VfGH vom 17.06.1998, V112/96
Sammlungsnummer
15192
Leitsatz
Feststellung der teilweisen Gesetzwidrigkeit einer BausperreV infolge Abweichen des kundgemachten Textes der Verordnung vom zugrundeliegenden Gemeinderatsbeschluß, mangels Umschreibung der Grundzüge der beabsichtigten Neuplanung und infolge Erlassung eines absoluten Bauverbotes für Neu- und Zubauten entgegen den Bestimmungen der Oö BauO 1994
Spruch
Die Ziffer "5" im ersten Absatz der Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten vom betreffend die Verhängung einer Bausperre in der Katastralgemeinde Asten, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel vom bis , war gesetzwidrig.
Die oberösterreichische Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Feststellung im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist eine zu B1602/96 protokollierte, auf Artikel 144 B-VG gestützte Beschwerde gegen den Bescheid der Oberösterreichischen Landesregierung vom , Zahl BauR-011615/1-1996 Stö/Vi, anhängig, mit welchem die Vorstellung des Beschwerdeführers gegen den die Baubewilligung für die Errichtung einer Lagerhalle auf dem Grundstück Nr. 5, KG Asten, versagenden Bescheid des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten vom abgewiesen wurde. Sowohl der Gemeinderat der Gemeinde Asten als auch die belangte Behörde stützten ihre Entscheidungen auf die Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten vom betreffend die Verhängung einer Bausperre in der Katastralgemeinde Asten,
kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel vom bis (im folgenden kurz: Bausperrenverordnung).
Der Beschwerdeführer erachtet sich in seiner Beschwerde gemäß Art 144 B-VG in seinen verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Unverletzlichkeit des Eigentums sowie auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und in seinen Rechten dadurch verletzt, daß die - von ihm für gesetzwidrig erachtete - Bausperrenverordnung angewendet wurde.
2. Die belangte Behörde beantragte, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen. Der Gemeinderat der Gemeinde Asten verteidigte in der im Beschwerdeverfahren abgegebenen Stellungnahme die Rechtmäßigkeit der Bausperrenverordnung.
II. 1. Der Verfassungsgerichtshof hat aus Anlaß der zu B1602/96 protokollierten Beschwerde am gemäß Artikel 139 Abs 1 B-VG beschlossen, die Gesetzmäßigkeit der Ziffer "5" im ersten Absatz der Bausperrenverordnung von Amts wegen zu prüfen.
2. Der kundgemachte Text der Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten vom betreffend die Verhängung einer Bausperre in der Katastralgemeinde Asten gemäß § 45 der Oberösterreichischen Bauordnung, LGBl. Nr. 66/1994, (O.ö. BauO 1994), lautet:
"Über das Gebiet der Parz. Nr. 5, 7, 8/2 und 10 - alle KG Asten - für welches der Bebauungsplan neu erstellt werden soll, wird im Interesse einer kurzfristigen Sicherung und Entwicklung einer geordneten und zweckmäßigen Bebauung, unter Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes, eine Bausperre verhängt.
Diese Bausperre tritt mit dem Rechtswirksamwerden des neuen Bebauungsplanes, spätestens jedoch nach zwei Jahren, außer Kraft, wenn sie nicht verlängert wird. Die Bausperre hat die Wirkung, daß Bauplatzbewilligungen, Bewilligungen für die Änderung von Bauplätzen und bebauten Liegenschaften und Baubewilligungen - ausgenommen Baubewilligungen für Bauvorhaben gemäß § 41 Abs 1 lite der OÖ. Bauordnung (Abbruch von Gebäuden) - nur ausnahmsweise mit Zustimmung des Gemeinderates oder auf Widerruf erteilt werden dürfen, wenn anzunehmen ist, daß die beantragte Bewilligung die Durchführung des künftigen Bebauungsplanes nicht erschwert oder verhindert.
Ein Situationsplan über dieses Gebiet liegt im Gemeindeamt der Marktgemeinde Asten während der Amtsstunden auf.
Diese Verordnung wird mit dem auf den Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Tag rechtswirksam."
Der Text der in der Sitzung des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten am unter Punkt 16 (S. 33 der Verhandlungsschrift) beschlossenen Verordnung lautet:
"Im Interesse der kurzfristigen Sicherung einer zweckmäßigen und geordneten Bebauung und um zu vermeiden, daß die Durchführung des Bebauungsplanes erschwert oder verhindert wird, wird über die Parz. Nr. 5, 7, 8/2 und 10 - alle KG Asten - eine Bausperre verhängt. Der Bericht des Ortsplaners Dipl.Ing. G L vom bildet einen wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung."
In dem genannten Bericht des Ortsplaners vom und diesem wörtlich folgend im Amtsvortrag für die Sitzung des Gemeinderates vom findet sich unter Punkt 4.1 (im Bericht) bzw. unter Punkt 2.1 (im Amtsvortrag) unter der Überschrift "Festlegungen" als Punkt 4.1.1 (bzw. 2.1.1):
"Die Errichtung von Neu- und Zubauten ist unzulässig. Ausgenommen sind bereits erteilte rechtskräftige Baubewilligungen."
3. Der Verfassungsgerichtshof ging in seinem Beschluß vom vorläufig davon aus, daß die Beschwerde zulässig sei und daß die Bausperrenverordnung hinsichtlich der Ziffer "5" präjudiziell sei, weil gestützt auf die dadurch für die Parzelle Nr. 5, KG Asten, verhängte Bausperre das Ansuchen des Beschwerdeführers um Bewilligung der Bebauung der Parzelle Nr. 5, KG Asten, abgewiesen worden sei.
4.1. In der Sache hegte der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß der als Verordnung kundgemachte Text von der vom Gemeinderat beschlossenen Verordnung rechtswidrigerweise abweiche. Während in der vom Gemeinderat beschlossenen Verordnung der Bericht des Ortsplaners zu deren "wesentlichen Bestandteil" erklärt worden sei, enthalte die Kundmachung der Verordnung keinen Hinweis auf diesen Bericht als "wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung". Der Bericht sei auch selbst nicht kundgemacht worden, was für einen "Bestandteil" einer Verordnung wohl notwendig gewesen wäre. Statt dessen sei im kundgemachten Text - abweichend vom beschlossenen Text der Verordnung - die Bausperre mit dem Beisatz "unter Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes" verhängt worden.
4.2. Darüber hinaus hegte der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß der Gemeinderat die gemäß § 45 Abs 1 O.ö. BauO 1994 gebotene Umschreibung der beabsichtigten Neuplanung in ihren Grundzügen, jedenfalls als Bestandteil der kundgemachten Verordnung, (wie diese vom Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur gefordert werde, vgl. VfSlg. 7287/1974, 9910/1983, 10953/1986 ua.) unterlassen habe. Der in der Kundmachung der Verordnung enthaltene Hinweis auf die "Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes" dürfte nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes nicht geeignet sein, Kriterien mit einer im Sinne des Art 18 Abs 1 B-VG hinreichenden Deutlichkeit zu nennen, unter denen auch auf dem, von der Bausperrenverordnung erfaßten Gebiet eine Bauführung zulässig wäre.
4.3. Weiters hielt der Verfassungsgerichtshof die im Amtsvortrag an den Gemeinderat sowie im Bericht des Ortsplaners aufscheinende normative Festlegung "Die Errichtung von Neu- und Zubauten ist unzulässig", sofern diese Festlegung überhaupt zum Inhalt der Bausperrenverordnung geworden sei, einstweilen für gesetzwidrig: § 45 Abs 2 der O.ö. BauO 1994 lasse - im übrigen im Einklang mit dem zweiten Absatz der Kundmachung der Verordnung vom - erkennen, daß die Bausperre von Rechts wegen die Wirkung hat, daß Bauplatzbewilligungen, Bewilligungen für die Änderung von Bauplätzen, bebauten Liegenschaften und Baubewilligungen keineswegs gänzlich ausgeschlossen sind, mögen sie auch nur ausnahmsweise mit Zustimmung des Gemeinderates oder auf Widerruf erteilt werden dürfen.
5. Der Gemeinderat der Marktgemeinde Asten erstattete eine Äußerung und verteidigte darin die Gesetzmäßigkeit der Ziffer 5 der Bausperrenverordnung. Er ging dabei im wesentlichen nur auf die oben unter 4.3. wiedergegebenen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes ein.
Die Situation sei durch einen schwerwiegenden Widmungskonflikt zwischen der betroffenen, als Betriebsbaugebiet gewidmeten Fläche und den unmittelbar östlich angrenzenden, als Wohngebiet gewidmeten Flächen gekennzeichnet. § 36 des O.ö. ROG 1994 statuiere eine Verpflichtung des Gemeinderates, über das Vorliegen der Voraussetzungen für Änderungen des Flächenwidmungs- bzw. Bebauungsplanes zu befinden. Die Erlassung einer Bausperre in der Absicht, eine "Bebauung zu verhindern", sei nicht von vornherein gleichheitswidrig. Gemäß § 45 Abs 3 O.ö. BauO 1994 bestehe der Sinn einer Bausperre gerade darin, das Unterlaufen der Änderungsabsicht des Gemeinderates durch Bebauungen der von der Bausperre betroffenen Grundstücke zu verhindern, sofern eine solche Bebauung nicht "ausnahmsweise" mit der beabsichtigten Planänderung vereinbar ist. Die vorliegende Bausperre lasse zum einen die Errichtung bereits bewilligter Erweiterungsbauten und zum anderen generell - im Sinne der Sicherung der bestehenden Betriebe - Umbauten zu. Nur Neu- und Zubauten seien unzulässig; dies, da insbesondere durch eine zusätzliche Intensivierung der baulichen Nutzung schwerwiegende zusätzliche Beeinträchtigungen der angrenzenden Wohnbevölkerung sowie Probleme hinsichtlich der Integration in das Orts- und Landschaftsbild zu befürchten wären.
6. Die Oberösterreichische Landesregierung hat eine Äußerung erstattet und beantragt festzustellen, daß die in Prüfung gezogene Bausperrenverordnung nicht dem Gesetz widerspricht.
6.1. Der durch Anschlag vom bis kundgemachte Text der Bausperrenverordnung weiche unbestreitbar dem Wortlaut nach vom Text der Antragsempfehlung im Amtsbericht des Gemeinderatsbeschlusses vom ab. Die Aufsichtsbehörde habe jedoch "(trotz zunächst ihrerseits gehegter, aber nicht geäußerter Bedenken)" den Hinweis im kundgemachten Text der Verordnung, daß "(e)in Situationsplan über dieses Gebiet ... im Gemeindeamt der Marktgemeinde Asten während der Amtsstunden auf(liegt)", als einen Hinweis auf einen im Gemeindeamt aufliegenden ergänzenden Verordnungsinhalt angesehen. Da es im Text der am beschlossenen Verordnung hieß, daß "(d)er Bericht des Ortsplaners Dipl.Ing. G L vom ... einen wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung (bildet)", habe die Aufsichtsbehörde "das gesamte Konvolut der Projektgruppe Raumplanung Dipl.-Ing. G L vom (betitelt mit 'Bausperre Parzelle Nr. 5, 7, 8/2 und 10 der KG. Asten') als die vom Gemeinderat gemäß § 45 Abs 1 letzter Satz O.ö. Bauordnung 1994 ... 'in den Grundzügen zu umschreibende Neuplanung'" angesehen.
6.2. Sollte der Verfassungsgerichtshof dieser (s. oben 6.1) Auffassung der O.ö. Landesregierung nicht folgen und den in der Kundmachung enthaltenen Hinweis auf einen "Situationsplan" nur als einen solchen zur Abgrenzung des betroffenen Planungsgebietes ansehen, könne den weiters vom Verfassungsgerichtshof im Hinblick auf Art 18 B-VG geäußerten Bedenken (siehe oben 4.2) nicht entgegengetreten werden.
6.3. Zu dem im Hinblick auf § 45 Abs 2 O.ö. BauO 1994 geäußerten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes (siehe oben 4.3) weist die O.ö. Landesregierung darauf hin, daß die Bausperre (- selbst unter der Annahme, daß der vom Gemeinderatsbeschluß vom umfaßte Bericht des Ortsplaners und die in diesem Bericht auf Seite 7 enthaltenen "Grundzüge der beabsichtigten Neuplanung - Festlegung" Verordnungsinhalt geworden sind -) jedenfalls Baubewilligungen für Umbauten im Sinne des § 2 Z 4 O.ö. BauO 1994 nach Zustimmung des Gemeinderates zulasse. Im öbrigen könne in einem Bebauungsplan zufolge der Rechtssprechung des Verfassungsgerichtshofes die Bebauung auch durch Erlassung der für eine planmäßige Bebauung notwendigen Bauverbote geregelt werden, sodaß ein Bebauungsplan im Ergebnis die Unzulässigkeit einer Bauführung (auch auf einem als Bauland ausgewiesenen Grundstück) bewirken könne. Nach Auffassung der O.ö. Landesregierung müsse dies grundsätzlich auch für Festlegungen durch eine Bausperre gelten.
7. Das Marktgemeindeamt Asten hat mit Schriftsatz vom die vom Gemeinderat der Marktgemeinde Asten am sowie am beschlossenen Verordnungen über die "Verlängerung der Bausperre" übermittelt.
Der Antrag, der der Beschlußfassung des Gemeinderates vom zugrundelag, lautete wie folgt:
"Da die derzeit laufende Erstellung des örtlichen Entwicklungskonzeptes und die Überarbeitung des Flächenwidmungsplanes maßgebende Auswirkungen auf die auf Bebauungsplanebene zu treffenden Feststellungen besitzt, ist die derzeit rechtskräftige Bausperre zur Sicherung einer zweckmäßigen und geordneten Bebauung gemäß § 45 Abs 5 der OÖ. Bauordnung 1994 zu verlängern. Der Bericht des Ortsplaners Dipl.-Ing. G L vom bleibt vollinhaltlich aufrecht und bildet einen wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung."
Der kundgemachte Text der Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten vom betreffend die Verlängerung der Bausperre gemäß § 45 O.ö. BauO 1994, kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel in der Zeit vom bis , lautet auszugsweise:
"Über das Gebiet der Parzellen Nr. 5, 7, 8,2 und 10 alle KG Asten, für welches der Bebauungsplan neu erstellt werden soll, wurde im Interesse der kurzfristigen Sicherung einer zweckmäßigen und geordneten Bebauung und um zu vermeiden, daß die Durchführung des Bebauungsplanes erschwert oder verhindert wird eine Bausperre verhängt und soll diese um ein weiteres Jahr verlängert werden.
Die Bausperre tritt mit dem Rechtswirksamwerden des neuen Bebauungsplanes, spätestens jedoch nach Ablauf des Jahres außer Kraft, wenn sie nicht verlängert wird. ...
Ein Situationsplan über dieses Gebiet und der Bericht des Ortsplaners DI G L vom , welcher vollinhaltlich aufrecht bleibt, liegt im Gemeindeamt der Marktgemeinde Asten während der Amtsstunden auf.
Diese Verordnung wird mit rechtswirksam."
Mit Verordnung des Gemeinderates der Marktgemeinde Asten vom , kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel vom bis , wurde die über das Gebiet der Parzellen 5, 7, 8/2 und 10, alle KG Asten, verhängte Bausperre abermals um ein Jahr "verlängert".
III. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Die Ziffer "5" der Bausperrenverordnung der Gemeinde Asten ist in dem zu B1602/96 protokollierten, gemäß Art 144 B-VG zulässigen Beschwerdeverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof präjudiziell, weil gestützt auf die dadurch für die Parzelle Nr. 5, KG Asten, verhängte Bausperre das Ansuchen des Beschwerdeführers um Bewilligung der Bebauung jener Parzelle abgewiesen wurde.
Da auch die sonstigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist das Verordnungsprüfungsverfahren zulässig.
2. Das Verordnungsprüfungsverfahren hat ergeben, daß die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes zutreffen:
2.1. Der als Verordnung kundgemachte - und deshalb allein rechtsverbindliche - Text der Bausperrenverordnung weicht vom zugrundeliegenden Beschluß des Gemeinderates vom rechtswidrigerweise ab. Während in diesem Beschluß des Gemeinderates der Bericht des Ortsplaners Dipl.-Ing. G L vom zu einem "wesentlichen Bestandteil" der Verordnung erklärt wurde, enthält die Kundmachung der Verordnung weder diesen Hinweis auf den Bericht als "wesentlichen Bestandteil dieser Verordnung", noch wurde der Bericht selbst kundgemacht.
Der Bericht (unter Punkt 4.1) bzw. der Amtsvortrag zur Verordnung (unter Punkt 2.1) enthält unter der Überschrift "Festlegungen" als Punkt 4.1.1 (bzw. 2.1.1) folgende Vorschrift:
"Die Errichtung von Neu- und Zubauten ist unzulässig. Ausgenommen sind bereits erteilte rechtskräftige Baubewilligungen."
Auf diese zwar beschlossene, gleichwohl von der Kundmachung nicht erfaßte Norm stützten der Gemeinderat und mit ihm offenbar die belangte Behörde im Anlaßfall zum Verordnungsprüfungsverfahren ihre abweislichen Entscheidungen. Der in Prüfung gezogene Verordnungsteil war gesetzwidrig, weil die angeführte, vom Gemeinderat offenbar mitbeschlossene normative Festlegung nicht kundgemacht wurde und daher der beschlossene mit dem kundgemachten Text der Verordnung nicht übereinstimmt.
Daß gemäß dem vorletzten Absatz der kundgemachten Bausperrenverordnung "ein Situationsplan über dieses Gebiet ... im Gemeindeamt der Marktgemeinde Asten ... auf(liegt)", vermag entgegen der Auffassung der O.ö. Landesregierung weder den Hinweis auf den Bericht des Ortsplaners geschweige denn dessen gehörige Kundmachung zu ersetzen.
2.2. Gemäß § 45 Abs 1 letzter Satz O.ö. BauO 1994 hat der Gemeinderat "anläßlich der Verhängung der Bausperre die beabsichtigte Neuplanung, die Anlaß für die Verhängung der Bausperre ist, in ihren Grundzügen zu umschreiben." Die Begründungselemente in der kundgemachten Bausperrenverordnung, wonach die Bausperre "im Interesse einer kurzfristigen Sicherung und Entwicklung einer geordneten und zweckmäßigen Bebauung, unter Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes" verhängt wird, genügen den Anforderungen, wie sie der zitierten gesetzlichen Bestimmung in Zusammenhalt mit der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (vgl. VfSlg. 7287/1974, 9910/1983, 10953/1986 ua.) zu entnehmen ist, nicht. Weder das "Interesse einer kurzfristigen Sicherung und Entwicklung einer geordneten und zweckmäßigen Bebauung" noch die "Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes" beschreiben Grundzüge der beabsichtigten Neuplanung mit jener Deutlichkeit, die notwendig ist, um Ausnahmebewilligungen von der Bausperre gemäß § 45 Abs 2 O.ö. BauO 1994 nach Maßgabe einer im Sinne des Art 18 Abs 1 B-VG hinreichenden rechtlichen Determinierung erteilen zu können.
Die Ziffer "5" der Bausperrenverordnung verstieß sohin auch gegen § 45 Abs 1 letzter Satz O.ö. BauO 1994.
2.3. Insoweit der zweite Absatz der Bausperrenverordnung im Sinne des Berichtes des Ortsplaners vom und des ihm folgenden Amtsvortrages dahin auszulegen ist, daß die Errichtung von Neu- und Zubauten, ausgenommen bereits erteilte rechtskräftige Baubewilligungen, absolut unzulässig ist (vgl. oben II.2.), verstieß diese Verordnungsvorschrift ebenfalls gegen § 45 Abs 2 O.ö. BauO 1994: Nach dieser gesetzlichen Bestimmung darf nämlich auch die Errichtung von Neu- und Zubauten in einer Bausperrenverordnung nicht schlechthin für unzulässig erklärt werden. Auch Baubewilligungen für Neu- und Zubauten sind, wenn auch nur ausnahmsweise, mit Zustimmung des Gemeinderates, zu erteilen, "wenn nach der jeweils gegebenen Sachlage anzunehmen ist, daß die beantragte Bewilligung die Durchführung des künftigen Flächenwidmungsplanes oder Bebauungsplanes nicht erschwert oder verhindert."
Der Hinweis der O.ö. Landesregierung, daß die Festlegung von Bauverboten in einer Bausperre deswegen rechtlich möglich sei, weil auch im zu erlassenden Bebauungsplan "die Bebauung ... durch Erlassung der für eine planmäßige Bebauung notwendigen Bauverbote" geregelt werden könne, vermag das absolute Bauverbot für die Errichtung von Neu- und Zubauten in der Bausperrenverordnung Asten nicht zu rechtfertigen: der Umfang eines Bauverbots kraft Bausperre ist nämlich nur aus entsprechend konkretisierten Planungsabsichten, also aus der Umschreibung der beabsichtigten Neuplanung in ihren Grundzügen gemäß § 45 Abs 1 letzter Satz O.ö. BauO 1994 zu erschließen, ohne daß ein absolutes Bauverbot ohne Rücksichtnahme auf die beabsichtigte, in ihren Grundzügen zu umschreibende Neuplanung schlechtweg als Inhalt einer Bausperrenverordnung verfügt werden darf.
3. Die von der Gemeinde Asten als Verlängerungen der zeitlichen Geltungsdauer der Bausperrenverordnung bezeichneten und dem Verfassungsgerichtshof übermittelten Verordnungen vom sowie vom sind im Verhältnis zu der in Prüfung gezogenen Bausperrenverordnung vom jeweils neu erlassene Bausperrenverordnungen. Das ergibt sich schon daraus, daß der Inhalt dieser, am sowie am beschlossenen Verordnungen vom Inhalt der Bausperrenverordnung vom dadurch abweicht, daß im vorletzten Absatz der beiden Bausperrenverordnungen aus 1997 und 1998 jeweils ausdrücklich verordnet wird, daß "der Bericht des Ortsplaners DI G L vom ... vollinhaltlich aufrecht bleibt", eine Norm, welche die in Prüfung gezogene Bausperrenverordnung vom in ihrer Kundmachung aber vermissen ließ (vgl. oben 2.1.).
Da die Bausperrenverordnung vom ihrem zweiten Absatz zufolge zwei Jahre nach ihrer Erlassung außer Kraft trat, hatte der Verfassungsgerichtshof gemäß Art 139 Abs 4 B-VG auszusprechen, daß die Verordnung im präjudiziellen Umfang, d.i. bezüglich der Ziffer "5" gesetzwidrig war.
Die Verpflichtung der O.ö. Landesregierung zur Kundmachung dieser Feststellung des Verfassungsgerichtshofes stützt sich auf Art 139 Abs 5 B-VG.
Dies konnte vom Verfassungsgerichtshof gemäß § 19 Abs 4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung beschlossen werden.