenn

1. a) keine oder nur unwesentliche Mängel der Qualitätssicherungsmaßnahmen durch den Qualitätsprüfer festgestellt wurden, die zu einer abschließenden Beurteilung gemäß § 13 Abs 2 geführt haben oder

b) wesentliche Mängel der Qualitätssicherungsmaßnahmen durch den Qualitätsprüfer festgestellt wurden, die zu Einschränkungen der abschließenden Beurteilung gemäß § 13 Abs 3 geführt haben, und

2. a) bei der Durchführung der externen Qualitätsprüfung nicht schwerwiegend gegen die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes und der Qualitätssicherungsrichtlinie verstoßen wurde oder

b) tatsächlich keine wesentlichen Mängel der Qualitätssicherung vorliegen, die insgesamt zu einer schwerwiegenden Beeinträchtigung einer ordnungsgemäßen Berufsausübung führen.

(2) Die Bescheinigung ist bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die nächste externe Qualitätsprüfung durchzuführen ist, zu befristen. Die Gültigkeit einer Bescheinigung erlischt einen Monat nach Fristablauf. Wurde die externe Qualitätsprüfung nicht früher als drei Monate vor und nicht später als einen Monat nach Fristablauf der letzten Bescheinigung abgeschlossen, ist als neuer Fristbeginn der Tag nach dem Fristablauf der letzten Bescheinigung anzusetzen. In der Bescheinigung ist auch der Zeitpunkt der nächsten externen Qualitätsprüfung anzugeben. Die Bescheinigung ist unverzüglich dem überprüften Abschlussprüfer oder der überprüften Prüfungsgesellschaft zu übermitteln.

(3) Jede erteilte Bescheinigung ist der Qualitätskontrollbehörde unverzüglich unter Anschluss der entscheidungsrelevanten Unterlagen zur Kenntnis zu bringen.

(4) Erteilte Bescheinigungen sind von der Qualitätskontrollbehörde zu widerrufen, wenn eine der grundlegenden Voraussetzungen für die Erteilung einer Bescheinigung nicht erfüllt war.

Anordnung von Maßnahmen

§16. (1) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen kann unabhängig von einer Erteilung einer Bescheinigung Maßnahmen anordnen, wenn

1. Mängel bei dem überprüften Prüfungsbetrieb vorliegen oder

2. bei der Durchführung der externen Qualitätsprüfung gegen die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes oder der Qualitätssicherungsrichtlinie gemäß § 22 verstoßen wurde.

(2) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen kann folgende Maßnahmen anordnen:

1. die nachweisliche Beseitigung der Mängel,

2. die Verkürzung der Frist für die nächste externe Qualitätsprüfung und

3. eine Sonderprüfung.

(3) Wird eine Sonderprüfung angeordnet, so hat der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hierfür einen Qualitätsprüfer zu bestellen und für diesen ein angemessenes von dem zu prüfenden Abschlussprüfer oder der zu prüfenden Prüfungsgesellschaft zu bezahlendes Honorar festzusetzen.

(4) Alle Maßnahmen gemäß Abs 2 sind an den überprüften Abschlussprüfer oder an die überprüfte Prüfungsgesellschaft gerichtet. Dies gilt auch dann, wenn der Qualitätsprüfer gegen die Vorschriften der Bestimmungen dieses Bundesgesetzes oder der Qualitätssicherungsrichtlinie verstoßen hat. Es obliegt dem zu überprüfenden Abschlussprüfer oder der zu überprüfenden Prüfungsgesellschaft, für eine ordnungsgemäße externe Qualitätsprüfung Sorge zu tragen, erforderlichenfalls durch einen Antrag auf Bestellung eines weiteren Qualitätsprüfers.

(5) Der überprüfte Abschlussprüfer oder die überprüfte Prüfungsgesellschaft ist vor der Anordnung einer Maßnahme gemäß Abs 2 anzuhören. Gegen Anordnungen gemäß Abs 2 ist kein gesondertes Rechtsmittel zulässig.

(6) Die Anordnung von Maßnahmen hat jedoch zu unterbleiben, wenn der überprüfte Abschlussprüfer oder die überprüfte Prüfungsgesellschaft auf die Erteilung einer Bescheinigung verzichtet.

(7) Alle angeordneten Maßnahmen gemäß Abs 2 sind der Qualitätskontrollbehörde unverzüglich zur Kenntnis zu bringen.

(8) Die FMA hat bei begründetem Verdacht des Vorliegens von wesentlichen Mängeln bei den Qualitätssicherungsmaßnahmen eines Bankprüfers dies dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen mitzuteilen. Dieser hat der FMA sowie der Qualitätskontrollbehörde binnen vier Wochen mitzuteilen, ob und wann eine Sonderprüfung nach Abs 2 Z 3 durchgeführt wird.

Versagung der Bescheinigung

§17. (1) Die Bescheinigung ist zu versagen, wenn

1. wesentliche Mängel der Qualitätssicherungsmaßnahmen durch den Qualitätsprüfer festgestellt wurden, die zu einer abschließenden Beurteilung gemäß § 13 Abs 4 geführt haben, oder

2. bei der Durchführung der externen Qualitätsprüfung schwerwiegend gegen die Bestimmungen dieses Bundesgesetzes oder der Qualitätssicherungsrichtlinie gemäß § 22 verstoßen wurde.

(2) Über die Versagung der Bescheinigung ist vom Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen ein schriftlicher Bescheid zu erlassen. In der Begründung dieses Bescheides sind jene Umstände und Voraussetzungen anzuführen, die zur Erlangung einer Bescheinigung führen können. Gegen diesen Bescheid steht das Rechtsmittel der Berufung zu. Über die Berufung hat die Qualitätskontrollbehörde zu entscheiden.

Widerruf der Bescheinigung

§18. (1) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat eine erteilte Bescheinigung zu widerrufen, wenn

1. sich nachträglich herausstellt, dass eine Bescheinigung nicht zu erteilen war oder

2. ein der externen Qualitätsprüfung unterliegender Abschlussprüfer oder eine der externen Qualitätsprüfung unterliegende Prüfungsgesellschaft einer Anordnung gemäß § 16 Abs 2 beharrlich nicht nachkommt.

(2) Über den Widerruf der Bescheinigung ist vom Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen ein schriftlicher Bescheid zu erlassen. In der Begründung dieses Bescheides sind jene Umstände und Voraussetzungen anzuführen, die zur Erlangung einer Bescheinigung führen können. Gegen diesen Bescheid steht das Rechtsmittel der Berufung zu. Über die Berufung hat die Qualitätskontrollbehörde zu entscheiden.

(3) Die schriftliche Bescheinigung ist im Fall des Widerrufs vom Abschlussprüfer oder von der Prüfungsgesellschaft unverzüglich zurückzustellen.

Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen

§19. (1) Zur Durchführung des Qualitätssicherungssystems ist ein Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen einzurichten. Sitz des Arbeitsausschusses ist Wien.

(2) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen besteht aus sieben Mitgliedern. Die Mitglieder und Ersatzmitglieder sind unabhängig und nicht weisungsgebunden.

(3) Die Kammer der Wirtschaftstreuhänder hat vier Mitglieder, von denen zumindest drei Mitglieder öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer sein müssen, und die Vereinigung österreichischer Revisionsverbände hat gemeinsam mit dem Sparkassen-Prüfungsverband insgesamt drei Mitglieder, von denen zumindest zwei öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer sein müssen, zu bestellen. Für jedes Mitglied ist in gleicher Weise ein Ersatzmitglied ausschließlich für den Fall der Verhinderung zu bestellen. Voraussetzung für die Bestellung der Mitglieder und Ersatzmitglieder ist deren Nachweis über spezielle Schulungen oder einschlägige Erfahrungen auf dem Gebiet der Qualitätssicherung.

(4) Eine Bestellung von Vorstandsmitgliedern der Kammer der Wirtschaftstreuhänder und deren Ersatzmitgliedern ist nicht zulässig.

(5) Die Mitglieder und die Ersatzmitglieder des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen sind für die Dauer von vier Jahren zu bestellen. Die Wiederbestellung nach Ablauf der Funktionsdauer ist zulässig.

(6) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat, soweit nicht ein anderes Organ ausdrücklich zuständig ist, alle Angelegenheiten und Aufgaben der Vollziehung des Qualitätssicherungssystems wahrzunehmen, einen jährlichen Tätigkeitsbericht über die Ergebnisse der externen Qualitätsprüfungen zu erstellen und der Qualitätskontrollbehörde vorzulegen sowie Prüfungen im Auftrag der Qualitätskontrollbehörde zu beaufsichtigen.

(7) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen ist beschlussfähig, wenn wenigstens fünf Mitglieder anwesend sind. Der Arbeitsausschuss hat seine Beschlüsse mit einfacher Stimmenmehrheit zu fassen. Im Falle der Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Vorsitzenden.

(8) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat

1. der Kammer der Wirtschaftstreuhänder, dem Sparkassen-Prüfungsverband und der Qualitätskontrollbehörde mitzuteilen, wenn im Rahmen von externen Qualitätsprüfungen der Verdacht des Vorliegens von Widerrufsgründen gemäß § 104 oder § 105 des Wirtschaftstreuhandberufsgesetzes, BGBl. I Nr. 58/1999, besteht und

2. der Vereinigung österreichischer Revisionsverbände und der Qualitätskontrollbehörde mitzuteilen, wenn im Rahmen von externen Qualitätsprüfungen der Verdacht des Vorliegens von Widerrufsgründen gemäß § 18 des Genossenschaftsrevisionsgesetzes, BGBl. I Nr. 127/1997, oder Entziehungsgründe[n] gemäß § 22 des Genossenschaftsrevisionsgesetzes, BGBl. I Nr. 127/1997, besteht.

(9) Die Kosten der Mitglieder und Ersatzmitglieder des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen haben die Kammer der Wirtschaftstreuhänder, die Vereinigung österreichischer Revisionsverbände und der Sparkassen-Prüfungsverband für die von ihnen jeweils bestellten Mitglieder und Ersatzmitglieder zu tragen. Die allgemeinen Verwaltungskosten haben die Kammer der Wirtschaftstreuhänder, die Vereinigung österreichischer Revisionsverbände und der Sparkassen-Prüfungsverband zu teilen.

(10) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat sich eine Geschäftsordnung zu geben. Diese bedarf der Genehmigung der Qualitätskontrollbehörde.

Qualitätskontrollbehörde

§20. (1) Beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ist eine Qualitätskontrollbehörde einzurichten. Beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit ist für die Qualitätskontrollbehörde eine Geschäftsstelle einzurichten.

(2) Die Qualitätskontrollbehörde hat aus sechs Mitgliedern zu bestehen. Die Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde sind ehrenamtlich tätig und haben Anspruch auf Kostenersatz. Die Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde dürfen nicht Mitglieder der Kammer der Wirtschaftstreuhänder oder eingetragene Revisoren sein. Die Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde müssen insbesondere in den Bereichen Rechnungslegung, Finanzwesen, Wissenschaft oder Rechtsprechung tätig oder tätig gewesen sein.

(3) - (5) ...

(6) Die Qualitätskontrollbehörde hat insbesondere folgende Aufgaben wahrzunehmen:

1. - 6. ...

7. Kenntnisnahme erteilter Bescheinigungen gemäß § 15 Abs 3,

8. Kenntnisnahme von Maßnahmen gemäß § 16 Abs 2,

9. Entscheidungen über Berufungen gemäß § 17 Abs 2,

10. Entscheidungen über Berufungen gemäß § 18 Abs 2,

11. - 18. ...

(7) - (8) ...

...

Qualitätssicherungsrichtlinie

§22. (1) Der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit hat durch Verordnung eine Richtlinie über Qualitätssicherungsmaßnahmen und externe Qualitätsprüfungen zu erlassen. Der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit hat vor deren Erlassung den Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen, die Qualitätskontrollbehörde, die Kammer der Wirtschaftstreuhänder, den Sparkassen-Prüfungsverband und die Vereinigung österreichischer Revisionsverbände anzuhören.

(2) Die Richtlinie gemäß Abs 1 hat insbesondere zu regeln:

1. Dokumentation des Qualitätssicherungssystems,

2. Planung der Abschlussprüfungsarbeiten,

3. Überwachung des Abschlussprüfungsablaufs,

4. Regelung über den Kostenersatz der Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde,

5. die Abfolge der Laufzeiten von Bescheinigungen gemäß § 15 und

6. Erleichterungen für die Erlangung der Bescheinigung bei Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes.

...

Übergangsbestimmungen

§27. (1) § 4 Abs 1 gilt mit der Maßgabe, dass die erste externe Qualitätsprüfung bis spätestens 31. Dezember 2007 durchgeführt sein muss.

(2) § 4 Abs 2 gilt mit der Maßgabe, dass die erste externe Qualitätsprüfung bis spätestens 31. Dezember 2010 durchgeführt sein muss.

(3) § 10 Abs 3 gilt mit der Maßgabe, dass bis zum Ablauf des 31. Dezember 2007 eine Gesellschaft auch bestellt werden kann, wenn noch keine Bescheinigung vorliegt. Die Bestellung ist in diesem Fall bis zum 31. Dezember 2007 zu befristen.

(4) § 24 gilt mit der Maßgabe, dass der erste Transparenzbericht für ein Geschäftsjahr, das nach dem 31. Dezember 2006 begonnen hat, zu veröffentlichen ist."

2. Zu diesen Bestimmungen ist ferner auf Folgendes hinzuweisen:

2.1. Zur Teilnahme an der obligatorischen Qualitätskontrolle sind alle Wirtschafts- und Buchprüfer sowie Wirtschaftsprüfungs- und Buchprüfungsgesellschaften verpflichtet, wenn sie gesetzlich vorgeschriebene Prüfungen durchführen ("externe Qualitätsprüfung"; vgl. § 3 A-QSG). Überprüft werden die Qualitätssicherungsmaßnahmen gemäß den gesetzlichen Vorschriften und den entsprechenden Empfehlungen der beruflichen Interessenvertretung (vgl. dazu RV 970 BlgNR 22. GP, 4). Der jeweilige Qualitätsprüfer (§§10 f. A-QSG) hat über die erfolgte externe Qualitätsprüfung einen schriftlichen Prüfbericht zu verfassen (§13 A-QSG), der dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen übermittelt wird. Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen besteht aus sieben Mitgliedern, wobei die Mitglieder und Ersatzmitglieder unabhängig und nicht weisungsgebunden sind (§19 A-QSG). Über die Ausstellung einer Bescheinigung, mit der die Teilnahme an einer externen Qualitätskontrolle bestätigt wird und allenfalls begleitende Maßnahmen angeordnet werden, entscheidet dieser Arbeitsausschuss nach Auswertung des Prüfberichts (§§14 ff. A-QSG). Der Arbeitsausschuss kann aber auch unabhängig von der Erteilung einer Bescheinigung Maßnahmen anordnen, so etwa die Verkürzung der Frist für die nächste Qualitätsprüfung. Gegen derartige Anordnungen ist kein gesondertes Rechtsmittel zulässig (§16 Abs 5 A-QSG).

2.2. Dazu führen die Materialien zum A-QSG (vgl. RV 970 BlgNR 22. GP, 6) Folgendes aus:

"Es wird ein Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen

mit Sitz in Wien eingerichtet. ... Der Arbeitsausschuss hat die

Aufgabe, das Verfahren zur Qualitätskontrolle durchzuführen und ist für alle Angelegenheiten und Aufgaben der Vollziehung im Zusammenhang mit der Qualitätskontrolle zuständig.

Der Arbeitsausschuss ist unabhängig, unterliegt im Rahmen seines Tätigkeitsbereiches keinerlei Einflüssen Dritter und ist auch für nicht verpflichtende Qualitätskontrollen zuständig. Insbesondere registriert der Arbeitsausschuss die Qualitätskontrollprüfer, erteilt die Bescheinigungen über die Teilnahme an der Qualitätskontrolle oder widerruft diese. Er ist weiters befugt, Prüfungen zu beaufsichtigen[,] die Behebung von Mängeln oder Sonderprüfungen

an[zu]ordnen bzw. ... Prüfungen im Auftrag der

Qualitätskontrollbehörde [zu] beaufsichtigen. Es ist von der Qualitätskontrollbehörde ein jährlicher Tätigkeitsbericht zu erstellen, durch welchen Rückschlüsse auf die Funktionsfähigkeit des Systems gezogen werden können.

Bescheide über die Versagung einer Bescheinigung oder den Widerruf einer Bescheinigung werden vom Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen erlassen. Der Rechtsschutz ist durch die Möglichkeit der Erhebung von Berufung gegen die Bescheide des Arbeitsausschusses gewahrt. ..."

3.1. Mit der Novelle BGBl. I 10/2010, in Kraft getreten mit 30. Jänner 2010 (vgl. § 31 Abs 3 A-QSG), wurden im Rahmen eines neuen

3. Abschnittes des A-QSG Bestimmungen über die Behörden sowie die öffentliche Aufsicht über diese erlassen und die bestehenden Regelungen modifiziert. Mit dieser Novelle wurde zum einen die Weisungsfreistellung des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen in § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG beseitigt und demgegenüber die - dem Arbeitsausschuss im Instanzenzug übergeordnete - Qualitätskontrollbehörde weisungsfrei gestellt (§20 Abs 3a A-QSG). Dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen wurde zudem, soweit dies zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist, nunmehr explizit Rechtspersönlichkeit eingeräumt (§19 Abs 5a A-QSG; siehe dazu RV 312 BlgNR 24. GP, 10).

3.2. Die im hier relevanten Zusammenhang maßgeblichen Bestimmungen lauten seither:

"3. Abschnitt

Behörden und öffentliche Aufsicht

Behörden

§18c. (1) Behörden sind

1. der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen und

2. die Qualitätskontrollbehörde als Berufungsbehörde, ausgenommen das Verwaltungsstrafverfahren.

(2) Die öffentliche Aufsicht über das Qualitätssicherungssystem obliegt in letzter Instanz der Qualitätskontrollbehörde.

Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen

§19. (1) Zur Durchführung des Qualitätssicherungssystems ist ein Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen einzurichten. Sitz des Arbeitsausschusses ist Wien. Beim Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen ist eine Geschäftsstelle mit ausreichender personeller Ausstattung einzurichten.

(2) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen besteht aus sieben Mitgliedern.

(4) Eine Bestellung von Vorstandsmitgliedern der Kammer der Wirtschaftstreuhänder und deren Ersatzmitgliedern ist nicht zulässig.

(5a) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen handelt ausschließlich im öffentlichen Interesse. Dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen kommt, soweit dies zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben erforderlich ist, Rechtspersönlichkeit zu.

(8) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat

2. der Vereinigung österreichischer Revisionsverbände und der Qualitätskontrollbehörde mitzuteilen, wenn im Rahmen von externen Qualitätsprüfungen der Verdacht des Vorliegens von Widerrufsgründen gemäß § 18 GenRevG 1997 oder Entziehungsgründe[n] gemäß § 22 GenRevG 1997 besteht.

(10) Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen hat sich eine Geschäftsordnung zu geben. Diese bedarf der Genehmigung der Qualitätskontrollbehörde.

Qualitätskontrollbehörde

(2) Die Qualitätskontrollbehörde besteht aus sechs Mitgliedern. Die Mitglieder und Ersatzmitglieder der Qualitätskontrollbehörde sind ehrenamtlich tätig und haben Anspruch auf Kostenersatz. Den Mitgliedern und Ersatzmitgliedern der Qualitätskontrollbehörde gebührt eine angemessene Vergütung, deren Höhe vom Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit festzusetzen ist. Die Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde dürfen nicht Mitglieder der Kammer der Wirtschaftstreuhänder oder eingetragene Revisoren oder Revisoren des Sparkassen-Prüfungsverbandes sein. Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde müssen insbesondere in den Bereichen Rechnungslegung, Finanzwesen, Wissenschaft oder Rechtsprechung tätig sein oder tätig gewesen sein und müssen über entsprechende Kenntnisse in den für die Ausübung der Tätigkeit der Abschlussprüfung relevanten Bereichen verfügen.

(3) Die Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde sind nach öffentlicher Ausschreibung vom Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit für die Dauer von sechs Jahren zu bestellen. Für jedes Mitglied ist in gleicher Weise ein Ersatzmitglied ausschließlich für den Fall der Verhinderung zu bestellen. Dem Bundesminister für Finanzen kommt ein Vorschlagsrecht für zwei Mitglieder und zwei Ersatzmitglieder zu. Die Wiederbestellung nach Ablauf der Funktionsdauer ist zulässig.

(3a) Die Qualitätskontrollbehörde handelt ausschließlich im öffentlichen Interesse. Ihre Mitglieder und Ersatzmitglieder sind hinsichtlich der Ausübung der ihnen nach diesem Bundesgesetz und den dazu ergehenden Verordnungen zukommenden Aufgaben an keine Weisungen gebunden.

(4) Die Qualitätskontrollbehörde ist beschlussfähig, wenn alle sechs bestellten Mitglieder oder an deren Stelle die bestellten Ersatzmitglieder anwesend sind, wobei die Anzahl der Ersatzmitglieder die Anzahl der Mitglieder nicht überschreiten darf. Die Qualitätskontrollbehörde fasst ihre Beschlüsse mit einfacher Mehrheit. Bei Stimmengleichheit entscheidet der Vorsitzende. In den Fällen des § 5 Abs 3 dritter Satz ist ein Umlaufbeschluss zulässig.

(5) Der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit hat die Mitglieder der Qualitätskontrollbehörde abzuberufen, wenn

1. sie sich einer groben Verletzung oder Vernachlässigung ihrer Pflichten schuldig gemacht haben oder

2. andere schwerwiegende Gründe vorliegen.

(6) Die Qualitätskontrollbehörde hat insbesondere folgende Aufgaben wahrzunehmen:

1. Entscheidungen über die Nichtigkeit einer Bestellung zum Qualitätsprüfer gemäß § 5 Abs 3,

2. Entscheidungen über die Zulässigkeit eines Vorschlages zur Bestellung eines Qualitätsprüfers gemäß § 5 Abs 5,

3. Bestellungen von Qualitätsprüfern gemäß § 5 Abs 5,

4. Entscheidungen über Berufungen gemäß § 10 Abs 6 und 9,

5. Kenntnisnahme von Widerrufen der Anerkennung als Qualitätsprüfer,

6. Widerrufverlangen gemäß § 10 Abs 8 Z 6,

7. Kenntnisnahme erteilter Bescheinigungen gemäß § 15 Abs 3,

8. Kenntnisnahme von Maßnahmen gemäß § 16 Abs 2,

9. Entscheidungen über Berufungen gemäß § 17 Abs 2,

10. Entscheidungen über Berufungen gemäß § 18 Abs 2 und § 18a,

11. Veranlassung der Beaufsichtigung von Prüfungen gemäß § 19 Abs 6,

12. Entgegennahme von Mitteilungen gemäß § 19 Abs 8,

13. Genehmigung der Geschäftsordnung gemäß § 19 Abs 10,

14. Überwachung der Angemessenheit und der Funktionsfähigkeit des Qualitätssicherungssystems,

15. Abgabe von Empfehlungen betreffend die Fortentwicklung und die Verbesserung des Qualitätssicherungssystems und der Ausgestaltung der Qualitätssicherungsrichtlinie gemäß § 22,

16. Erstellung eines jährlichen öffentlichen Berichtes, wobei die Gesamtergebnisse des externen Qualitätssicherungssystems gemäß §§2 bis 18a und der Sonderuntersuchungen gemäß § 20 Abs 7 bis zum 31. März des Folgejahres im Internet auf der Website der Qualitätskontrollbehörde zu veröffentlichen sind,

17. Führung des öffentlichen Registers und

18. zuständige Stelle für die europäische und internationale Zusammenarbeit in Angelegenheiten der externen Qualitätsprüfung, der öffentlichen Aufsicht und der Sonderuntersuchungen bei Abschlussprüfungen im Sinne dieses Bundesgesetzes.

(7) Die Qualitätskontrollbehörde ist berechtigt,

1. in jeder Lage einer externen Qualitätsprüfung Auskünfte über den Stand des Verfahrens vom Qualitätsprüfer und vom Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen einzuholen,

2. geeignete Maßnahmen zur Sicherung der Angemessenheit und Funktionsfähigkeit des Qualitätssicherungssystems zu setzen,

3. die Durchführung der externen Qualitätsprüfung an sich zu ziehen und

4. Sonderuntersuchungen durchzuführen.

(8) Die Qualitätskontrollbehörde hat sich eine Geschäftsordnung zu geben.

(9) Der Qualitätskontrollbehörde obliegt die öffentliche Aufsicht. Diese umfasst die Überwachung

1. der Ausübung der Tätigkeit des Abschlussprüfers und der Prüfungsgesellschaften gemäß § 1a,

2. der kontinuierlichen Fortbildung gemäß § 1b und

3. der Sonderuntersuchungen gemäß § 20 Abs 7.

(10) Die Qualitätskontrollbehörde ist berechtigt, jederzeit Informationen über die Annahme von berufsrechtlichen Vorschriften betreffend die Ausübung der Tätigkeit der Abschlussprüfung von der Kammer der Wirtschaftstreuhänder einzuholen.

(11) Die Qualitätskontrollbehörde untersteht der Aufsicht des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend. Gegenüber dem Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend besteht keine Amtsverschwiegenheit. Die Qualitätskontrollbehörde hat dabei insbesondere

1. die ihr durch die in diesem Bundesgesetz und der dazu ergehenden Verordnungen obliegenden Aufgaben zu erfüllen und bei Besorgung ihrer Aufgaben die Gesetze und Verordnungen nicht zu verletzen und ihren Aufgabenbereich nicht zu überschreiten,

2. dem Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend auf Verlangen Auskünfte zu erteilen, Akteneinsicht zu gewähren und Prüfungen an Ort und Stelle vornehmen zu lassen und

3. den gemäß § 20 Abs 6 Z 16 erstellten jährlichen öffentlichen Bericht dem Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend zur Kenntnis zu bringen.

(12) Die Finanzierung der Qualitätskontrollbehörde ist durch den Bund sicherzustellen.

...

Verfahrensvorschriften

§ 20b. Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen und die Qualitätskontrollbehörde haben bei der Durchführung von Verwaltungsverfahren das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (AVG), BGBl. Nr. 51, anzuwenden. In Verfahren über Verwaltungsübertretungen ist, soweit nicht ausdrücklich anderes bestimmt ist, das Verwaltungsstrafgesetz 1991 (VStG), BGBl. Nr. 52, anzuwenden. In Verfahren über Verwaltungsvollstreckungen ist das Verwaltungsvollstreckungsgesetz 1991 (VVG), BGBl. Nr. 53, anzuwenden."

4. Die einschlägigen Bestimmungen der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL), BGBl. II 251/2006, lauten wie folgt (die in Prüfung gezogene Bestimmung ist hervorgehoben):

"Erstmalige Erteilung einer Bescheinigung
gemäß § 15 A-QSG

§12. (1) Im Falle einer Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes ist eine Bescheinigung gemäß § 15 A-QSG auf einen Zeitraum von höchstens 18 Monaten zu befristen.

(2) Wird nach Löschung einer Eintragung eines Abschlussprüfers oder einer Prüfungsgesellschaft aus dem öffentlichen Register gemäß § 2 Abs 4 nach Ablauf von zehn Monaten neuerlich eine Bescheinigung erteilt, so ist diese auf einen Zeitraum von höchstens 18 Monaten zu befristen.

Abfolge der Laufzeiten von Bescheinigungen

§13. (1) Für die Fristenregelung des § 15 Abs 2 A-QSG und unbeschadet allfälliger Anordnungen von Maßnahmen gemäß § 16 A-QSG wird eine externe Qualitätsprüfung mit der rechtskräftigen Erteilung einer Bescheinigung gemäß § 15 Abs 1 A-QSG abgeschlossen.

(2) Zeiträume ohne aufrechte Bescheinigung sind für die gemäß § 10 Abs 2 Z 1 A-QSG erforderlichen Praxiszeiten für eine Anerkennung als eingetragener Qualitätsprüfer nicht zu berücksichtigen.

Kostenersatzregelung für Behördenmitglieder

§14. (1) Mitglieder und Ersatzmitglieder der Qualitätskontrollbehörde haben im Umfang ihrer Verwendung als Beschluss fassendes Mitglied einer ordentlichen Sitzung der Qualitätskontrollbehörde gegen Rechnungslegung Anspruch auf Ersatz der Reisekosten im Umfang einer Hin- und Rückfahrt erster Klasse eines öffentlichen Verkehrsmittels oder im Umfang des gesetzlich fixierten Kilometergeldsatzes.

(2) Die Durchführung der Rechnungslegung und des Kostenersatzes sind in der Geschäftsordnung der Qualitätskontrollbehörde zu regeln."

III. Im Gesetzesprüfungsverfahren erstattete die Bundesregierung eine Stellungnahme, in der sie beantragt, § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG nicht als verfassungswidrig aufzuheben bzw. - mit Blick auf § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG - festzustellen, dass dieser nicht verfassungswidrig war. Für den Fall der Aufhebung stellt die Bundesregierung den Antrag, für das Außerkrafttreten eine Frist von 12 Monaten zu bestimmen, "um ein funktionierendes und umfassendes System der Qualitätssicherung ohne zeitliche Unterbrechungen aufrechtzuerhalten."

Im Verordnungsprüfungsverfahren erstattete der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend als verordnungserlassende Behörde eine Äußerung. Darin beantragte er, die in Prüfung gezogene Bestimmung nicht als gesetzwidrig aufzuheben, für den Fall einer Aufhebung allerdings eine Frist von mindestens einem Jahr zu bestimmen, um die erforderlichen legistischen Vorkehrungen zu ermöglichen.

IV. Der Verfassungsgerichtshof hat in den Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren erwogen:

A. Zur Zulässigkeit der Verfahren:

Zweifel am Vorliegen der Prozessvoraussetzungen sind weder vorgebracht worden noch beim Verfassungsgerichtshof entstanden. Die Verfahren erweisen sich daher als zulässig.

B. In der Sache:

1. Zu den Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des § 16 Abs 2 Z 2 des Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetzes (A-QSG):

1.1. Der Verfassungsgerichtshof formulierte seine Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit von § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG wie folgt:

"3.2. Nach den Gesetzesmaterialien (RV 970 BlgNR 22. GP, 4: 'Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie und Einrichtung beruflicher Vertretungen, soweit sie sich auf das gesamte Bundesgebiet erstrecken, mit Ausnahme solcher auf land- und forstwirtschaftlichem Gebiet') ist das A-QSG auf Grund des Kompetenztatbestandes des Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG erlassen worden. Die genannten Angelegenheiten sind jedoch in Art 102 Abs 2 B-VG nicht angeführt. Gemäß Art 102 Abs 4 B-VG darf die Errichtung von eigenen Bundesbehörden für andere als die im Art 102 Abs 2 B-VG bezeichneten Angelegenheiten nur mit Zustimmung der beteiligten Länder erfolgen.

3.2.1. Bei Prüfung eines Gesetzes hat der Verfassungsgerichtshof jede Phase seiner Entstehung zu prüfen (s. etwa VfSlg. 4497/1963), daher auch eine nach Art 102 Abs 4 B-VG erforderliche Zustimmung der Länder. Fehlt diese, dann liegt in den in Prüfung gezogenen Bestimmungen - so die vorläufige Annahme des Verfassungsgerichtshofes - ein Verstoß gegen das verfassungsrechtlich abgesicherte Konzept der mittelbaren Bundesverwaltung (dazu insb. VfSlg. 8466/1978, 11.403/1987, S 710 ff.).

3.2.2. Mit dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen im Vollzugsbereich der mittelbaren Bundesverwaltung (Art102 Abs 1 B-VG) wurde anscheinend eine mit hoheitlichen Verwaltungsaufgaben betraute Bundesbehörde errichtet, die nicht dem jeweiligen Landeshauptmann unterstellt ist.

Es hätte daher zu jenen Bestimmungen, mit welchem dieser Arbeitsausschuss als selbständige Behörde eingerichtet wurde und ihm Aufgaben als eigene Bundesbehörde zugewiesen wurden, anscheinend die Zustimmung der Länder im Sinne des Art 102 Abs 4 B-VG eingeholt werden müssen. Auf Anfrage des Verfassungsgerichtshofes wurde vom Verfassungsdienst des Bundeskanzleramtes jedoch mitgeteilt, dass eine solche Zustimmung der Länder nicht eingeholt worden ist.

3.3. Es dürften daher jene gesetzlichen Regelungen verfassungswidrig sein, die dem Arbeitsausschuss Funktionen als eigene, auch dem jeweiligen Landeshauptmann gegenüber nicht weisungsgebundene Bundesbehörden zuweisen (vgl. dazu VfSlg. 8466/1978; s. auch Raschauer, Art 102 B-VG, in: Korinek/Holoubek [Hrsg.], Österreichisches Bundesverfassungsrecht Kommentar, 4. Lfg. 2001, Rz 32). Dies trifft daher auf die in den Beschwerdefällen präjudizielle Bestimmung zu, auf deren Grundlage der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen nach dem Wortlaut der angefochtenen Bescheide die Fristverkürzung angeordnet hat, nämlich § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG ('Verkürzung der Frist für die nächste externe Qualitätsprüfung')."

1.2. Die Bundesregierung entgegnete diesen Bedenken Folgendes:

"1. Dazu verweist die Bundesregierung auf das Erkenntnis VfSlg. 11.403/1987. Darin hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass es verfassungsrechtlich nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung dem Bundesminister auch ohne Zustimmung der Länder gemäß Art 102 Abs 4 B-VG Agenden zur Besorgung in erster (und letzter) Instanz zu übertragen. Diese Aussage steht im Einklang mit älterer Judikatur (vgl. die Erkenntnisse VfSlg. 8434/1978, 8813/1980 und 9600/1983) sowie mit der herrschenden Lehre (vgl. zB Barfuß, Kollegialbehörden und Bundesverfassung, ÖJZ 1970, 57-63 [hier: 61], Holzer, Weinaufsicht und bundesstaatliches Prinzip, ZfV 1988, 126-130 [hier: 128 f], Öhlinger, Verfassungsrechtliche Probleme der Nationalbank, in:

Korinek [Hrsg], Beiträge zum Wirtschaftsrecht. FS Wenger [1983], 679-693 [hier: 689], Potacs, Die Rechtsstellung der Oesterreichischen Nationalbank als Devisenbehörde im Lichte der jüngeren Judikatur des VfGH zur mittelbaren Bundesverwaltung, ZfV 1989, 109-116 [hier: 111], Raschauer, Die obersten Organe der Landesverwaltung, in: Ermacora et al [Hrsg], Allgemeines Verwaltungsrecht [1979], 375-388 [hier: 387], und Schäffer, Weinaufsicht und mittelbare Bundesverwaltung, ZfV 1988, 361-374 [hier: 365]).

Gemäß Art 102 Abs 4 B-VG kann '[d]ie Errichtung von eigenen Bundesbehörden für andere als die im Abs 2 bezeichneten Angelegenheiten [...] nur mit Zustimmung der beteiligten Länder erfolgen'. Die Bedeutung dieser Bestimmung erschließt sich erst in systematischer Zusammenschau mit der in Art 102 Abs 1 zweiter Satz B-VG getroffenen Regelung. Während es in Abs 1 um die Besorgung von Aufgaben durch Bundesbehörden in Unterstellung unter den Landeshauptmann geht, bietet Abs 4 die Möglichkeit, eine Bundesbehörde an die Stelle des Landeshauptmannes treten zu lassen (vgl. Raschauer, Art 102 B-VG Rz 31 [2001], in: Korinek/Holoubek [Hrsg], Bundesverfassungsrecht). Wenn im Rahmen der nicht in Art 102 Abs 2 B-VG angeführten Angelegenheiten (Schäffer [aaO, 365] spricht in diesem Zusammenhang vom 'sachlichen Gewährleistungsbereich der mittelbaren Bundesverwaltung') der Bundesminister in erster (und letzter) Instanz entscheidet, so führt dies dazu, dass die Vollziehung nicht mehr durch den Landeshauptmann ausgeübt wird. Die vom Verfassungsgerichtshof und von der herrschenden Lehre vertretene Annahme, dass dies dennoch - grundsätzlich - auch ohne Zustimmung der Länder gemäß Art 102 Abs 4 B-VG zulässig sein soll, bedarf daher einer näheren Begründung.

1.1. In der Literatur wurde zur Frage der Betrauung des Bundesministers mit Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung in erster (und einziger) Instanz die Auffassung zur Diskussion gestellt, dass Art 102 Abs 4 B-VG 'für im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verfassungsnorm allenfalls bereits bestehende Kompetenzen von BMern oder allfälliger sonstiger Zentralbehörden' nicht gelte, 'zumal diese [...] Behörden bereits errichtet waren' (Marschall, Zur Errichtung von Bundesbehörden nach Art 102 Abs 4 B-VG, ÖJZ 1971, 477-483 und 507-511 [hier: 481]).

Unter Zugrundelegung dieses Ansatzes käme man zu dem Ergebnis, dass eine Übertragung von anderen als den in Art 102 Abs 2 B-VG genannten Angelegenheiten an einen Bundesminister in erster (und einziger) Instanz dann zulässig wäre, wenn die betreffenden Zuständigkeiten bereits im Jahr 1920 bei einer Zentralbehörde lagen. Dass derartige Überlegungen den Aussagen des Verfassungsgerichtshofs (vgl. die oben angeführten Erkenntnisse VfSlg. 8434/1978, 8813/1980, 9600/1983 und 11.403/1987) zu Grunde lägen, ist allerdings nicht ersichtlich. Auch in der Lehre wurde der Ansatz in dieser Form nicht weiter verfolgt (ausdrücklich ablehnend Öhlinger, aaO, 689 FN 52; vgl. allerdings Raschauer, Art 102 B-VG, Rz 64).

1.2. In Art 102 Abs 4 B-VG ist von der 'Errichtung von eigenen Bundesbehörden' die Rede; es könnte daher angenommen werden, dass diese Bestimmung auf die Begründung von Zuständigkeiten des Bundesministers schon deshalb nicht anzuwenden sei, weil in einem solchen Fall keine 'eigenen Bundesbehörden' errichtet werde[n]. Eine solche Annahme wäre jedoch nach Auffassung der Bundesregierung verfehlt.

1.2.1. Zwar scheint der Wortlaut des Art 102 Abs 4 B-VG ausschließlich an die Erlassung organisationsrechtlicher Vorschriften zur Errichtung von Bundesbehörden anzuknüpfen. Unbestreitbar ist jedoch, dass - zumindest auch - jene Vorschriften von Relevanz sind, mit denen die Zuständigkeiten einer solchen Behörde festgelegt werden; denn nur dann, wenn diese Behörden 'andere als die im [Art102] Abs 2 bezeichneten Angelegenheiten' besorgen sollen, bedarf es der Zustimmung der Länder.

1.2.2. Art 102 Abs 4 B-VG bietet - wie oben bereits ausgeführt - die Möglichkeit, eine Bundesbehörde an die Stelle des Landeshauptmannes treten zu lassen. Unklar ist, wieso es hier darauf ankommen sollte, ob eine bereits bestehende oder aber eine neu geschaffene Bundesbehörde an die Stelle des Landeshauptmannes tritt; denn zu einer Durchbrechung des in Art 102 Abs 1 erster Satz B-VG vorgesehenen Regelfalls der mittelbaren Bundesverwaltung kommt es in beiden Fällen.

Tatsächlich deutet die Entstehungsgeschichte des B-VG 1920 darauf hin, dass zwischen der 'Errichtung' eigener Bundesbehörden einerseits und der Festlegung ihrer Zuständigkeiten andererseits nicht präzise unterschieden wurde. Der Einleitungsteil des Art 92 Abs 2 des vom Verfassungsunterausschuss der Konstituierenden Nationalversammlung erarbeiteten, am 29. August 1920 in der Wiener Zeitung veröffentlichten Entwurfs (nunmehr: Art 102 Abs 2 B-VG) lautete: 'Eigene Bundesbehörden können [...] für folgende Angelegenheiten errichtet werden:'; in Art 92 Abs 3 (nunmehr: Art 102 Abs 4 B-VG) hieß es: 'Die Errichtung eigener Bundesbehörden für andere als die im Absatz 2 bezeichneten Angelegenheiten kann nur mit Zustimmung der Länder erfolgen.' (Ermacora, Quellen zum Österreichischen Verfassungsrecht [1920] [1967], 404). Sowohl bei der Normierung jener Angelegenheiten, die jedenfalls in unmittelbarer Bundesverwaltung vollzogen werden konnten, als auch bei der Regelung über die ausnahmsweise Vollziehung in unmittelbarer Bundesverwaltung war somit gleichlautend von der 'Errichtung' von Bundesbehörden die Rede. Im weiteren Verlauf der Beratungen wurde zwar der Einleitungsteil des Art 92 Abs 2 (nunmehr: Art 102 Abs 2 B-VG) neu gefasst: 'Folgende Angelegenheiten können [...] unmittelbar durch Bundesbehörden versehen werden:'; die Ausnahmeregelung (nunmehr: Art 102 Abs 4 B-VG) blieb hingegen unverändert (Ermacora, aaO, 439 f).

Das Fehlen einer präzisen Unterscheidung zwischen der 'Errichtung' eigener Bundesbehörden und der Festlegung ihrer Zuständigkeiten zeigt sich auch in der Kommentierung des Bundes-Verfassungsgesetzes durch Kelsen/Froehlich/Merkl (Bundesverfassung 1920 [1922], 217). Dort ist davon die Rede, dass in Art 102 Abs 2 B-VG eine taxative Aufzählung der Angelegenheiten erfolge, 'hinsichtlich welcher dem Bunde die Möglichkeit offen steht, eigene Bundesbehörden zu errichten [Hervorhebung nicht im Original]'.

1.2.3. In der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes findet sich zwar - soweit ersichtlich - keine ausdrückliche Aussage zu dieser Frage. Hinzuweisen ist jedoch auf das Erkenntnis VfSlg. 8466/1978, in Hinblick auf die mangelnde Zustimmung der Länder gemäß Art 102 Abs 4 B-VG hob der Verfassungsgerichtshof nicht die organisationsrechtlichen Grundlagen der Lebensmitteluntersuchungsanstalten des Bundes auf, sondern jene Bestimmung, die diesen Anstalten eigenständige behördliche Befugnisse übertrug. Dasselbe Verständnis liegt ganz offensichtlich auch dem vorliegenden Prüfungsbeschluss zu Grunde.

1.2.4. Die Bundesregierung geht daher davon aus, dass sich das in Art 102 Abs 4 B-VG normierte Zustimmungserfordernis auf die Erlassung von Vorschriften bezieht, mit denen in Angelegenheiten, die nicht in Art 102 Abs 2 B-VG angeführt sind, die Zuständigkeit einer Bundesbehörde - gleichgültig, ob diese bereits besteht oder ob sie neu eingerichtet wird - an Stelle des Landeshauptmanns begründet wird (so im Ergebnis auch Raschauer [Art102 B-VG, Rz 32]: 'Da, wie schon bei der Ausarbeitung der Bundesverfassung erkannt wurde, Art 102 nicht Behörden, sondern Angelegenheiten regelt, stellt Abs 4, richtig verstanden, nicht auf die 'Errichtung' von Bundesbehörden ab, sondern auf die Begründung der Zuständigkeit von Bundesbehörden [...].').

Dieses Zustimmungserfordernis müsste somit auch dann bestehen, wenn dem Bundesminister Aufgaben zur Besorgung in erster (und einziger) Instanz übertragen werden - es sei denn, die Anwendbarkeit des Art 102 Abs 4 B-VG ist in einem solchen Fall aus anderen Gründen zu verneinen.

1.3. Nach Auffassung der Bundesregierung ist bei der Übertragung von Zuständigkeiten an den Bundesminister Art 102 Abs 4 B-VG - jedenfalls grundsätzlich - aus folgendem Grund nicht anzuwenden: Art 102 Abs 1 erster Satz B-VG trifft eine Regelung über die Besorgung der Aufgaben der mittelbaren Bundesverwaltung nur insoweit, als es um die Vollziehung '[i]m Bereich der Länder' geht. Daraus folgt, dass es auch nur insoweit der Normierung von Voraussetzungen bedarf, unter denen von dem in Art 102 Abs 1 erster Satz B-VG grundgelegten Regelfall (Vollziehung durch den Landeshauptmann und die diesem unterstellten Landesbehörden) abgewichen werden kann. Art 102 Abs 4 B-VG ist daher auf die Übertragung von Aufgaben an eine Bundesbehörde insoweit nicht anzuwenden, als es sich nicht um Vollziehung '[i]m Bereich der Länder' handelt.

1.3.1. In der Lehre ist strittig, welche Bedeutung der Wortfolge '[i]m Bereich der Länder' zukommt.

Einigen Äußerungen dürfte die Auffassung zu Grunde liegen, dass die Besorgung von Aufgaben durch den Bundesminister keine Vollziehung '[i]m Bereich der Länder' darstellen kann (vgl. zB Schäffer [aaO, 372 f]: '[d]ie Begründung der erstinstanzlichen Kompetenz des Bundesministers ist [...] schon gar nicht Kompetenzzuweisung 'im Bereich der Länder' [...]').

Pernthaler (Raumordnung und Verfassung II [1978], 133) möchte die Wortfolge '[i]m Bereich der Länder' 'nicht räumlich, sondern nur organisatorisch' verstanden wissen; konkret sei damit 'jede Verwaltungseinrichtung außerhalb (und damit auch: unterhalb) der Spitzenorgane des Bundes und ihrer verfassungsmäßigen Hilfsapparate' gemeint.

Raschauer (Art102 B-VG, Rz 12, 13 und 64) misst dem Tatbestandselement '[i]m Bereich der Länder' 'sowohl eine instantielle als auch eine funktionell-territoriale Bedeutung' zu. Im Ergebnis scheint er darauf abzustellen, ob die Vollziehung 'ihrer Art nach 'im Bereich der Länder' [...] ausgeübt werden' kann (dies sei zB nicht bei den 'äußeren Angelegenheiten' im Sinne des Art 10 Abs 1 Z 2 B-VG der Fall).

Bußjäger (Art102 B-VG, Rz 9 und 10 [2004], in: Rill/Schäffer [Hrsg], Bundesverfassungsrecht) weist darauf hin, dass die Zuständigkeit des Bundesministers als erste und letzte Instanz in Angelegenheiten der mittelbaren Bundesverwaltung nach herrschender Meinung deshalb zulässig sei, weil es sich bei der Vollziehung durch den Bundesminister eben nicht um eine Vollziehung 'im Bereich der Länder' handle; in einem solchen Fall komme daher 'anders als bei den Fällen nach Art 102 Abs 1 und 4 B-VG eine Zustimmung der beteiligten Länder nicht in Betracht'. Dennoch schließt sich Bußjäger in weiterer Folge der Auffassung Raschauers an, wonach Vollziehung des Bundes, die 'ihrer Art nach 'im Bereich der Länder' ausgeübt werden kann', den Regeln des Art 102 B-VG unterliege.

Öhlinger (aaO, 689 f) geht schließlich davon aus, dass der Ausdruck ''[i]m Bereich der Länder' als 'beschränkt auf das Territorium eines Landes' (allenfalls auch mehrer[er] Länder)' zu verstehen sei. Er knüpft damit an eine bereits von Körner (Kollegiale Verwaltungsbehörden mit richterlichem Einschlag, Zentralblatt für die juristische Praxis 1933, 257-268 [hier: 259]) vertretene Auffassung an.

1.3.2. Im Erkenntnis VfSlg. 11.403/1987 finden sich diesbezüglich folgende Ausführungen:

Nach der in § 37 Abs 1 des Weingesetzes 1985, BGBl. Nr. 444, getroffenen Regelung oblag die Überwachung des Verkehrs mit bestimmten Produkten (zB Wein, Obstwein und Weinbehandlungsmitteln) dem Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, der sich dazu besonders geschulter Organe (der Bundeskellereiinspektoren) zu bedienen hatte. Damit seien - so der Verfassungsgerichtshof - 'einerseits dem Bundesminister unmittelbar wichtige Verwaltungsaufgaben' übertragen worden, die sonst in mittelbarer Bundesverwaltung zu besorgen wären; andererseits würden im Ergebnis 'dem Bundesminister unmittelbar unterstellte Verwaltungseinrichtungen im Bereich der Länder zur dekonzentrierten Besorgung dieser Aufgaben berufen'. Dabei beschränke sich die Tätigkeit der Bundeskellereiinspektoren nicht auf 'bloß fallweise Inspektionsreisen oder um bloß teilweise im Außendienst zu besorgende Aufgaben der Bundesverwaltung'. Vielmehr werde 'ein Teilbereich der Vollziehung der Weinaufsicht insgesamt organisatorisch durch relativ selbständige, dekonzentrierte, im Bereich der Länder lokalisierte Einrichtungen besorgt'; dabei hätten die Bundeskellereiinspektoren 'in dem ihnen jeweils durch Dienstanweisung örtlich zugewiesenen Wirkungsbereich tätig zu werden'.

Diese Ausführungen wurden in der Lehre als Aussagen zur Bedeutung der Wortfolge '[i]m Bereich der Länder' verstanden (vgl. Schäffer, aaO, 367: 'Ob eine Verwaltungseinrichtung vorliegt, die tatsächlich 'im Bereich der Länder' tätig wird, will der VfGH gleichsam im 'Durchblick' auf reale Verhältnisse ermitteln [...]'; vgl. weiters Bammer, Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme des Bundestheatersicherheitsgesetzes, ZfV 1989, 450-464 [hier: 458] und Potacs, aaO, 112).

Die Aussagen des Verfassungsgerichtshofs lassen sich also dahin zusammenfassen, dass die Besorgung von Aufgaben aus dem sachlichen Gewährleistungsbereich der mittelbaren Bundesverwaltung durch den Bundesminister in erster (und letzter) Instanz nur dann '[i]m Bereich der Länder' erfolgt (und die zuständigkeitsbegründenden Normen daher der Zustimmung der Länder gemäß Art 102 Abs 4 B-VG bedürfen), wenn 'wichtige Verwaltungsaufgaben' durch 'im Bereich der Länder lokalisierte Einrichtungen' (also: dekonzentriert) besorgt werden.

2. Für die Bundesregierung ist kein Grund ersichtlich, die im Erkenntnis VfSlg. 11.403/1987 getroffenen Aussagen auf den Fall der Übertragung von Aufgaben an den Bundesminister zu beschränken. Diese Aussagen sind vielmehr in gleicher Weise in jenen Fällen maßgeblich, in denen der Bundesgesetzgeber anderen Bundesorganen entsprechende Aufgaben zuweist (in diese Richtung sind wohl auch die Ausführungen bei Öhlinger, aaO, 690 und Potacs, aaO, 112 zu verstehen). Einer Zustimmung der Länder gemäß Art 102 Abs 4 B-VG zur Übertragung von Zuständigkeiten an den Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen bedürfte es daher nur dann, wenn es sich um 'wichtige Verwaltungsaufgaben' handeln würde und diese Aufgaben dekonzentriert besorgt würden.

2.1. Durch das Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz sind dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen im Wesentlichen folgende Aufgaben zugewiesen: die Bestellung von Qualitätsprüfern (§5 A-QSG), die Anerkennung als Qualitätsprüfer und der Widerruf einer derartigen Anerkennung (§10 A-QSG), die Ausstellung von Bescheinigungen hinsichtlich der Teilnahme an der externen Qualitätsprüfung und der Widerruf einer solchen Bescheinigung (§§14, 15, 17 und 18 A-QSG), die Anordnung bestimmter Maßnahmen (§16 A-QSG), die jährliche Erstellung eines Tätigkeitsberichtes (§19 Abs 6 A-QSG) sowie die Beaufsichtigung von Prüfungen (§19 Abs 6 A-QSG).

2.2. Ob es sich bei bestimmten Aufgaben um 'wichtige Verwaltungsaufgaben' im Sinne des Erkenntnisses VfSlg. 11.403/1987 handelt, kann schwierig zu beurteilen sein (vgl. dazu etwa Weber, Entscheidungsbesprechung, JBl 1988, 30-34 [hier: 34]: 'Ob Aufgaben 'wichtig' sind [...], ist verschiedenen Beurteilungsmaßstäben zugänglich.'; ähnlich Holzer, aaO, 129; Schäffer, aaO, 371 f). Für den vorliegenden Fall kann seitens der Bundesregierung nur darauf verwiesen werden, dass die vom Arbeit[s]ausschuss zu besorgenden Aufgaben im Gesamtzusammenhang des gesetzlichen Regelungssystems über die Wirtschaftstreuhandberufe (vgl. dazu insbesondere das Wirtschaftstreuhandberufsgesetz, BGBl. I Nr. 58/1999, in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 10/2010) nur einen eingeschränkten Bereich betreffen.

2.3. Keine Schwierigkeiten bereitet hingegen die Beantwortung der Frage, ob die unter Punkt 2.1. genannten Aufgaben durch 'im Bereich der Länder lokalisierte Einrichtungen' besorgt werden. Der Zuständigkeitsbereich des Arbeitsausschusses umfasst das gesamte Bundesgebiet; auf das gesamte Bundesgebiet erstreckt sich auch der Geltungsbereich der vom Arbeitsausschuss erlassenen Rechtsakte. Es kann auch keine Rede davon sein, dass 'das quantitative und qualitative Hauptgewicht der konkreten Vollziehungstätigkeit regelmäßig die physische Anwesenheit der Behörden[...]organe außerhalb der [...] behördlichen Wiener Amtsräume erfordert' (vgl. die Ausführungen zum Kriterium der dezentralisierten Besorgung bei Bammer, aaO, 458); vielmehr erfordert die Vollziehungstätigkeit des Arbeitsausschusses überhaupt keine Vollziehungstätigkeit außerhalb des Behördensitzes in Wien (vgl. § 19 Abs 1 A-QSG). Es liegt somit kein Anhaltspunkt dafür vor, dass die in § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG (oder die sonstigen in den §§5, 10, 14, 15, 16, 17, 18 und 19 Abs 6 A-QSG) angeführten Aufgaben durch 'im Bereich der Länder lokalisierte Einrichtungen' erfüllt würden.

3. Der Vollständigkeit halber wird schließlich noch auf Folgendes hingewiesen: In der Lehre wurde die Auffassung vertreten, die Betrauung des Bundesministers mit Aufgaben aus dem sachlichen Gewährleistungsbereich der mittelbaren Bundesverwaltung in erster (und einziger) Instanz sei nur dann zulässig, wenn sie dem Sachlichkeitsgebot entspreche (...). Auch der Verfassungsgerichtshof ist - wenn auch nur in einem Prüfungsbeschluss (zum Erkenntnis VfSlg. 12.162/1989) - davon ausgegangen, dass eine 'verfassungswidrige Aushöhlung des Grundsatzes der mittelbaren Bundesverwaltung' vorliege, wenn die Zuständigkeit des Bundesministers in erster und letzter Instanz unsachlich sei (zitiert nach Jabloner, Bundesminister und mittelbare Bundesverwaltung, in: Mayer [Hrsg], Staatsrecht in Theorie und Praxis. FS Walter [1991], 293-315 [hier: 309 f]).

3.1. In diesem Zusammenhang ist nach Ansicht der Bundesregierung zunächst Folgendes zu beachten: Erfolgt die Besorgung der betreffenden Aufgaben (wie im vorliegenden Fall) nicht '[i]m Bereich der Länder', so ist ein Verstoß gegen Art 102 Abs 4 B-VG (wie er im vorliegenden Prüfungsbeschluss vorläufig angenommen wurde) von vornherein ausgeschlossen; ob die zuständigkeitsbegründende Norm - aus welchen Gründen auch immer - unsachlich ist, kann innerhalb des durch den Prüfungsbeschluss festgelegten Prüfungsrahmens keine Rolle spielen (zum Verhältnis zwischen Sachlichkeitsargument und den Regelungen über die mittelbare Bundesverwaltung vgl. Jabloner, aaO, 310 f).

3.2. Dessen ungeachtet (...) wird seitens der Bundesregierung Folgendes bemerkt:

Wie bereits unter Punkt 2.2. ausgeführt, stellen die Regelungen, mit denen dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen Aufgaben übertragen werden, nur einen kleinen Ausschnitt jenes Regelungssystems dar, das der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den Wirtschaftstreuhandberufen geschaffen hat. Dass in diesem engen Bereich die Zuständigkeit einer Bundesbehörde vorgesehen wurde, hat mit den - spezielle Qualifikationen erfordernden - Aufgaben zu tun, die dieser Behörde zur Besorgung übertragen sind. Deutlich wird dies in den Vorschriften über die Zusammensetzung des Ausschusses (§19 Abs 3 A-QSG); danach muss es sich bei fünf der sieben Mitglieder um öffentlich bestellte Wirtschaftsprüfer handeln.

Die Bundesregierung geht daher davon aus, dass die Betrauung des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen mit den unter Punkt 2.1. angeführten Aufgaben dem Sachlichkeitsgebot entspricht.

4. Nach Auffassung der Bundesregierung wurde somit bei Erlassung des Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetzes zu Recht von der Einholung der Zustimmung der Länder nach Art 102 Abs 4 B-VG abgesehen."

1.3. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ob der Verfassungsmäßigkeit von § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG konnten aus folgenden Überlegungen nicht zerstreut werden.

1.3.1. Die Argumentation der Bundesregierung basiert im Wesentlichen auf der Behauptung, dass im Rahmen der Erlassung des A-QSG mit der Zuweisung von Aufgaben an den Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen keine Zustimmung der Länder nach Art 102 Abs 4 B-VG einzuholen war, weil die Erlassung dieser Regelungen nicht an Art 102 B-VG zu messen wäre.

1.3.1.1. Die Bundesregierung übersieht dabei zunächst, dass die Erlassung des A-QSG auf den Kompetenztatbestand des Art 10 Abs 1 Z 8 B-VG ("Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie" sowie "Einrichtung beruflicher Vertretungen, soweit sie sich auf das gesamte Bundesgebiet erstrecken, mit Ausnahme solcher auf land- und forstwirtschaftlichem Gebiet") gestützt ist (dazu RV 970 BlgNR 22. GP, 4).

Die "Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie" waren in der Stammfassung des B-VG, BGBl. 1/1920, als jene Angelegenheiten genannt, die nach Art 102 Abs 2 B-VG "im Rahmen des verfassungsmäßig festgestellten Wirkungsbereiches unmittelbar von Bundesbehörden versehen werden" und damit in unmittelbarer Bundesverwaltung vollzogen werden konnten (zum Gehalt dieses Begriffes schon Kelsen/Froehlich/Merkl, Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 [1922] 217). Erst mit der Novelle BGBl. 392/1929 entfiel diese Nennung, womit seit diesem Zeitpunkt die Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie in mittelbarer Bundesverwaltung zu vollziehen sind (dazu Weber, Die mittelbare Bundesverwaltung [1987] 117). Daraus ergibt sich, dass auch der historische Verfassungsgesetzgeber Angelegenheiten des Gewerbes und der Industrie im System des Art 102 B-VG verankert sah und daher an den durch ihn normierten Regeln beurteilt wissen wollte (vgl. mutatis mutandis Raschauer, Art 102 B-VG, in: Korinek/Holoubek [Hrsg.], Österreichisches Bundesverfassungsrecht Kommentar, 4. Lfg. 2001, Rz 13).

In gleicher Weise hat die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes klargestellt, dass staatliche Angelegenheiten der gesetzlichen beruflichen Vertretungen ebenfalls nach den Regeln des Art 102 B-VG zu beurteilen sind (dazu VfSlg. 2500/1953, 8478/1979). Bereits angesichts dessen besteht für den Verfassungsgerichtshof kein ersichtlicher Grund, die Erlassung von Bestimmungen, die auf eben jene beiden Kompetenztatbestände gestützt sind, nicht an Art 102 B-VG im Allgemeinen und - im Hinblick auf die Einrichtung von Bundesbehörden, die in der Landesinstanz an die Stelle des Landeshauptmannes treten - an Art 102 Abs 4 B-VG im Besonderen zu messen.

1.3.1.2. Kein anderer Befund ergibt sich im Lichte der Argumentation der Bundesregierung, wonach Art 102 Abs 4 B-VG in jenen Zusammenhängen nicht maßgeblich wäre, in denen "dekonzentrierte" Aktivitäten von Bundesministern vorliegen würden. Die Bundesregierung verweist in diesem Zusammenhang im Besonderen auf das auch bereits vom Verfassungsgerichtshof in seinem Prüfungsbeschluss bezogene Erkenntnis VfSlg. 11.403/1987, woraus sich ergäbe, dass es verfassungsrechtlich nicht grundsätzlich ausgeschlossen sei, Angelegenheiten im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung dem Bundesminister auch ohne Zustimmung der Länder zur Besorgung in erster und letzter Instanz zu übertragen.

Dabei übersieht die Bundesregierung aber den maßgeblichen Unterschied zur im Rahmen des Erkenntnisses VfSlg. 11.403/1987 zu beurteilenden Konstellation, dass die dort mit der Weinaufsicht betrauten Bundeskellereiinspektoren als Teil des dem Bundesminister zugeordneten Hilfsapparates Bundesministerium handelten, deren Handlungen daher dem Bundesminister direkt zuzurechnen waren. Dies impliziert, dass es sich dabei um keine selbständigen Bundesbehörden handelte, die in Unterordnung unter den zuständigen Bundesminister bestimmte Aufgaben zu besorgen hatten (VfSlg. 11.403/1987, S 709 f.; zu diesem Aspekt siehe etwa auch Jabloner, Bundesminister und mittelbare Bundesverwaltung, FS Walter [1991] 293 [296]; Bußjäger, Art 102 B-VG, in: Rill/Schäffer [Hrsg.], Bundesverfassungsrecht Kommentar, 2. Lfg. 2002, Rz 15).

Demgegenüber ist für die im vorliegenden Zusammenhang relevanten Bestimmungen aus der gesetzlichen Systematik des A-QSG ersichtlich, dass der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen in der hier maßgeblichen Fassung der ihn einrichtenden und mit Aufgaben versehenden Bestimmungen (§19 A-QSG iVm §§15 bis 18 A-QSG idF BGBl. I 84/2005) bestimmte Funktionen in erster Instanz (und - wie die Anlassfälle zeigen - in bestimmten Angelegenheiten wie der Anordnung von Maßnahmen nach § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG auch in letzter Instanz) behördlich zu erfüllen hat, wobei auch seine Finanzierung getrennt von jener der staatlichen Verwaltung erfolgt (§19 Abs 9 A-QSG). Die für bestimmte Angelegenheiten (dazu etwa § 20 Abs 6 Z 9 und 10 A-QSG idF BGBl. I 84/2005) in zweiter und letzter Instanz zuständige Qualitätskontrollbehörde entscheidet ebenfalls im eigenen Namen und unterliegt lediglich in organisatorischer Hinsicht der Aufsicht durch den Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit (§20 Abs 5 A-QSG). Der Verfassungsgerichtshof vermag nicht zu erkennen, dass es sich beim (in der Stammfassung des A-QSG weisungsfrei gestellten) Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen um eine unselbständige Organisationseinheit des (nunmehrigen) Bundesministeriums für Wirtschaft, Familie und Jugend handeln würde.

Insoweit kann auch das Argument der Bundesregierung dahinstehen, dass im vorliegenden Zusammenhang der Kompetenzen des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen dem Grundsatz nach keine Vollziehung des Bundes "[i]m Bereich der Länder" (Art102 Abs 1 B-VG) vorliegen würde, weil dieser Aspekt - wie auch die Bundesregierung selbst zutreffend hervorhebt - allenfalls in jenen Zusammenhängen von Relevanz ist, in denen eine erst- und letztinstanzliche Zuständigkeit eines Bundesministers vorliegt.

1.3.2. Der Verfassungsgerichtshof bleibt daher bei seiner Auffassung, dass dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen Zuständigkeiten als Behörde im Bereich der mittelbaren Bundesverwaltung in erster Instanz übertragen wurden und insoweit eine den Landeshauptmann in der Landesinstanz ersetzende eigene Bundesbehörde eingerichtet wurde, ohne dass hierfür - wie von Art 102 Abs 4 B-VG gefordert - die Zustimmung der Länder eingeholt wurde. Da der Verfassungsgerichtshof bei Prüfung eines Gesetzes jede Phase seiner Entstehung zu prüfen hat (s. etwa VfSlg. 4497/1963, 8466/1978), gilt dies auch für eine nach Art 102 Abs 4 B-VG erforderliche Zustimmung der Länder.

1.3.3. § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG in der Stammfassung BGBl. I 84/2005 - als jene im vorliegenden Zusammenhang maßgebliche und damit präjudizielle Bestimmung, die dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen Zuständigkeiten anstelle des Landeshauptmannes in der mittelbaren Bundesverwaltung zuweist - war daher als verfassungswidrig aufzuheben.

Der Ausspruch, dass frühere gesetzliche Bestimmungen nicht wieder in Kraft treten, beruht auf Art 140 Abs 6 erster Satz B-VG.

Die Verpflichtung des Bundeskanzlers zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung und des damit im Zusammenhang stehenden Ausspruches erfließt aus Art 140 Abs 5 erster Satz B-VG und § 64 Abs 2 VfGG.

2. Zu den Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des § 19 Abs 2 zweiter Satz des Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetzes

(A-QSG):

2.1. Der Verfassungsgerichtshof formulierte seine Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit von § 19 Abs 2 zweiter Satz des Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetzes (A-QSG) wie folgt:

"3.1. Gemäß § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG (siehe auch die Materialien zur Stammfassung des A-QSG RV 970 BlgNR 22. GP, 6) sind die Mitglieder und Ersatzmitglieder des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen unabhängig und nicht weisungsgebunden. Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen ist sohin als weisungsfreie Verwaltungsbehörde eingerichtet.

3.1.1. Bis zum In-Kraft-Treten der Neufassung von Art 20 Abs 1 und 2 B-VG durch die B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 war die Schaffung weisungsfreier Verwaltungsbehörden - von der Einrichtung von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag und den Fällen einer verfassungsrechtlich zulässigen nichtterritorialen Selbstverwaltung (siehe nunmehr Art 120a ff. B-VG) abgesehen - nur auf Basis einer verfassungsrechtlichen Grundlage möglich. § 19 Abs 2 A-QSG in der in Prüfung gezogenen Fassung nahm hingegen eine nur einfachgesetzliche Weisungsfreistellung vor. Insoweit geht der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon aus, dass bis zum 1. Jänner 2008 (vgl. dazu Art 151 Abs 38 B-VG) keine verfassungsrechtlich zulässige Konstruktion der weisungsfreien Einrichtung des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen und daher ein Verstoß gegen Art 20 Abs 1 B-VG in der Fassung vor dem In-Kraft-Treten der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 vorgelegen und insoweit § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG idF BGBl. I 84/2005 bis zum 31. Dezember 2007 verfassungswidrig war.

3.1.2. Art 20 Abs 1 B-VG in seiner seit dem 1. Jänner 2008 geltenden Fassung der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 lässt die Einrichtung weisungsfreier Verwaltungsbehörden zwar einfachgesetzlich, aber (s. dazu die Materialien RV 314 BlgNR 23. GP, 8) nur innerhalb der in Art 20 Abs 2 B-VG festgelegten Grenzen zu, etwa bei Organen 'zur sachverständigen Prüfung' (Z1), bei Organen 'zur Kontrolle der Wahrung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung' (Z2) oder solchen 'zur Sicherung des Wettbewerbs und zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht' (Z5).

Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Weisungsfreistellung des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen dürfte angesichts von dessen Aufgabenstellung aus der in Art 20 Abs 2 B-VG enthaltenen Aufzählung nicht abgeleitet werden können, weil diese Behörde anscheinend keinem der dort genannten Behördentypen entspricht. Auch scheint eine Konvalidierung der Organisationsnormen für diese Behörde aus verfassungsrechtlicher Sicht durch das In-Kraft-Treten der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 daran zu scheitern, dass die Vorkehrungen des letzten Satzes des Art 20 Abs 2 B-VG nicht erfüllt sind.

Der Verfassungsgerichtshof geht im letztgenannten Zusammenhang vorläufig davon aus, dass jene Behörden im Sinne des Art 20 Abs 2 B-VG, die vom Gesetzgeber nach dem In-Kraft-Treten der Novelle BGBl. I 2/2008 neu eingerichtet werden, von Anfang an den Voraussetzungen dieser Verfassungsnorm, insbesondere auch des letzten Satzes entsprechen müssen, und insoweit die Frist des Art 151 Abs 38 letzter Satz B-VG, wonach die zur Anpassung an die Art 20 Abs 2 letzter Satz B-VG und Art 120b Abs 2 B-VG erforderlichen Bundes- und Landesgesetze spätestens bis zum Ablauf des 31. Dezember 2009 zu erlassen sind, nicht zur Verfügung steht. Gleiches dürfte aber für weisungsfreie Behörden gelten, die zwar vor dem In-Kraft-Treten des Art 20 Abs 2 B-VG in der Fassung der Novelle BGBl. I 2/2008 vom Gesetzgeber eingerichtet wurden, aber bereits den bis zum 31. Dezember 2007 geltenden verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht entsprochen haben."

2.2. Dem hält die Bundesregierung Folgendes entgegen:

"1. Dazu weist die Bundesregierung zunächst darauf hin, dass § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG mit Ablauf des 29. Jänner 2010 außer Kraft getreten ist (vgl. das Bundesgesetz BGBl. I Nr. 10/2010). Der Verfassungsgerichtshof könnte daher nur aussprechen, dass die genannte Bestimmung verfassungswidrig gewesen sei (vgl. Art 140 Abs 4 B-VG).

2. Als Prüfungsmaßstab heranzuziehen ist nach Auffassung der Bundesregierung die Rechtslage auf Verfassungsebene zum Zeitpunkt der Erlassung jener Bescheide, deren Bekämpfung beim Verfassungsgerichtshof Anlass für die Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens war (vgl. Haller, Die Prüfung von Gesetzen [1979], 203: 'Liegt der von einem Anlaßfall her relevante Zeitpunkt vor dem Zeitpunkt der Invalidation, dann ist eine Aufhebung ausgeschlossen, auch wenn der in der Prüfungsinitiative geltend gemachte Grund für die Zeit nachher zutrifft.' sowie Rohregger, Art 140 B-VG Rz 57 [2003], in: Korinek/Holoubek [Hrsg], Bundesverfassungsrecht: 'Konsequenterweise müsste der VfGH in Fällen invalidierter Gesetze von einer Aufhebung Abstand nehmen und aussprechen, dass ein Gesetz nicht verfassungswidrig war, wenn die Rechtslage vor der Invalidation anzuwenden ist.'). Prüfungsmaßstab ist somit die durch Art 20 Abs 2 und Art 151 Abs 38 B-VG in der Fassung der B-VG-Novelle BGBl. I Nr. 2/2008 geschaffene Verfassungsrechtslage; dem Umstand, dass bis zum Ablauf des 31. Dezember 2009 kein 'zur Anpassung an [...] Art 20 Abs 2 letzter Satz [...] erforderliche[s]' Bundesgesetz ergangen ist, kommt im vorliegenden Zusammenhang keine Bedeutung zu.

3. Soweit der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon ausgeht, dass der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen unter keinen der in Art 20 Abs 2 B-VG in der Fassung der B-VG-Novelle BGBl. I Nr. 2/2008 angeführten Behördentypen falle, so wird seitens der Bundesregierung auf Art 20 Abs 2 Z 5 B-VG verwiesen. Danach kann eine einfachgesetzliche Weisungsfreistellung für 'Organe [...] zur Durchführung der Wirtschaftsaufsicht' erfolgen.

Die Erläuterungen zur B-VG-Novelle BGBl. I Nr. 2/2008 enthalten zum Begriff der Wirtschaftsaufsicht keine Aussagen; auch sind keine einfachgesetzlichen Regelungen ersichtlich, die als potentiell versteinerungsfähiges Material für das Verständnis des Begriffes 'Wirtschaftsaufsicht' herangezogen werden könnten. In der Lehre wird Wirtschaftsaufsicht (als rechtswissenschaftlicher Begriff) zumeist als Aufsicht über bestimmte Schlüsselbranchen (zur Sicherung der volkswirtschaftlichen Funktionsfähigkeit) angesehen, die sich nicht nur auf die Bewilligung der Aufnahme der Tätigkeit beschränkt, sondern auch die Kontrolle des laufenden Betriebs erfasst (vgl. etwa Schäffer, Wirtschaftsaufsichtsrecht, in: Raschauer [Hrsg], Wirtschaftsrecht2 [2003], Rz 501).

Mit der Durchführung von Abschlussprüfungen bzw. der Aufsicht darüber werden hochrangige wirtschaftspolitische Ziele verfolgt. Insbesondere soll das Vertrauen in die Qualität von Abschlussprüfungen (börsennotierter Unternehmungen) gestärkt, das Vertrauen der Öffentlichkeit in offengelegte Finanzinformationen gefördert und damit der Schutz für Aktionäre, Investoren, Gläubiger und andere Interessengruppen erhöht werden. Ein derartiges Qualitätssicherungssystem soll dazu beitragen, Bilanzskandale zu vermeiden und künftigen Verunsicherungen am Finanzmarkt entgegenzuwirken. Derartige Regelungen stellen somit einen wesentlichen Beitrag zur Stärkung der Glaubwürdigkeit des Wirtschaftsstandortes Österreich dar. Vor diesem Hintergrund kann die Tätigkeit der Abschlussprüfer durchaus als Schlüsselbranche angesehen werden. Auch wenn die vom Arbeit[s]ausschuss zu besorgenden Aufgaben in diesem Gesamtzusammenhang nur einen eingeschränkten Bereich betreffen, sind sie doch notwendig, um die Qualität der Abschlussprüfungen sicherzustellen, und tragen somit zum ordnungsgemäßen Funktionieren des Marktes bei. Daher sind auch die dem Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen übertragenen Zuständigkeiten als Teil der Wirtschaftsaufsicht anzusehen. Es ist daher nach Auffassung der Bundesregierung möglich, die Weisungsfreistellung des Arbeitsausschusses auf Art 20 Abs 2 Z 5 B-VG zu stützen.

4. Die Ausführungen des Verfassungsgerichtshofs zum Anwendungsbereich des Art 151 Abs 38 letzter Satz B-VG laufen im Ergebnis darauf hinaus, dass die Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2009 nur in Hinblick auf solche Organe bestand, die bereits vor dem 1. Jänner 2008 und in Übereinstimmung mit der damaligen Verfassungsrechtslage eingerichtet waren. Dem Wortlaut des Art 151 Abs 38 ist eine solche Einschränkung allerdings nicht zu entnehmen. Nach Auffassung der Bundesregierung ist diese Übergangsbestimmung daher auch auf § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG anzuwenden.

5. Die Bundesregierung geht daher davon aus, dass es durch die Neufassung des Art 20 Abs 2 B-VG in Verbindung mit der dazu ergangenen Übergangsbestimmung des Art 151 Abs 38 letzter Satz B-VG zu einer - vorübergehenden - Konvalidierung des § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG gekommen ist und dass diese Regelung daher zu dem im vorliegenden Fall maßgeblichen Zeitpunkt verfassungsmäßig war."

2.3. Der Verfassungsgerichtshof vermag seine Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung gezogenen Bestimmung des § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG nicht aufrecht zu erhalten.

2.3.1. Die Zuständigkeit des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen, auch die bescheidmäßige Verkürzung einer gesetzlich normierten längeren Frist vorzunehmen, impliziert mehr als eine bloß "sachverständige Prüfung" iSd Art 20 Abs 2 Z 1 B-VG. Es handelt sich vielmehr um eine Maßnahme der Verwaltungsführung, deren Übertragung auf eine weisungsfreie Kollegialbehörde in Art 20 Abs 2 Z 1 B-VG allein keine Deckung findet. Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen ist im Hinblick auf die gesetzliche Normierung seiner Aufgaben (vgl. §§15 bis 18 A-QSG) aber auch kein Organ "zur Kontrolle der Wahrung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung" (Art20 Abs 2 Z 2 B-VG), sondern selbst mit der Verwaltungsführung, nämlich mit der Aufsicht über die Tätigkeit von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften in erster Instanz betraut.

2.3.2. Es scheint aber nahe liegend, das hier in Rede stehende Tätigkeitsfeld des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen als eine Aufgabe im Rahmen der "Durchführung der Wirtschaftsaufsicht" (Art20 Abs 2 Z 5 B-VG) zu qualifizieren:

Worauf die Bundesregierung der Sache nach zutreffend hinweist, besteht hinsichtlich dieses Tatbestandes einfachgesetzlich zulässiger weisungsfreier Verwaltungsführung kein relevantes Versteinerungsmaterial, aus dem sich konzise Grenzen dieses Tätigkeitsfeldes ableiten ließen. Jedoch lässt die Entstehungsgeschichte des Art 20 Abs 2 B-VG erkennen, dass der Verfassungsgesetzgeber die Einrichtung von weisungsfreien Behörden jener Art zulassen wollte, hinsichtlich derer zum Teil schon bisher ein (teils auch unionsrechtlich induzierter) rechtspolitischer Bedarf bestanden hat, der aber bisher nur durch jeweils spezielle Verfassungsbestimmungen verwirklicht werden konnte (vgl. in diesem Zusammenhang zB auch die durch das Erste BundesverfassungsrechtsbereinigungsG [1. BVRBG], Art 2 der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008, mit Blick auf Art 20 Abs 2 B-VG neu unter einem zu einfachgesetzlichen Bestimmungen zurückgestuften Verfassungsbestimmungen [§5 1. BVRBG]). Der Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen entspricht in seiner regulierenden und beaufsichtigenden Verwaltungstätigkeit betreffend die Tätigkeit von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften einem solchen Typus.

Bei der Auslegung des Art 20 Abs 2 Z 5 B-VG kommt es nicht darauf an, ob die Aufsicht über die Tätigkeit der Abschlussprüfer jenem Maß an Wichtigkeit zur Sicherung der Funktionsfähigkeit einer volkswirtschaftlichen Schlüsselbranche entspricht wie die unmittelbare staatliche Kontrolle über Kreditinstitute, Versicherungen und Pensionskassen (so etwa Schäffer, Wirtschaftsaufsichtsrecht, in: Raschauer [Hrsg.], Grundriss des österreichischen Wirtschaftsrechts, 2. Aufl. 2003, Rz 501, im Allgemeinen und, aaO, Rz 559 ff., im Hinblick auf Finanzunternehmungen im Besonderen). Darauf nimmt der Verfassungstext nämlich nicht Bezug. Die Einführung eines solchen zusätzlichen Elementes als Voraussetzung für die Einrichtung weisungsfreier Aufsichtsbehörden brächte wegen der damit verbundenen Wertungen nur weitgehende Unsicherheiten mit sich, wohingegen es ein Anliegen des Verfassungsgesetzgebers war, mit Art 20 Abs 2 B-VG in der Fassung der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 Rechtssicherheit herzustellen. Dass demgegenüber durch die Tätigkeit des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen eine Kontrolle von auf dem Gebiet der Finanzwirtschaft tätigen Institutionen insoweit durchgeführt wird, als diese Kontrolle selbst einem Qualitätssicherungssystem unterzogen wird, steht außer Frage. Insoweit kann die Tätigkeit des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen als "Durchführung der Wirtschaftsaufsicht" iSd Art 20 Abs 2 Z 5 B-VG qualifiziert werden.

2.4. Der Verfassungsgerichtshof geht angesichts dessen, dass die Weisungsfreistellung des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen somit erst seit 1. Jänner 2008 (und damit auch zum Zeitpunkt der Erlassung der Bescheide in den Anlassverfahren am 17. November 2008) in Art 20 Abs 2 Z 5 B-VG ihre Deckung findet, davon aus, dass die bis dahin in Ermangelung des Vorliegens der Voraussetzungen des Art 20 Abs 2 B-VG in der Fassung vor der B-VG-Novelle BGBl. I 2/2008 verfassungswidrige Freistellung von Weisungen mit der Änderung der Verfassungsrechtslage am 1. Jänner 2008 konvalidiert ist.

2.5. Da § 19 Abs 2 zweiter Satz A-QSG in der in Prüfung gezogenen Fassung seit dem In-Kraft-Treten der Novelle BGBl. I 10/2010 mit dem Ablauf des 29. Jänner 2010 nicht mehr dem Rechtsbestand angehört, hat sich der Verfassungsgerichtshof gemäß Art 140 Abs 4 B-VG darauf zu beschränken auszusprechen, dass diese Bestimmung (sc.: zu dem auch für das Gesetzesprüfungsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt der Erlassung der Bescheide des Anlassverfahrens) nicht verfassungswidrig war.

3. Zu den Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit des § 12 Abs 1 Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL):

3.1. Seine Bedenken ob der Gesetzmäßigkeit von § 12 Abs 1 A-QSRL formulierte der Verfassungsgerichtshof wie folgt:

"4.1. Der Verfassungsgerichtshof hegt vorläufig das Bedenken, dass § 12 Abs 1 der - eine Verordnung iSd Art 139 B-VG darstellenden - A-QSRL, der im Fall der Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes eine Verkürzung der Geltungsdauer von Bescheinigungen auf einen Zeitraum von einer Dauer von 18 Monaten anordnet, im Lichte des Legalitätsprinzips (Art18 B-VG) der notwendigen gesetzlichen Grundlage entbehrt.

4.2.1. Nach Art 18 Abs 2 B-VG sind Verordnungen nur 'auf Grund der Gesetze' zu erlassen. Das heißt, dass eine Verordnung bloß präzisieren darf, was in den wesentlichen Konturen bereits im Gesetz selbst vorgezeichnet wurde (s. etwa VfSlg. 11.639/1988 und die dort zitierte Vorjudikatur sowie VfSlg. 14.895/1997).

4.2.2. Die gesetzliche Ermächtigung zur Erlassung der A-QSRL findet sich in § 22 A-QSG: Gemäß Abs 2 Z 6 dieser Bestimmung hat diese Richtlinie u.a. 'Erleichterungen für die Erlangung der Bescheinigung bei Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes' näher auszugestalten.

a) Der Verfassungsgerichtshof geht vorläufig davon aus, dass es sich bei der in § 12 Abs 1] A-QSRL angeordneten Fristverkürzung um keine derartige Erleichterung handelt, weil die Fristverkürzung auf zumindest 18 Monate den Aufwand für das einzelne der obligatorischen Qualitätssicherung unterliegende Unternehmen bedeutend erhöht und damit im Ergebnis einer Erschwernis gleichkommt.

b) Vor allem aber scheint - abgesehen von § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG - keine gesetzliche Bestimmung zu einer Verkürzung der in § 4 A-QSG festgelegten und gemäß § 15 Abs 2 leg.cit. in die jeweils auszustellende Bescheinigung aufzunehmenden Fristen von drei bzw. sechs Jahren zu ermächtigen. § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG lässt nämlich eine Verkürzung der Frist für die nächste externe Qualitätsprüfung anscheinend nur unter den Voraussetzungen des § 16 Abs 1 leg.cit. zu (also wenn sich im Nachhinein Mängel im Betrieb oder bei Durchführung der erfolgten Prüfung herausstellen), nicht aber auch im Fall der Neuaufnahme des Prüfungsbetriebes.

4.2.3. Der Verfassungsgerichtshof teilt vorerst auch nicht die Ansicht der belangte Behörde, welche diese in ihrer Gegenschrift vertritt, wonach sich auch aus den Übergangsbestimmungen des § 27 Abs 1 und Abs 2 A-QSG eine Grundlage für eine derartige Befristung ergebe, zumal diese Bestimmungen nur regeln, bis zu welchem Zeitpunkt die nach den neuen Regelungen des A-QSG erforderlichen externen Qualitätsprüfungen erstmals durchgeführt werden müssen; die Übergangsbestimmungen regeln also anscheinend gerade nicht den Fall der Festsetzung einer kürzeren als in § 4 des Gesetzes festgelegten Frist nach Durchführung einer erstmaligen Qualitätskontrolle."

3.2. Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend hielt diesen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes Folgendes entgegen:

"2.1. Im Sinne des § 22 Abs 1 A-QSG hat der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit durch Verordnung eine Richtlinie über Qualitätssicherungsmaßnahmen und externe Qualitätsprüfungen zu erlassen. Der Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit hat vor deren Erlassung den Arbeitsausschuss für externe Qualitätsprüfungen, die Qualitätskontrollbehörde, die Kammer der Wirtschaftstreuhänder, den Sparkassen-Prüfungsverband und die Vereinigung österreichischer Revisionsverbände anzuhören.

Im Sinne des Abs 2 Z 6 dieser Bestimmung hat die Richtlinie insbesondere Erleichterungen für die Erlangung der Bescheinigung bei Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes zu regeln.

Genau auf diese Vorgaben im A-QSG bezieht sich die Bestimmung des § 12 Abs 1 A-QSRL, wonach im Falle einer Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes eine Bescheinigung gemäß § 15 A-QSG auf einen Zeitraum von höchstens 18 Monaten zu befristen ist.

Die verfassungsrechtliche Grundlage dieser Vorgehensweise bildet das Legalitätsprinzip gem. Art 18 B-VG. Art 18 Abs 2 B-VG ermächtigt die Verwaltungsbehörden ganz allgemein - ohne dass es einer weiteren einfachgesetzlichen Ermächtigung hierzu bedürfte - zur Erlassung von Verordnungen 'aufgrund der Gesetze innerhalb ihres Wirkungsbereiches'.

Verwaltungsbehörden sind - ganz allgemein - auf der Grundlage von Gesetzen ermächtigt, innerhalb ihres Wirkungsbereiches Verordnungen zu erlassen, wobei es dazu keiner weiteren einfachgesetzlichen Ermächtigung bedarf. Die Bestimmung des § 12 Abs 1 A-QSRL wurde vom Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit jedoch nicht nur 'ganz allgemein auf der Grundlage von Gesetzen erlassen', sondern vielmehr auf der Basis einer einfachgesetzlichen Ermächtigung, nämlich § 22 Abs 2 Z 6 A-QSG.

Mit dieser Bestimmung wurde dem Kriterium der 'Bestimmtheit' Rechnung getragen, zumal mit § 12 Abs 1 A-QSRL die Vorgaben des § 22 Abs 2 Z 6 A-QSG vollinhaltlich umgesetzt und diese gesetzliche Regelung lediglich präzisiert wurde.

In concreto bedeutet dies, dass das A-QSG dazu ermächtigt, in der Verordnung (A-QSRL) 'Erleichterungen für die Erlangung der Bescheinigung bei Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes' zu regeln. Die Determinierung dieser gesetzlichen Vorgabe erfolgte wie bereits ausgeführt in § 12 Abs 1 A-QSRL.

2.2. Entgegen den Ausführungen des Verfassungsgerichtshofes soll mit dieser Bestimmung eine Erleichterung für jene Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften zur Verfügung gestellt werden, die beabsichtigen einen Prüfungsbetrieb neu aufzunehmen. Die Erleichterung besteht darin, dass im Rahmen der externen Qualitätsprüfung im Sinne des § 3 A-QSG alle gesetzten Qualitätssicherungsmaßnahmen, welche im Zusammenhang mit der Durchführung von Abschlussprüfungen stehen, durch den Qualitätsprüfer zu prüfen sind. Die Prüfung der Qualitätssicherungsmaßnahmen hat jedenfalls die Qualität der in § 2 Abs 2 A-QSG aufgezählten Maßnahmen, die Qualität des internen Qualitätskontrollsystems, die Qualität der Maßnahmen, die der Einhaltung der allgemein anerkannten Prüfungsstandards, der Berufsgrundsätze und der Standesregeln dienen und die Qualität der Berichte und der Berichterstattung über die Abschlussprüfungen zu umfassen. Genau über diese Erfordernisse kann ein Prüfungsbetrieb, der gerade aufgenommen wurde, (noch) nicht in vollem Umfang verfügen.

Ziel eines nach wirtschaftlichen Prinzipien agierenden Gesetzgebers ebenso wie einer verordnungserlassenden Behörde muss es sein, einem erfolgsorientierten Wirtschaftstreibenden - und als genau solcher soll ein Abschlussprüfer, der die Aufgabe übernimmt, einen Prüfungsbetrieb aufzubauen, betrachtet werden - die Möglichkeit einzuräumen, die Zulassungskriterien auf der Basis gesetzlicher Bestimmungen zu erleichtern.

Diesem Kriterium ist die verordnungserlassende Behörde mit der Bestimmung des § 12 Abs 1 A-QSRL nachgekommen, in dem sie diesem ambitionierten Wirtschaftstreibenden eine beschleunigende Möglichkeit einräumt, rasch zu einer Bescheinigung gem. § 15 A-QSG zu gelangen.

Diese Bescheinigung ist die Voraussetzung für den Abschlussprüfer, um das (neuerlangte) Mandat überhaupt anzunehmen und in weiterer Folge die Abschlussprüfung durchzuführen. Verfügt der Abschlussprüfer nämlich über keine Bescheinigung gem. § 15 A-QSG, liegt ein Ausschließungsgrund gem. § 271 Abs 2 Z 3 UGB vor.

2.3. Im Falle der Neuaufnahme des Prüfungsbetriebes ist die Bescheinigung gem. § 15 A-QSG auf einen Zeitraum von 18 Monaten zu befristen. Innerhalb dieses Zeitraumes hat der einen Prüfungsbetrieb Neuaufnehmende die Möglichkeit, seinen Betrieb auf der Basis der Kriterien des § 3 A-QSG weiter auszubauen.

Gleichzeitig wird ihm die gesetzliche Verpflichtung auferlegt, nach 18 Monaten das System der externen Qualitätsprüfung neuerlich zu durchlaufen. Der Sinn dieser Bestimmung besteht in erster Linie darin, die Qualität der Abschlussprüfungen zu erhalten bzw. zu erhöhen, zumal der Gesetzgeber auch den Schutzgedanken hinsichtlich der Aktionäre, Investoren und Gläubiger verfolgt. Diesen Gedanken fortsetzend soll sich der Schutzgedanke auf Unternehmen, Kreditinstitute, Versicherungen bzw. Pensionskassen etc. gem. § 4 A-QSG - wonach sich die Intervalle zur Durchführung der externen Qualitätsprüfung richten - ausbreiten, die aufgrund ihrer wirtschaftlichen Bedeutung am Finanzmarkt Österreich und am Wirtschaftsstandort Österreich der Schutzwirkung der Norm bedürfen und in ihrem Vertrauen zu stärken sind.

Wenn der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 15. Dezember 2009 ausführt, dass abgesehen von § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG auch keine gesetzliche Bestimmung zu einer Verkürzung der in § 4 A-QSG festgelegten und gem. § 15 Abs 2 leg.cit. in die jeweils auszustellende Bescheinigung aufzunehmenden Fristen von drei bzw. sechs Jahren ermächtige und § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG im Ergebnis eine Verkürzung der Frist bis zur nächsten externen Qualitätsprüfung nur unter den Voraussetzungen des § 16 Abs 1 A-QSG zulasse, nicht jedoch auch im Falle der Neuaufnahme des Prüfungsbetriebes, so ist diesen Bedenken das Argument entgegenzuhalten, dass die verordnungserlassende Behörde bei der Bestimmung des § 12 Abs 1 A-QSRL eben nicht von einer Verkürzung der Frist als Maßnahme, vergleichbar der Bestimmung des § 16 Abs 2 Z 2 A-QSG, ausgegangen ist, sondern, auf der Basis des § 22 Abs 2 Z 6 A-QSG, eine normative Grundlage zur dargestellten Erleichterung der Neuaufnahme des Prüfungsbetriebes schuf.

2.4. Der Gesetzgeber steht wohl immer vor der konfliktträchtigen Situation, die Grenze zwischen ausreichender Bestimmtheit des Gesetzes und zu weit gehender Ermächtigung genau zu erkennen. Dass ein zu streng ausgelegtes Legalitätsprinzip in der Praxis Schwierigkeiten auslöst, ist evident. Letztlich würde ein zu streng verstandenes Bestimmtheitserfordernis eine 'Präzisierung des Gesetzes in der Verordnung' obsolet machen. Daher sollte vom Gesetzgeber die Determinierung durch Normierung von Zielen erfolgen, weil damit der verordnungserlassenden Behörde in jedem Falle ein gewisser Grad an Flexibilität insofern überlassen bleibt, als sie diese vorgezeichneten bzw. gesetzlich festgelegten und normierten Ziele mit der Verordnung erreicht. Das 'gewisse Maß an Flexibilität', das der verordnungserlassenden Behörde dadurch eingeräumt wird, besteht darin, dass mit der Festlegung von Zielen durch den Gesetzgeber die Mittel zur Erreichung dieser Ziele keineswegs festgelegt werden. Vorliegend wurde das 'normierte Ziel' einer 'Erleichterung für die Erlangung der Bescheinigung bei Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes' (vgl. § 22 Abs 2 Z 6 A-QSG) durch das 'Mittel' des § 12 Abs 1 A-QSRL jedenfalls erreicht.

Der Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend vertritt daher die Auffassung, dass mit der besagten Bestimmung des § 22 Abs 2 Z 6 A-QSG die notwendige gesetzliche Grundlage gegeben ist und damit dem Legalitätsprinzip gem. Art 18 B-VG insofern Rechnung getragen wurde, als in der Verordnung (§12 Abs 1 A-QSRL) die wesentlichen im Gesetz vorgezeichneten Konturen lediglich präzisiert wurden.

2.5. Abschließend wird ausgeführt, dass mit dem Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsgesetz (A-QSG) und mit der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL) hochrangige wirtschaftspolitische Ziele der Glaubwürdigkeit des Wirtschaftsstandortes Österreich verfolgt werden. In Österreich sollte durch diese bedeutende bundesgesetzliche Maßnahme ebenso wie mit der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL) insbesondere das Vertrauen in Abschlussprüfungen (börsennotierter Unternehmungen) und deren Qualität gesichert und gestärkt, das Vertrauen der Öffentlichkeit in offengelegte Finanzinformationen gefördert und damit der Schutz für Aktionäre, Investoren, Gläubiger und andere Interessengruppen erhöht werden. Im Fokus stehen dabei vornehmlich die Abschlussprüfer kapitalmarktorientierter Unternehmen.

Mit dem Regelungs- und Maßnahmenkatalog des A-QSG und der A-QSRL wird insbesondere durch Transparenz und Kontrolle der Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften das Vertrauen der Öffentlichkeit in den österreichischen Finanzmarkt gesichert und damit auch der Wirtschaftsstandort Österreich gestärkt. Eine bedenkenfreie, gute Qualität der Pflichtprüfungen trägt entscheidend zum ordnungsgemäßen Funktionieren des Finanzmarktes Österreich bei.

Gerade die vom Verfassungsgerichtshof nunmehr in Prüfung gezogene Bestimmung des § 12 Abs 1 A-QSRL betrifft einen überaus bedeutsamen Eckpfeiler des österreichischen Qualitätssicherungssystems zur dauerhaften Erhaltung und nachhaltigen Verbesserung der Abschlussprüfungsqualität. Diese Instrumentarien zur Erhaltung der Abschlussprüfungsqualität auf hohem Niveau bzw. deren weiteren Verbesserung sind eine wesentliche Voraussetzung, künftigen Verunsicherungen am Finanzmarkt durch Verhinderung von Bilanzskandalen entgegenzuwirken ohne 'Newcomer' von der Marktteilnahme auszuschließen.

Würde die gegenständliche Bestimmung als gesetzwidrig aufgehoben, wären Rechtsunsicherheit und Verunsicherung der Betroffenen, sowohl auf Seite der Abschlussprüfer und Prüfungsgesellschaften als auch auf Seite von Investoren, Aktionären und aktiven Teilnehmern am Finanzmarkt bis zur gravierenden Reduktion seiner Glaubwürdigkeit sowie der Ausschluß von 'Newcomern' die unmittelbare, schwerwiegende Folge, was gerade in der gegenwärtigen gesamtwirtschaftlichen Situation einer noch keineswegs gänzlich durchgestandenen globalen Finanz- und Wirtschaftskrise, aber dennoch leichten Erholung der österreichischen Wirtschaft tiefe Spuren und unabsehbare, unabschätzbare Folgen nach sich ziehen würde."

3.3. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ob der Gesetzmäßigkeit von § 12 Abs 1 A-QSRL konnten nicht zerstreut werden.

3.3.1. Es mag sein, dass sich für den vom Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend formulierten Standpunkt für den Regelungsinhalt von § 12 Abs 1 A-QSRL Gründe der Praktikabilität ins Treffen führen lassen. Diese ändern jedoch nichts am Umstand, dass das A-QSG in einer Zusammenschau aller seiner Regelungen ein geschlossenes System hinsichtlich der Befristungen der Bescheinigungen für Abschlussprüfungsgesellschaften normiert. Diese finden sich zum einen in § 4 A-QSG, der nach der Art der Prüfungstätigkeit des jeweiligen Abschlussprüfers bzw. der jeweiligen Abschlussprüfungsgesellschaft differenziert und dabei für Prüfer, welche Unternehmen, die Wertpapiere begeben haben, welche an einem geregelten Markt im Sinne des Art 4 Abs 1 Z 14 der Richtlinie 2004/39 EG zugelassen sind, Kreditinstitute, Versicherungen und Pensionskassen prüfen, eine generelle Frist von drei Jahren, für alle anderen Prüfer jedoch eine sechsjährige Frist vorsieht. Zum anderen finden sich Ermächtigungen für eine individuelle Verkürzung der Befristung in bestimmten Einzelfällen, die als Maßnahmen des Arbeitsausschusses für externe Qualitätsprüfungen zu qualifizieren sind und Sanktionscharakter besitzen (§16 Abs 2 Z 2 A-QSG).

3.3.2. Der Verfassungsgerichtshof kann vor diesem Hintergrund nicht erkennen, dass dieses gesetzliche System eine weitere Kategorie von Abweichungen vom in § 4 A-QSG grundgelegten Modell vorgesehen oder auch nur zugelassen hätte. Der Gesetzgeber hat zwar den Bundesminister dazu ermächtigt, in der Richtlinie "Erleichterungen für die Erlangung der Bescheinigung bei Neuaufnahme eines Prüfungsbetriebes" vorzusehen. Eine Ermächtigung dieser relativ unbestimmten Art mag an Vereinfachungen bürokratischer Art denken lassen, kann aber keine Rechtsgrundlage dafür abgeben, von den Anforderungen und dem Regelungssystem des Gesetzes schlechthin "erleichternd" abzuweichen, ohne dass dem Gesetz selbst Art und Umfang solcher Erleichterungen zumindest der Art und den Zielen nach entnommen werden können. Diese Bestimmung ermächtigt daher den Bundesminister nicht dazu, neben den gesetzlich geregelten Bescheinigungen für drei bzw. sechs Jahre weitere Bescheinigungen mit kürzeren Laufzeiten einzuführen.

Es kann daher - entgegen der Ansicht der verordnungserlassenden Behörde - dahingestellt bleiben, ob in bestimmten Einzelfällen die Verkürzung der Frist für die nächste Qualitätskontrolle für das geprüfte Unternehmen von Vorteil sein kann, weil sie die Alternative zur vollständigen Versagung der Bescheinigung darstellt. Gerade der in den Anlassfällen vorliegende Zusammenhang zeigt, dass die vom Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend ins Treffen geführten Überlegungen in ihr Gegenteil verkehrt werden, wenn sich die "Neuaufnahme" eines Prüfungsbetriebes nur als Folge eines Zusammenschlusses von bereits bestehenden Prüfungsgesellschaften darstellt, die jede für sich die Voraussetzungen für eine Erteilung einer Bescheinigung auf die vollständige in § 4 A-QSG normierte Dauer besessen haben, sodass die Verkürzung der Frist in diesen Fällen einen evidenten Nachteil für die betroffenen Gesellschaften darstellt. Schon dies zeigt, dass ein Abweichen vom Modell der Befristungen und der Voraussetzungen hiefür, wie in § 4 A-QSG festgelegt, eine explizite gesetzliche Grundlage erfordern würde.

3.4. § 12 Abs 1 der Abschlussprüfungs-Qualitätssicherungsrichtlinie (A-QSRL), BGBl. II Nr. 251/2006, war daher als gesetzwidrig aufzuheben.

Die Bestimmung einer Frist für das Außer-Kraft-Treten der aufgehobenen Verordnungsbestimmung gründet sich auf Art 139 Abs 5 letzter Satz B-VG.

Die Kundmachungspflicht des Bundesministers für Wirtschaft, Familie und Jugend gründet in Art 139 Abs 5 erster Satz B-VG und § 60 Abs 2 VfGG iVm § 4 Abs 1 Z 4 BGBlG.

4. Diese Entscheidung konnte gemäß § 19 Abs 4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.

VfGH vom 24.06.2010, v17/10

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