VfGH vom 09.12.1982, G47/81
Sammlungsnummer
9580
Leitsatz
Ktn. Wohnsiedlungsgesetz 1976; keine Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Regelung des § 1 Abs 1 litb und § 3 Abs 2 Z 1 und 3
B-VG; Begriff des "Zivilrechts"; allgemeine Ausführungen zur Abgrenzung des Kompetenzbereiches Zivilrechtswesen von anderen Zuständigkeitsbereichen
Spruch
§1 Abs 1 litb und § 3 Abs 2 Z 1 und 3 des Ktn. Gesetzes vom über Vorgänge im Bereich der Grundstücksordnung (Wohnsiedlungsgesetz), LGBl. für Ktn. Nr. 59, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des in Kraft.
Frühere Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Landeshauptmann von Ktn. ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Nach dem Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten vom , DRGBl. I 659, idF DRGBl. 1938 I 1246 (GBlÖ 526/1939), konnten Gebiete, in denen eine starke Wohnsiedlungstätigkeit bestand oder zu erwarten war, zu Wohnsiedlungsgebieten erklärt werden, wenn anzunehmen war, daß ohne besondere Ordnung der Besiedlung das allgemeine Interesse oder das Wohl der Siedler beeinträchtigt würde. Eine solche Erklärung hatte unter anderem zur Folge, daß ein Wirtschaftsplan aufgestellt werden mußte, der die geordnete Nutzung des Bodens, insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse der Land- und Forstwirtschaft und der Industrie, des Verkehrs, der Bebauung, des Luftschutzes, der Erholung und des Schutzes des Heimatbildes, in den Grundzügen zu regeln hatte (§2), und daß die Übertragung des Eigentums an Grundstücken der behördlichen Genehmigung bedurfte (§4), die zu versagen war, wenn die vorgesehene Bebauung dem aufgestellten Wirtschaftsplan widersprochen hätte, wenn Grundstücke bebaut werden sollten, die für die Besiedlung ungeeignet waren, oder wenn sonst ein erhebliches öffentliches Interesse entgegenstand (§6). Dieses Gesetz wurde durch § 2 Rechts-ÜberleitungsG in die österreichische Rechtsordnung übernommen und vom VfGH in einigen Entscheidungen der Materie des Baurechts zugeordnet und als Landesgesetz des jeweiligen Bundeslandes behandelt.
In Ktn. wurde das mit Gesetz LGBl. 51/1969 novellierte und mit Kundmachung LGBl. 110/1970 wiederverlautbarte Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten am durch das Wohnsiedlungsgesetz, LGBl. 59/1976, abgelöst. Zweck der Erlassung des neuen Wohnsiedlungsgesetzes (WSG) war nach den Erläuterungen zum Entwurf (Verf-61/13/1975, S 2) neben der Neufassung der vom VfGH mit den Erk. VfSlg. 6884/1972 und 7278/1974 aufgehobenen Bestimmungen (betreffend Grundabtretungsverpflichtungen) auch,
"das bisher geltende Wohnsiedlungsgesetz den geänderten Verhältnissen auf dem Gebiete des Grundstücksverkehrs anzupassen und es als ergänzendes Instrument zur Ordnung des Grundstücksverkehrs neben das Grundverkehrsgesetz und das Ausländergrundverkehrsgesetz zu stellen."
Die im vorliegenden Zusammenhang wesentlichen Bestimmungen dieses Gesetzes lauten:
"§1
Genehmigungspflicht
(1) Folgende Vorgänge der Grundstücksordnung bedürfen der Genehmigung der Bezirksverwaltungsbehörde:
a) ...
b) die Übertragung des Eigentums an Grund und Boden durch Rechtsgeschäft unter Lebenden,
c) ...
§3
Genehmigung
(1) ...
(2) Die Genehmigung der Übertragung des Eigentums an Grund und Boden iS des § 1 Abs 1 litb ist - wenn nicht Abs 5 anzuwenden ist - nicht zu erteilen,
1. wenn aus der Größe, der Lage oder der Beschaffenheit des Grundstückes allenfalls in Verbindung mit in der Person eines Erwerbers gelegenen Gründen schlüssig anzunehmen ist, daß eine dem Flächenwidmungsplan widersprechende Verwendung eintreten wird;
2. ...
3. wenn im Hinblick auf die Erhöhung der Effektivität von Planungsmaßnahmen sonst öffentliche Interessen entgegenstehen wie solche
a) der Raumordnung,
b) der Besiedelung,
c) des Naturschutzes oder des Landschaftsschutzes,
d) des Verkehrs."
Ein der Genehmigungspflicht unterliegender Rechtserwerb wird mit der Versagung der Genehmigung rückwirkend unwirksam (§6 Abs 1), die grundbücherliche Einverleibung ist nur zulässig, wenn das Rechtsgeschäft genehmigt wurde (§6 Abs 2), und eine in Erfüllung des Rechtsgeschäftes durchgeführte Übergabe ist rechtsunwirksam, solange die Genehmigung nicht erteilt ist (§6 Abs 5). Wer die ihm obliegende Antragstellung auf Erteilung der Genehmigung unterläßt, begeht eine Verwaltungsübertretung (§8).
2. Beim VfGH ist zu B14/78 das Verfahren über die Beschwerde des Käufers zweier Grundstücke in der KG Srejach (Gemeinde St. Kanzian) gegen einen Berufungsbescheid der Ktn. Landesregierung vom anhängig, der die Berufung gegen einen Bescheid der Bezirkshauptmannschaft Völkermarkt abweist, womit der Eigentumsübertragung die Genehmigung mit der Begründung versagt wurde, die geplante Verwendung der Grundstücke widerspreche dem Flächenwidmungsplan und schaffe für den Verkehr zusätzliche Gefahren (§3 Abs 2 Z 1 und 3 WSG). Nach dem Berufungsbescheid stehen der Eigentumsübertragung wesentliche öffentliche Interessen des Verkehrs iS des § 3 Abs 2 Z 3 WSG entgegen, da der Erwerber in dem einer gefährlichen Kreuzung benachbarten Wohnhaus eine Diskothek betreiben wolle.
Ferner ist beim VfGH zu B248/80 das Verfahren über eine Beschwerde der Käufer dreier Grundstücke in der KG Kraig (Gemeinde Frauenstein) gegen einen Berufungsbescheid der Ktn. Landesregierung vom anhängig, der die Berufung gegen einen Bescheid der Bezirkshauptmannschaft St. Veit an der Glan abweist. Dieser Bescheid hatte die Genehmigung deshalb versagt, weil die (derzeit landwirtschaftlich genutzten) Grundstücke als "Grünland-Erholungsfläche-Bad" gewidmet seien und als Liegewiese für das benachbarte Bad dienen sollten, nach Größe, Lage und Beschaffenheit der Grundstücke aber eine dem Flächenwidmungsplan widersprechende Verwendung zu befürchten sei und der Genehmigung im Hinblick auf die Erhöhung der Effektivität von Planungsmaßnahmen öffentliche Interessen der Raumordnung, der Besiedelung und des Landschaftsschutzes entgegenstünden (§3 Abs 2 Z 1 und 3 lita, b und c WSG). Auch die Berufungsbehörde ist der Auffassung, daß die Käufer die Grundstücke nicht "als allgemeines Bad" zu verwenden beabsichtigen und die landwirtschaftliche Nutzung nicht weiterführen werden, sondern letztlich eine Wohnnutzung anstreben. Die Bestimmungen der Bauordnung und des Landschaftsschutzgesetzes würden aber keinen sicheren Schutz vor planungswidriger Verbauung bieten.
II. Der VfGH war der Meinung, bei Beurteilung der vorläufig als zulässig erachteten Beschwerden die §§1 Abs 1 litb und 3 Abs 2 Z 1 und 3 WSG anwenden zu müssen, hatte aber gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschriften die Bedenken, daß der Landesgesetzgeber zu ihrer Erlassung nicht zuständig (Art10 Abs 1 Z 6 B-VG) war und ihr Inhalt dem Grundrecht der Freiheit des Liegenschaftserwerbes (Art6 StGG) widerspricht.
1. Der VfGH hat diese Bedenken im Einleitungsbeschluß aus Anlaß des Verfahrens B14/78 wie folgt formuliert:
"a) In der Rechtsprechung zur Regelung des Verkehrs mit land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken ist der Gerichtshof stets davon ausgegangen, daß dem Landesgesetzgeber nur die Regelung des Verkehrs mit solchen Grundstücken offenstehe, die ganz oder teilweise dem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb gewidmet sind. In diesem Sinne wird schon im Erk. VfSlg. 5534/1967 (zum Salzburger Ausländergrundverkehrsrecht) der im grundlegenden Erk. VfSlg. 2658/1954 enthaltene Hinweis auf die Beschränkbarkeit des Eigentums durch Verwaltungsvorschriften dahin verstanden, daß nicht jede Beschränkung der Ausübung des Eigentums durch eine Verwaltungsvorschrift die Regelung aus dem Kompetenzbegriff des Zivilrechtswesens löse, und unter Hinweis auf die Systematik der Rechtsordnung am ausgeführt:
'Aus dem Begriff des Zivilrechtswesens hat der VfGH in seinem Erk. Slg. Nr. 2820/1955 nur Maßnahmen mit dem Ziele ausgeschieden, den aus der Freiheit des Verkehrs mit Grund und Boden namentlich nach dem ersten Weltkrieg erkennbar gewordenen Gefahren für die bäuerliche Siedlung dadurch nach Möglichkeit zu steuern, daß die Übertragung des Eigentums ... an einem ganz oder teilweise dem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb gewidmeten Grundstücke ... grundsätzlich nur dann zulässig (sein) und von der Behörde bewilligt werden sollte, wenn sie nach den im Gesetz näher aufgestellten Anhalten dem allgemeinen Interesse an der Erhaltung eines leistungsfähigen Bauernstandes und, soweit dies nicht in Frage kommt, an der Erhaltung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden mittleren und kleinen landwirtschaftlichen Grundbesitzes nicht widerspricht. Maßnahmen auf dem Gebiete des Liegenschaftsverkehrs anderer Art für den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel, die eine Herausnahme aus dem Begriffe des Zivilrechtswesens mit der Folge ihrer Zugehörigkeit zur Landeskompetenz begründen könnten, sind nicht feststellbar.'
Demgemäß hielt es der Gerichtshof im Erk. VfSlg. 6342/1970 (zum Vlbg. Grundverkehrsrecht) für keine Regelung des Grundverkehrs, die der Kompetenz der Länder nach Art 15 Abs 1 B-VG zugeordnet werden könne, wenn der Verkehr mit Grundstücken, die nur nach ihrer Beschaffenheit geeignet sind, land- oder forstwirtschaftlich genutzt zu werden, ohne Rücksicht auf die Art ihrer Verwendung und ohne Beziehung zu einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb Beschränkungen unterworfen wird. Im Erk. VfSlg. 7838/1976 führte er zur ausdrücklichen Frage der Landesregierung, welche Bundeskompetenz die Anwendung des Art 15 B-VG auf bloß land- und forstwirtschaftlich nutzbare Grundstücke ausschließe, wörtlich aus:
'In der dem Kompetenzfeststellungs-Erk. Slg. 2658/1954 folgenden Judikatur ... zur Frage der Zuständigkeit zur Erlassung von Vorschriften, die den rechtsgeschäftlichen Verkehr mit Liegenschaften verwaltungsbehördlichen Beschränkungen unterwerfen, ist der VfGH von folgender Überlegung ausgegangen: Abgesehen von der Regelung des Verkehrs mit land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken ("Grundverkehrsrecht") - der Inhalt dieses Begriffes wird in den folgenden Ausführungen dargetan - und (seit der B-VG-Nov. BGBl. 27/1969) weiters abgesehen von der Regelung des Ausländergrundverkehrs liegt die Zuständigkeit zur Erlassung von Gesetzen mit einem derartigen Inhalt beim Bundesgesetzgeber.'
Diese Auffassung hat der VfGH auch weiterhin stets vertreten. So wird in den Erk. VfSlg. 7898/1976 und 8415/1978 die Beschränkung auf land- und forstwirtschaftlich genutzte Liegenschaften als Erfordernis der verfassungskonformen Auslegung des (Tiroler) Landesgesetzes bezeichnet und im Erk. VfSlg. 8257/1978 davon gesprochen, daß der (burgenländische) Landesgesetzgeber mit seiner Regelung den gesamten Bereich des Grundverkehrs erfaßt habe, und in VfSlg. 8453/1978 hat der VfGH die vom VwGH beantragte Aufhebung einer Bestimmung des Salzburger Grundverkehrsgesetzes mit der Begründung abgelehnt, die zur Prüfung vorgelegte Bestimmung lasse sich iS der bisherigen Judikatur - an der er festhalte - noch in den Rahmen der dem Landesgesetzgeber durch Art 15 Abs 1 B-VG eingeräumten Kompetenz einfügen.
Auch die kompetenzrechtliche Zuordnung des Ausländergrundverkehrs zum Zivilrecht (VfSlg. 5521/1967, 5534/1967) und die Technik der Verfassungsnovelle BGBl. 27/1969 über dessen Ausschluß aus der Bundeskompetenz weisen in dieselbe Richtung. Daß die Rechtsprechung in dieser Frage zusätzliche Überlegungen zum Stand der Rechtsordnung am angestellt und die Möglichkeit einer abweichenden Zuordnung in anderen Teilbereichen noch offen gelassen hat, scheint dieser Einschätzung nicht entgegenzustehen.
Der geschilderten langjährigen Rechtsprechung liegt offenbar die Auffassung zugrunde, daß die Regelung des Verkehrs mit Grundstücken als bloße Beschränkung des Rechtsverkehrs allein die Zuordnung der Güter im Verhältnis der Bürger unter sich betrifft (§1 ABGB) und daher anders als Beschränkungen der Verwendungsmöglichkeiten des Eigentümers oder eines sonstigen (wegen privatrechtlicher Berechtigung) Zuständigen in der Ausübung ihrer Rechte (§364 ABGB) grundsätzlich eine Angelegenheit des Zivilrechts ist und den Ländern nur insoweit zusteht, als es sich um den land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehr (Rechtssatz des Erk. 2658/1954 und ArtVII der B-VG-Nov. 1974) und den Ausländergrundverkehr (Art10 Abs 1 Z 6 B-VG) oder aber um Vorschriften handelt, die zur Regelung eines Gegenstandes ihrer Gesetzgebung iS des Art 15 Abs 9 B-VG erforderlich sind.
Sollte sich diese vorläufige Annahme als zutreffend erweisen, dann scheint die in Prüfung gezogene Regelung gemessen an den zu Art 15 Abs 9 entwickelten Kriterien (vgl. zuletzt ) insgesamt außerhalb der Zuständigkeit des Landes zu liegen.
b) Sollte diese vorläufige Annahme unrichtig sein und die Kompetenz zur Beschränkung des Liegenschaftsverkehrs außerhalb des land- und forstwirtschaftlichen und des Ausländergrundverkehrs davon abhängen, welchem Zweck die Maßnahme dient, so scheinen die in Prüfung gezogenen Vorschriften zumindest insoweit die Gesetzgebungskompetenz der Länder zu überschreiten, als sie der Sicherung der Effektivität von Planungsmaßnahmen schlechthin, also nicht nur in Bereichen dienen, in denen die Planung den Ländern obliegt, und darüber hinaus ausdrücklich den Bereich des Verkehrs, also ein Gebiet einschließen, in dem die Gesetzgebung und damit auch die planmäßige und vorausschauende Gestaltung (iS von VfSlg. 2674/1954) weithin Sache des Bundes ist (Art10 Abs 1 Z 9, Art 11 Abs 1 Z 4 und 6 B-VG). Es scheint nämlich, daß diesfalls auch die Anordnung einer Liegenschaftsverkehrsbeschränkung als eine Maßnahme der Planung auf Gebieten der Bundeskompetenz dem Bund vorbehalten bleiben muß.
Der VfGH hat zwar wiederholt ausgesprochen, dem Landesgesetzgeber sei es nicht verwehrt, im Zuammenhang mit der zu regelnden Materie alle öffentlichen Zwecke und daher auch die des Bundes zu berücksichtigen (VfSlg. 4486/1963, 4620/1963, 7138/1973, 7658/1975), doch scheint diese Regel nur dann anwendbar zu sein, wenn es sich um eine Maßnahme handelt, die schon ihrem Inhalt nach Angelegenheit der Landesgesetzgebung ist, nicht aber, wenn sie kompetenzrechtlich neutral ist und daher die Kompetenz zur Regelung selbst erst aus der Zielsetzung für eine bestimmte Materie abgeleitet werden kann: es scheint, daß in diesem Fall die Zielsetzung zugleich die Kompetenz des Gesetzgebers begrenzt. In diesem Zusammenhang wird aber auch auf die Aussage in VfSlg. 4231/1962 einzugehen sein, die Interessen an der planmäßigen Ordnung der Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten oder das Wohl der Siedler könnten im einzelnen Fall möglicherweise auch mit Angelegenheiten verknüpft sein, die in den Hoheitsbereich des Bundes fallen.
c) Die Bedenken aus dem Blickwinkel des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Freiheit des Liegenschaftserwerbes (Art6 StGG) werden dadurch ausgelöst, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen (mit geringfügigen Ausnahmen) jede Übertragung des Eigentums an Grund und Boden durch Rechtsgeschäft unter Lebenden einer behördlichen Genehmigung unterwerfen und die Erteilung dieser Genehmigung nur unter Bedachtnahme auf eine fast unübersehbare Vielfalt möglicher Gesichtspunkte erlauben, wie sie sonst (wenn die Planungsmaßnahme überhaupt unmittelbare Rechtsfolgen nach sich zieht) nur in jeweils besonderen behördlichen Verfahren konkretisiert werden können. Damit scheint das Gesetz die Freiheit des Liegenschaftserwerbes in einer den Wesensgehalt dieses Grundrechtes berührenden Weise zu beeinträchtigen.
Zwar sieht der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung insbesondere seit dem grundlegenden Erk. VfSlg. 2546/1953 die Stoßrichtung des Art 6 StGG darin, daß im Gegensatz zur früheren Ordnung jeder Staatsbürger nicht nur Liegenschaften der seinem Stande entsprechenden Kategorie, sondern jede Art von Liegenschaften erwerben könne. Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs, die nicht in der Sonderung der Stände und der ihr entsprechenden Unterscheidung von Liegenschaftskategorien ihren Grund haben, verletzen also diesen Grundsatz nicht. Wäre nämlich diese Bestimmung so gemeint - heißt es im Erk. VfSlg. 2546/1953 -, "daß selbst durch Gesetz dem Liegenschaftsverkehr überhaupt keine Schranken gesetzt werden können, so wären die Worte 'jeder Art' gänzlich überflüssig". An dieser Auffassung hat der Gerichtshof in der Folge mit der Maßgabe festgehalten, daß dem Gesetzgeber auch die Schaffung bevorrechteter Klassen im Bereich des Liegenschaftserwerbes versagt sei (vgl. zB VfSlg. 5374/1966, 5683/1968, 6029/1969, 6157/1970, 6718/1972, 7539/1975, 8174/1977, 8309/1978 und ).
Der Gerichtshof geht aber vorläufig davon aus, daß diese Aussage nicht etwa den Schutzumfang des Art 6 StGG abschließend umschreibt, sondern nur die Reichweite des darin enthaltenen vorbehaltslosen Verbotes klärt. So hat er schon im Erk. VfSlg. 5150/1965 die Verfassungsrechtslage im übrigen ausdrücklich dahin gedeutet, daß das Grundrecht der Freiheit des Liegenschaftserwerbes zwar durch den Gesetzesvorbehalt eingeschränkt sei, kein solches Gesetz aber einen Inhalt haben dürfe, der seinen Wesensgehalt aushöhle; dies würde der Fall sein, wenn das Gesetz die Behörde ermächtigte, bei einer Veräußerung den Erwerber zu bestimmen (auf dieses Erk. hat der Gerichtshof erst jüngst Bezug genommen; ). In der Tat legt die Stellung der Liegenschaftserwerbsfreiheit zwischen den Vorbehaltsgrundrechten der Unverletzlichkeit des Eigentums (Art5) und der Freiheit der Erwerbsbetätigung (Art6 Abs 1 letzter Halbsatz) und der innere Zusammenhang dieser Grundrechte die Annahme nahe, daß auch die Zulässigkeit von Erwerbsbeschränkungen keine unbegrenzte ist, sondern unter einem Vorbehalt steht, der im Ergebnis der Wesensgehaltssperre der verwandten Grundrechte entspricht, sodaß die Schaffung neuer bevorrechteter Klassen nur einen besonderen Fall der Überschreitung dieser Schranke darstellt. Eine Verbindung zu Art 5 StGG hat der MfGH übrigens schon im Erk. VfSlg. 2546/1953 hergestellt, wenn er das in Art 6 mit gewährleistete Recht, über die Liegenschaft frei zu verfügen, als Ausdruck der Gewährleistung der freien Ausübung des Eigentumsrechts gewertet hat.
Wenn die Verfassung von der Freiheit des Liegenschaftserwerbs ausgeht, so scheint jedenfalls ein Eingriff in diese Freiheit nur durch ein Gesetz zulässig und die gesetzlose (oder denkunmögliche) Verhinderung des Erwerbes daher eine Verletzung des Art 6 StGG zu sein. Selbst wenn aber Art 6 ein solcher Gesetzesvorbehalt im eigentlichen Sinn entgegen der Auffassung des Gerichtshofes in VfSlg. 5150/1965 nicht unterstellt werden könnte, schützt er offenbar die Freiheit des Liegenschaftserwerbes als solche doch auch gegen Beschränkungen durch Gesetz, die das Grundrecht aushöhlen würden. Könnte sie nämlich völlig beseitigt werden, so wäre auch der Schutz gegen den Fortbestand historischer oder die Schaffung neuer bevorrechteter Klassen nichts als ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Sieht man ihn aber als besonderen Freiheitsschutz in bezug auf den Erwerb von Liegenschaftseigentum an, so muß anscheinend auch außerhalb der verpönten Unterscheidung ein Kernbereich dieser Freiheit unantastbar sein.
Unter dieser Prämisse hat der Gerichtshof das Bedenken, daß der im Ktn. Wohnsiedlungsgesetz normierte Genehmigungsvorbehalt die Freiheit des Liegenschaftserwerbs so einschneidend beschränkt, daß die Substanz des Rechtes berührt wird. Denn es bedarf schlechthin jede Übertragung des Eigentums an Liegenschaften unter Lebenden im Bundesland Ktn. der behördlichen Genehmigung und diese Genehmigung ist schon dann zu versagen, wenn eine dem Flächenwidmungsplan widersprechende Verwendung durch den Erwerber auch nur zu erwarten ist oder sonst öffentliche Interessen deshalb entgegenstehen, weil Planungsmaßnahmen anders effektiver sein könnten (wobei selbst die Gesichtspunkte der Raumordnung, der Besiedelung, des Natur- oder Landschaftsschutzes und des Verkehrs - arg. "wie solche ..." - nur beispielsweise aufgezählt zu sein scheinen). Damit scheint die Möglichkeit des Liegenschaftserwerbs letztlich davon abhängig zu sein, daß die Bezirksverwaltungsbehörde keine Nachteile für irgendwelche Maßnahmen der öffentlichen Planung befürchtet. Diese umfassende Zielsetzung scheint im Zusammenhang mit der notwendigen Vagheit fast aller maßgeblichen Kriterien (Erwartungen über eine künftige Verwendung, Messen hypothetischer Verwendungen an Plänen, Einschätzung von Unterschieden in der voraussichtlichen Effizienz) der Behörde eine solche Fülle von Versagungsmöglichkeiten zu geben, daß der Grundsatz der Freiheit des Liegenschaftserwerbes praktisch in sein Gegenteil verkehrt wird."
2. In den Gesetzesprüfungsverfahren hat die Ktn. Landesregierung eine Äußerung erstattet. Im Hinblick auf die grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen hat der Gerichtshof es auch den anderen Landesregierungen und der Bundesregierung freigestellt, sich zu äußern. Von dieser Möglichkeit haben die Landesregierungen von OÖ, Tirol und Vlbg. sowie die Bundesregierung Gebrauch gemacht.
Die Ktn. Landesregierung bezweifelt zunächst die Präjudizialität der Z 1 des § 3 Abs 1 WSG im Verfahren B14/78, da die Berufungsbehörde die Versagung der Genehmigung allein auf Z 3 gestützt habe, stellt sodann die Regelung des geltenden WSG jener des WSG 1933 gegenüber und vergleicht die Motive beider Gesetze, verfolgt den Wandel von der Bauplanung zur Raumordnung und verweist sodann auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Gesetz aus 1933: Schon in Slg. 3031/1956 habe der Gerichtshof auch im Hinblick auf die Kontrolle der Veräußerung von Grundstücken keine verfassungsrechtlichen Bedenken gehabt, und auch in der Folge habe er solche nicht geäußert. Diese Rechtsprechung könne auf das WSG übertragen werden, weil ein Unterschied nur darin bestehe, daß das alte Gesetz die Erklärung zum Wohnsiedlungsgebiet verlangt habe - was für den größten Teil des Bundeslandes auch tatsächlich geschehen sei -, während das neue die Genehmigungspflicht auf ganz Ktn. ausdehne, und weil der frühere Versagungsgrund des "entgegenstehenden öffentlichen Interesses" sogar noch weniger konkret gewesen sei als die in § 3 Abs 2 Z 3 WSG umschriebenen Interessen. Aus der Rechtsprechung zum (land- und forstwirtschaftlichen) Grundverkehrsrecht ergäben sich keine Rückschlüsse für das WSG, da es sich dort nicht um Maßnahmen handle, die wesensmäßig mit dem Baurecht verknüpft seien. Auch die Verfassungsnovelle 1969, die den Ausländergrundverkehr aus der Zivilrechtskompetenz des Art 10 Abs 1 Z 6 herausgenommen habe, schließe weitere Landeskompetenzen betreffs des Liegenschaftsverkehrs nicht aus. Allenfalls müsse die Notwendigkeit der "finalen Determinierung" im Planungsrecht wie für Art 18 B-VG auch für Art 15 Abs 9 B-VG einen besonderen Maßstab zulassen. Wörtlich führt die Landesregierung dazu aus:
"Den Konnex zum Planungsrecht stellte bereits das ursprüngliche Wohnsiedlungsgesetz mit seinen Genehmigungsvorbehalten für die Veräußerung von Grund und Boden einerseits und den Wirtschaftsplänen andererseits her. In dem Maße, in dem sich aus dem seinerzeitigen Wirtschaftsplan ein Flächenwidmungsplan iS der heutigen Rechtsordnung entwickelte und damit einer effizienteren Planung zum Durchbruch verhalf, in dem Ausmaß wird das Eingreifen der Behörde bei Grundstücksveräußerungen im Interesse einer effizienteren Planung immer notwendiger. Es darf nochmals nachdrücklich darauf hingewiesen werden, daß die Genehmigungspflicht der Bauführungen allein nicht ausreicht, um die Einhaltung der Flächenwidmungspläne und der sonstigen Planungsmaßnahmen im Interesse einer effizienten Planung zu garantieren.
Die Wahrung der durch die Planungsnormen, insbesondere auch durch den Flächenwidmungsplan, festgelegten öffentlichen Interessen erst im Zeitpunkt eines Baubewilligungsverfahrens würde zu spät einsetzen, um noch effizient wirken zu können. Nur durch die Gewährleistung von Eingriffen zu einem Zeitpunkt, in dem noch kein konkretes Bauvorhaben zur Diskussion steht, nämlich zum Zeitpunkt der Veräußerung von Grund und Boden, ist ein wirkungsvoller Schutz der im öffentlichen Interesse erstrebenswerten Planungsmaßnahmen möglich. Es ist dies derselbe Zeitpunkt, den auch das übergeleitete Wohnsiedlungsgesetz als adäquat und erforderlich ansah.
Darüber hinaus sei auch auf die Rückwirkungen des Flächenwidmungsplanes auf andere in die Landeskompetenz fallende Angelegenheiten, wie insbesondere im Bereich des Landschaftsschutzes und des Naturschutzes, verwiesen (s. auch die Versagungsgründe des § 3 Abs 2 Z 3, aus denen dieser Konnex deutlich hervorgeht). Auch in diesem Zusammenhang erscheint ein frühzeitiges Eingreifen der Behörde bei Veräußerung von Grund und Boden unabdingbar. Die Möglichkeiten im Einzelfall reichen zur Gewährleistung der Effektivität der Planungsmaßnahmen vielfach nicht aus.
Die Regelungen des § 1 Abs 1 litb WSG sind also nicht als isolierte Normen der bloßen Beschränkung des Rechtes des Verkehrs mit Grundstücken anzusehen, sondern im engen Zusammenhang mit den Bestimmungen über die Flächenwidmungspläne und die baurechtlichen Bestimmungen sowie die sonstigen in Entwicklungsprogrammen verankerten Zielsetzungen zu sehen. Der Umstand, daß sie in einem gesonderten Gesetz festgelegt werden, vermag - da die Rechtsordnung als Einheit anzusehen ist - nichts daran zu ändern."
Auch § 3 Abs 2 Z 3 litd WSG dürfe nicht isoliert gesehen werden. Es solle dadurch zum Ausdruck gebracht werden, daß auf die "Verkehrsraumplanung", etwa durch Landes- und Gemeindestraßen, Bedacht zu nehmen sei. Da der gewählte Ausdruck mit keinem übereinstimme, der Bundeskompetenz umschreibt, könne er verfassungskonform gedeutet werden.
Eine Aushöhlung des Art 6 StGG werde durch das WSG ebensowenig bewirkt wie durch das alte Gesetz (dessen Anwendungsbereich durch die Erklärung zu Wohnsiedlungsgebieten auch schon auf ganz Ktn. hätte ausgedehnt werden können). Das Vorliegen von Versagungsgründen könne anhand des zu genehmigenden Vertrages und des Flächenwidmungsplanes, des Bebauungsplanes oder der Entwicklungsprogramme ausreichend beurteilt werden.
Auch die übrigen Landesregierungen, die sich nur zur Kompetenzfrage äußern, halten Regelungen der in Prüfung stehenden Art für eine Sache des Landesgesetzgebers:
Die Oö. Landesregierung kommt unter Hinweis auf die Rechtsprechung des VfGH zum Wohnsiedlungsgesetz 1933 und die Absicht der Verfassungsnov. 1969 und 1974, die kompetenzrechtliche Zuordnung bestimmter Angelegenheiten bloß punktuell klarzustellen (und nicht etwa die den Ländern auf Grund der Generalklausel zustehenden Kompetenzen zur Regelung des Verkehrs mit Grundstücken zu beseitigen), zum Schluß, daß eine solche Kompetenz neben dem land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehr und dem Ausländergrundverkehr jedenfalls im Bereich des Baurechts, und zwar jedenfalls im Ausmaß des alten Wohnsiedlungsgesetzes in seiner ursprünglichen Fassung bestehe.
Die Tir. Landesregierung verweist auf Slg. 2546/1953 und 2658/1954 und sieht auch Slg. 7838/1976 nicht in Widerspruch dazu, weil der im Einleitungsbeschluß wörtlich wiedergegebene Teil mit dem (nicht wiedergegebenen) Halbsatz schließe: "..., soweit die Regelung nicht ihren Sitz im Bereich einer anderen Materie hat"; eine solche Materie ist nach Ansicht der Tir. Landesregierung zB auch das Baurecht; anders als das Eintrittsrecht in einen Kaufvertrag (Slg. 293 (/1955) sei der Genehmigungsvorbehalt kein Eingriff in das Rechtsgeschäft, sondern ein Annex der jeweiligen Materie nach Art 15 Abs 1 B-VG.
Die Vlbg. Landesregierung bemerkt in der Rechtsprechung des Gerichtshofes zwischen der Auffassung in den Erk. aus 1953 und 1954 und jener der Erk. aus 1967 und 1970 einen Bruch. Slg. 5534/1967 verkenne die frühere Rechtsprechung:
"Unzutreffend ist vor allen Dingen die in den zitierten Entscheidungsgründen getroffene Aussage: 'Aus dem Begriff des Zivilrechtswesens hat der VfGH in seinem Erk. Slg. Nr. 2820/1955 nur Maßnahmen mit dem Ziele ausgeschieden ...'. Tatsächlich hat er in diesem Erk. festgestellt, daß umgekehrt die Regelung des Pachtschutzes - die ihrem Inhalt nach Zivilrecht darstellt - nicht aus dem Kompetenztatbestand 'Zivilrechtswesen' ausgeschieden und im Wege der Versteinerung den Angelegenheiten des Grundverkehrs zugewachsen ist. Lediglich zu diesem Zweck ist die Rückblendung auf den historischen Gehalt des Begriffes 'Grundverkehr' erfolgt. Damit ist aber auch der offenbar auf dieser Aussage aufbauenden weiteren Feststellung des VfGH, daß Maßnahmen auf dem Gebiete des Liegenschaftsverkehrs anderer Art für den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel, die eine Herausnahme aus dem Begriff des Zivilrechtswesens mit der Folge ihrer Zugehörigkeit zur Landeskompetenz begründen könnten, nicht feststellbar seien, die Grundlage entzogen. Deshalb, weil ansonsten jeder Materiengesetzgeber den Umfang des Kompetenztatbestandes 'Zivilrechtswesen', wie er nach dem Stand des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel gegeben ist, beliebig verengen könnte, glaubt der VfGH, nur solche Beschränkungen zulassen zu können, die am schon bestanden hatten, und übersieht dabei, daß er in seinen früheren Erk. von der Voraussetzung ausging, daß eine Beschränkung der Ausübung des Eigentums an sich kompetenzneutral ist und erst der besondere Inhalt einer konkreten Beschränkung die Zuordnung zu einem bestimmten Kompetenztatbestand ermöglicht. Unter diesem Gesichtspunkt ist aber die Befürchtung des VfGH unbegründet. Dagegen, daß eine bestimmte Beschränkung, die ihrem besonderen Inhalt nach 'Zivilrecht' darstellt, durch einen anderen Gesetzgeber erlassen werden kann, schützt die Grundregel für die Interpretation der Kompetenzbestimmungen, wonach sich der Inhalt der Kompetenztatbestände aus der systematischen Fortentwicklung der vom Verfassungsgesetzgeber vorgefundenen historischen Ausprägung des Begriffsbildes ergibt. Eine Regel, die für die Interpretation aller Kompetenztatbestände in gleicher Weise gilt, auch für jenen des Zivilrechtswesens. Auf dies und nichts anderes wollte der VfGH in seinem Erk. Slg. Nr. 2658/1954 hinweisen.
Wie dies vor sich geht, hat der VfGH gerade in dem hier behandelten Erk. demonstriert, in dem er nämlich herausarbeitete, daß die Zugehörigkeit der Regelungen über den Ausländergrunderwerb aus dem Grund als dem Kompetenztatbestand Zivilrechtswesen zugehörig anzusehen seien, weil die Angelegenheit vor dem Wirksamwerden der Kompetenzartikel des B-VG durch das dem Zivilrecht zuzuordnende Gesetz BGBl. Nr. 247/1924 geregelt gewesen sei.
Daß der VfGH zur Begründung seines Erk. diese zweite Argumentation aufbaute, läßt allerdings vermuten, daß ihm die oben dargelegten Entscheidungsgründe noch selbst nicht überzeugend genug waren. In seiner späteren Rechtsprechung zu diesem Thema begnügte sich der Gerichtshof allerdings damit, auf seine bisherige Rechtsprechung zu verweisen. So etwa in den Erk. Slg. Nr. 6342/1970 und Nr. 7838/1976. Wenn es auch schwer zu verstehen ist, wie der VfGH darin zu der Behauptung gelangen konnte, daß die nicht unmittelbar einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb gewidmeten nur land- oder forstwirtschaftlichen nutzbaren Grundstücke und der Verkehr mit diesen außerhalb jeden Zusammenhanges mit den Zielen des Grundverkehrsrechtes stehen, so wäre dies kompetenzrechtlich ohne besondere Bedeutung gewesen, hätte er nicht alles, was sich nicht diesem Begriff 'Grundverkehr' in seinem historischen Gehalt subsumieren ließ, von vornherein in die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers verwiesen. Mit dem von ihm gleichsam zu einem Kompetenztatbestand erhobenen Begriff Grundverkehr verstellte sich der VfGH selbst den Blick auf die Generalklausel des Art 15 Abs 1
B.-VG."
Die mit Slg. 5534/1967 eingeleitete Spruchpraxis gehe daher von einem völlig anderen Bild der Rechtsnatur von Eigentumsbeschränkungen aus als die Erk. aus 1953 und 1954. Richtigerweise seien Genehmigungsvorbehalte für den Liegenschaftserwerb ihrem Inhalt nach für sich allein nicht Zivilrecht, sondern kompetenzneutral, sodaß erst der besondere Inhalt einer Beschränkung für die Zuordnung zu einem bestimmten Kompetenztatbestand ausschlaggebend sei. Der Einleitungsbeschluß übergehe auch jenen (nicht geringen) Teil der Rechtsprechung, der eine solche (gegensätzliche) Rechtsauffassung zum Ausdruck bringe. Mit der Unterscheidung zwischen bloßen Beschränkungen des Rechtsverkehrs und Beschränkungen der Verwendungsmöglichkeiten schreibe er der Rechtsprechung einen Inhalt zu, der in keinem der Erk. zum Ausdruck gekommen sei. Auch sei aus dieser Unterscheidung nichts zu gewinnen, da in beiden Fällen "lediglich der von der Privatrechtsordnung freigelassene Raum der Privatautonomie eingeengt" werde, der der Privatautonomie überlassene Bereich aber jedem materiellen Gesetzgeber nach Maßgabe des Umfanges seiner Kompetenz zugänglich sei.
Hingegen geht die Bundesregierung in Übereinstimmung mit dem Einleitungsbeschluß davon aus, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen solche auf dem Gebiet des Zivilrechtswesens seien, der Landesgesetzgeber zur Erlassung solcher Bestimmungen aber nur insoweit zuständig ist, als es sich um den land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehr oder den Ausländergrundverkehr oder aber um Vorschriften handelt, die zur Regelung eines Gegenstandes der Landesgesetzgebung iS des Art 15 Abs 9 B-VG erforderlich sind, also bloß den Annex zu einer Hauptmaterie bilden. Das WSG unterwerfe den Verkehr mit Grundstücken aber schlechthin einer Genehmigungspflicht und enthalte ausschließlich solche Regelungen, sodaß eine Hauptmaterie fehle, bezüglich derer das Land eine Zuständigkeit ohne diese Regelung nicht wahrnehmen könnte. Auch aus der Formulierung der Ausnahme aus der Zivilrechtskompetenz in Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG ("... verwaltungsbehördlichen Beschränkungen unterwerfen") und den Motiven dieser Nov. schließt die Bundesregierung, daß alle anderen verwaltungsbehördlichen Beschränkungen des Grundstücksverkehrs zum Zivilrechtswesen gehören. Betreffs Art 6 StGG lasse die bisherige Rechtsprechung erkennen, daß der Gerichtshof den Schutzumfang dieses Grundrechts abschließend umschrieben haben wollte; die im Einleitungsbeschluß zu diesem Grundrecht entwickelte Auffassung sei jedenfalls mit der bisherigen Rechtsprechung nicht zu harmonisieren.
III. Die Gesetzesprüfungsverfahren sind zulässig.
Das Verfahren hat nichts hervorgebracht, was an der Zulässigkeit der Anlaßbeschwerden zweifeln ließe. Die in Prüfung gezogenen Bestimmungen der §§1 Abs 1 litb und 3 Abs 2 Z 1 und 3 sind in den Beschwerdeverfahren auch anzuwenden. Der Einwand der Ktn. Landesregierung, die Berufungsbehörde habe sich im Verfahren B14/78 eingehend mit der Frage auseinandergesetzt, weshalb die Z 1 des § 3 Abs 2 nicht als Versagungsgrund herangezogen werden könne, ist nicht stichhältig: Abgesehen davon, daß der Berufungsbescheid die Möglichkeit der Heranziehung der Z 1 nicht verneint, sondern bloß ausführt, die von der ersten Instanz bejahte Frage, ob die Errichtung einer Diskothek nach dem Flächenwidmungsplan zulässig sei oder nicht, sei nicht ohne weiteres zu beantworten, ihre Erörterung aber auch nicht erforderlich, weil bereits Z 3 zur Versagung ausreiche (S 8), ist der Gerichtshof bei der Beurteilung des angefochtenen Bescheides durch die Rechtsansicht der belangten Behörde nicht gebunden; da im Ermittlungsverfahren die Verträglichkeit der beabsichtigten Verwendung mit dem Flächenwidmungsplan erörtert wurde und die Heranziehung des Versagungsgrundes der Z 1 nach der Aktenlage nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, muß auch der VfGH diese Bestimmung in Betracht ziehen.
IV. Die unter dem Gesichtspunkt der Kompetenz geäußerten Bedenken gegen die in Prüfung gezogenen Gesetzesbestimmungen sind begründet. Der Landesgesetzgeber ist nicht zuständig, die Übertragung des Eigentums an Grund und Boden von der Genehmigung einer Behörde abhängig zu machen, die prüft, ob eine dem Flächenwidmungsplan widersprechende Verwendung eintreten werde oder im Hinblick auf die Erhöhung der Effektivität von Planungsmaßnahmen sonst öffentliche Interessen, wie solche der Raumordnung, der Besiedlung, des Naturschutzes oder des Landschaftsschutzes oder des Verkehrs, entgegenstehen.
1. Der Gerichtshof hat die kompetenzrechtlichen Bedenken aus der Beobachtung entwickelt, daß die Annahme der Zuständigkeit des Landesgesetzgebers für Beschränkungen des Grundverkehrs nach Art der in Prüfung stehenden Regelung mit seiner langjährigen Rechtsprechung zum Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken nicht zu vereinbaren ist. Sei es dem Landesgesetzgeber nämlich verwehrt, den Verkehr mit Grundstücken, die nur nach ihrer Beschaffenheit geeignet sind, land- und forstwirtschaftlich genutzt zu werden, ohne Rücksicht auf die Art ihrer Verwendung und ohne Beziehung zu einem land- und forstwirtschaftlichen Betrieb Beschränkungen im Interesse der Erhaltung eines lebensfähigen Bauernstandes oder der Erhaltung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden mittleren und kleineren landwirtschaftlichen Grundbesitzes zu unterwerfen, dann könne es ihm auch nicht zukommen, den Verkehr mit Grundstücken im Interesse der Erhöhung der Effektivität von Planungsmaßnahmen solchen Beschränkungen zu unterwerfen. Es schien dem Gerichtshof nicht möglich, einen Genehmigungsvorbehalt im Interesse einer besonderen Ordnung der Besiedlung durch einen bloßen Hinweis auf das Erk. Slg. 3031/1956 hinzunehmen, wenn andererseits Landesgesetze aufgehoben werden, weil sie land- und forstwirtschaftlich bloß nutzbare Grundstücke Grundverkehrsbeschränkungen unterwerfen (Erk. Slg. 6342/1970, 7838/1976), und andere in verfassungskonformer Interpretation nur land- und forstwirtschaftlich genutzte Grundstücke erfassen dürfen (Slg. 7898/1976, 8257/1978, 8415/1978, 8453/1978).
Dieser Überlegung haben die Landesregierungen entgegengehalten, der Rechtsprechung ließen sich auch andere Auffassungen entnehmen.
Sie können damit aber für ihren Standpunkt nichts gewinnen:
a) Erstmals war das kompetenzrechtliche Problem im Erk. Slg. 2546/1953 aufgetreten: Das Bundesgesetz des Jahres 1946, mit dem das Grundverkehrsgesetz 1937 wieder in Kraft gesetzt worden war, wurde mit der Begründung als verfassungswidrig aufgehoben, es handle sich nicht um Zivilrechtswesen, weil die Vollziehung des Gesetzes gerade in jenem Punkte, auf dem das Schwergewicht der gesetzlichen Maßnahmen liege, ausschließlich Grundverkehrskommissionen, also Verwaltungsbehörden obliege, woraus geschlossen werden müsse, daß der Gesetzgeber die Genehmigung oder Verweigerung von Eigentumsübertragungen als eine Verwaltungsangelegenheit ansehe; es finde sich aber im Bereich der Zuständigkeit des Bundes keine Materie, der sie (als solche) unterstellt werden könne. Es gehe dabei um Beschränkungen in der Ausübung des Eigentums iS des § 364 ABGB: Mit den dort genannten Gesetzen zur Erhaltung und Beförderung des allgemeinen Wohles seien jene Verwaltungsvorschriften gemeint, die je nach Art und Materie notwendige Eingriffe mit sich brächten, wie im Bereiche der Landesgesetzgebung das Baurecht, Jagdrecht, Fischereirecht, Naturschutzrecht usw.
In Slg. 2658/1954 sah sich der Gerichtshof der umgekehrten Lage gegenüber: Die Nö. Landesregierung hatte die Feststellung der Kompetenz zur Erlassung eines Grundverkehrsgesetzes ähnlichen Inhaltes begehrt, das aber ausschließlich Gerichte mit der Vollziehung betraute. Der Gerichtshof stellte nun nicht auf die Art der Vollziehung ab, sondern wiederholte bloß seine These, daß Beschränkungen der Ausübung des Eigentums "auch (Hervorhebung nicht im Original) durch Verwaltungsvorschriften statuiert werden können" (wenngleich auch neue Regelungen unter den Kompetenztatbestand Zivilrecht fallen könnten, sofern sie nur nach ihrem Inhalt systematisch dem Zivilrecht angehörten), stellte fest, daß der vorgelegte Entwurf inhaltlich nahezu vollständig mit dem aufgehobenen Bundesgesetz übereinstimmt, und sprach unter Hinweis auf die Begründung des Vorerkenntnisses aus, daß die Regelung des Grundverkehrs nach Art 15 Abs 1 B-VG in die Zuständigkeit der Länder fällt (Rechtssatz 1), die Länder aber nicht Gerichte mit der gesamten Vollziehung des Landesgesetzes betrauen dürfen (Rechtssatz 2).
Auf Grund dieses Erk. gilt seither auch für den VfGH bindend, daß "die Regelung des Verkehrs mit land- oder forstwirtschaftlichen Grundstücken (Grundverkehrsrecht) in Gesetzgebung und Vollziehung den Ländern zusteht" (was später ArtVII der B-VG-Nov. 1974 ausdrücklich bekräftigt hat).
In der Folge hat der VfGH den Ausgangspunkt dieser Entscheidungen aber nicht mehr festgehalten. Schon mit dem Erk. Slg. 2820/1955 hat er jene Rechtsprechung eingeleitet, von der die Prüfungsbeschlüsse ausgehen. Gestützt auf die Entscheidungen aus 1953 und 1954 hatte der Vlbg. Landesgesetzgeber in seinem Grundverkehrsgesetz die Behörde ermächtigt, Pachtverträge über landwirtschaftliche oder als Kleingarten genutzte Grundstücke über Antrag auf angemessene Zeit zu verlängern oder vorzeitig aufzuheben. Auf Antrag der Bundesregierung hob der VfGH diese Bestimmungen als kompetenzwidrig auf. Dem Hinweis der Vlbg. Landesregierung auf Vorschriften über Verpachtungen im nö. Gesetzentwurf hielt er entgegen,
"... daß der Grundverkehr seit seiner ersten gesetzlichen Regelung durch das Gesetz vom , StGBl. Nr. 583, bis zu seiner letzten bundesgesetzlichen Ordnung durch die Gesetze BGBl. Nr. 251/1937 und BGBl. Nr. 123/1946 wesentlich in Maßnahmen mit dem Ziele bestand, den aus der Freiheit des Verkehrs mit Grund und Boden namentlich nach dem ersten Weltkrieg erkennbar gewordenen Gefahren für die bäuerliche Siedlung dadurch nach Möglichkeit zu steuern, daß die Übertragung des Eigentums und die Einräumung des Fruchtgenußrechtes an einem ganz oder teilweise dem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb gewidmeten Grundstück, aber auch die Verpachtung solcher Grundstücke auf gewisse längere Zeit grundsätzlich nur dann zulässig sein und von der Behörde bewilligt werden sollte, wenn sie nach den im Gesetze näher aufgezählten Anhalten dem allgemeinen Interesse an der Erhaltung eines leistungsfähigen Bauernstandes und, soweit dies nicht in Frage kommt, an der Erhaltung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden mittleren und kleinen landwirtschaftlichen Grundbesitzes nicht widerspricht. Das war entscheidender Inhalt des zunächst durch die Bundesgesetzgebung geregelten Grundverkehrs. Mit Erk. Slg. Nr. 2546 hat der VfGH das Bundesgesetz BGBl. Nr. 123/1946, mit dem das in der deutschen Besetzungszeit aufgehobene Grundverkehrsgesetz, BGBl. Nr. 251/1937, neuerlich in Kraft gesetzt wurde, als verfassungswidrig aufgehoben, weil die Gesetzgebung in Angelegenheiten des bisher bundesgesetzlich geregelten Grundverkehrs Landessache ist. Das aufhebende verfassungsgerichtliche Erk. hat nun wohl eine Änderung der Zuständigkeit zur gesetzlichen Regelung des Grundverkehrs, nicht aber einen Wandel im rechtlichen Inhalt des Begriffes 'Grundverkehr' mit sich gebracht."
Die Gestaltung der Rechtsbeziehung zwischen den beteiligten Parteien sei aber nicht mehr Frage des Grundverkehrs. Pachtverträge seien im
25. Hauptstück des (II. Teils des) ABGB geregelt, ihre Regelung daher eine Angelegenheit des Zivilrechtswesens und damit Bundessache; Art 15 Abs 9 B-VG komme nicht in Betracht.
Wäre der VfGH damals noch der Auffassung von Slg. 2546/1953 gewesen, so hätte er die Frage stellen müssen, ob es sich nicht auch beim Pächterschutz um Beschränkungen der Ausübung von Privatrechten mit dem Ziel handelt, den Gefahren für die bäuerliche Siedlung zu steuern, und ob nicht umgekehrt auch die Freiheit des Eigentumserwerbes (wie das Pachtverhältnis) im ABGB geregelt (§§355, 356), ja durch Art 6 StGG in ihrer zentralen Bedeutung für das Zivilrecht sogar noch unterstrichen ist. Indessen wird hier das land- und forstwirtschaftliche Grundverkehrsrecht bereits als abgeschlossener Zuständigkeitsbereich behandelt.
In dieselbe Richtung weist Slg. 5375/1966, betreffend eine Bestimmung des nö. Grundverkehrsgesetzes, derzufolge die Bereitschaft einer Siedlungsgesellschaft zur Zahlung des ortsüblichen Verkehrswertes die Versagung der Zustimmung rechtfertigte:
"Im Bereiche des Art 15 Abs 1 B-VG kommt eine Zuordnung der
Regelung ... zu einer anderen Angelegenheit als der des
Grundverkehrsrechtes nicht in Betracht ... Um festzustellen, ob eine
Zuständigkeit des Landesgesetzgebers ... gegeben ist, braucht daher
lediglich untersucht zu werden, ob die Regelung als
Grundverkehrsrecht qualifiziert werden kann. Ist dies nicht der Fall,
so trifft die Kompetenz gemäß ... Art 15 Abs 1 B-VG nicht zu."
Es war nicht der Fall und die Bestimmung wurde aufgehoben.
Aus denselben Überlegungen hob der Gerichtshof in den Erk. Slg. 5521/1967 und 5534/1967 auf Antrag des VwGH Bestimmungen des Vlbg. und des Sbg. Ausländergrunderwerbsgesetzes auf, weil es sich bei diesen Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs um eine Angelegenheit des Zivilrechts handle. Die Landesregierungen hatten zur Stützung der Landeskompetenz auf Slg. 2546/1953 verwiesen und beigefügt, die Hintanhaltung der Überfremdung des heimischen Grundbesitzes sowie einer unerwünschten Erhöhung der Grundstückspreise sei von keinem verfassungsgesetzlich dem Bundesgesetzgeber vorbehaltenen Kompetenztatbestand umfaßt. Ihnen hielt der Gerichtshof (in Slg. 5534/1967, worauf in Slg. 5521/1967 verwiesen wird) zunächst die Unmaßgeblichkeit des öffentlichen Zweckes der Erwerbsbeschränkung entgegen:
"Die von der Landesregierung hervorgehobenen Motive ... mögen die Zwecke, die das Gesetz nach der Absicht des Gesetzgebers zu verwirklichen habe, kennzeichnen, doch besagen sie nichts über den Inhalt der Regelung. Den Zwecken kommt nur dort kompetenzrechtliche Bedeutung zu, wo dies die Fassung der Kompetenzartikel erkennen läßt, ansonsten werden die Kompetenzbereiche durch die Umschreibung der einzelnen Angelegenheiten geschieden (... Slg. Nr. 4205/1962)."
Slg. 2658/1954 - führte der Gerichtshof weiter aus - weise zwar darauf hin, daß Eigentumsbeschränkungen auch durch Verwaltungsvorschriften statuiert werden könnten, doch sei es verfehlt, hieraus folgern zu wollen, es genüge die Erlassung irgendeiner die Ausübung des Eigentums beschränkenden Verwaltungsvorschrift, um die dann gegebene Regelung aus dem Kompetenzbegriff des Zivilrechtswesens zu lösen. Den Umfang dieses Begriffs nach dem Stand des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel mit könnten spätere Materiengesetzgeber nicht verengen; wollte man dies zulassen, so wäre es möglich, diesem Kompetenzbegriff jeglichen Inhalt zu nehmen. Aus dem Begriff des Zivilrechtswesens habe der Gerichtshof im Erk. Slg. 2820/1955 nur das land- und forstwirtschaftliche Grundverkehrsrecht ausgeschieden, denn - und dieser Teil der Begründung ist im Einleitungsbeschluß im Zusammenhang wörtlich wiedergegeben -,
"Maßnahmen auf dem Gebiete des Liegenschaftsverkehrs anderer Art für den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel, die eine Herausnahme aus dem Begriffe des Zivilrechtswesens mit der Folge ihrer Zugehörigkeit zur Landeskompetenz begründen könnten, sind nicht feststellbar".
Nach einer Erörterung des Inhalts der einschlägigen Bundesgesetze BGBl. 247/1924 und 106/1928 und dem Hinweis auf § 33 ABGB kommt der Gerichtshof dann zum Ergebnis,
"... daß die Erlassung von Vorschriften über die Rechtstellung von Ausländern in bezug auf den Erwerb von Liegenschaften im Inland als eine Regelung des rechtsgeschäftlichen Liegenschaftsverkehrs unter den Kompetenztatbestand 'Zivilrechtswesen' fällt, soweit sie nicht ihren Sitz im Bereich einer anderen Materie hat".
Dieses Ergebnis werde auch durch die Erk. Slg. 3693/1960, 3777/1960 und 4231/1962 betreffend das Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten nicht in Frage gestellt: Aus dem Umstand, daß der Gerichtshof die Berücksichtigung der Ausländereigenschaft bei der Beurteilung, ob öffentliche Interessen gefährdet erscheinen, als denkmöglich angesehen habe, ergebe sich für die Kompetenzlage nichts.
Im Erk. Slg. 6342/1970 und der gleichartigen folgenden, im Einleitungsbeschluß nachgewiesenen Rechtsprechung hat der Gerichtshof an der in Slg. 5534/1967 klargelegten Auffassung festgehalten und Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs außerhalb des im Rechtssatz aus 1954 umschriebenen engeren Rahmens des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs nicht als Sache der Länder angesehen, sondern als eine Angelegenheit des Zivilrechtswesens dem Bund zugeordnet (Slg. 7838/1976).
Eine nähere Betrachtung der Rechtsprechung in den einschlägigen Normenprüfungsverfahren zeigt also, daß der 1953 und 1954 eingenommene Standpunkt vereinzelt geblieben ist und der Gerichtshof zwar an der im Rechtssatz des Jahres 1954 festgestellten Zuständigkeit der Länder im Bereich des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs festhält, auf dessen Begründung aber nicht wieder zurückgreift, sondern den im Rechtssatz den Ländern zugeordneten Bereich wie einen namentlich umschriebenen Kompetenztatbestand behandelt und den Umfang dieses Tatbestandes im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel für maßgeblich erachtet, andere Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs aber grundsätzlich als Angelegenheiten des Zivilrechts behandelt (s. dazu schon Melichar, Verfassungsrechtliche Probleme des Agrarrechtes, JBl. 1968, 285 ff., 290; die kritischen Ausführungen Miehslers, Ausländergrundverkehr in Österreich, FS Verdross (1971) 309 ff., 318 ff., vernachlässigen den Umstand, daß der Gerichtshof sich nur mit Beschränkungen des Rechtsverkehrs beschäftigt hat).
Diese Entwicklung der Rechtsprechung hat den Verfassungsgesetzgeber dazu veranlaßt, zunächst mit dem BVG BGBl. Nr. 27/1969 den Beginn des Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG dahin abzuändern, daß Bundessache die Gesetzgebung und die Vollziehung des Zivilrechtswesens einschließlich des wirtschaftlichen Assoziationswesens, jedoch mit Ausschluß von Regelungen ist, die den Grundstücksverkehr für Ausländer verwaltungsbehördlichen Beschränkungen unterwerfen, und später in ArtVII der B-VG-Nov. 1974 auszusprechen, daß Regelungen, durch die der Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken im Interesse der Erhaltung, Stärkung oder Schaffung eines lebensfähigen Bauernstandes verwaltungsbehördlichen Beschränkungen unterworfen wird, der Landesgesetzgebung vorbehalten sind. Mit Recht weist die Bundesregierung in diesem Zusammenhang darauf hin, daß die Erläuterungen der Regierungsvorlage zur Nov. 1969 (884 BlgNR 11. GP, 5) offenkundig von der in den Erk. des Jahres 1967 zum Ausdruck kommenden Auffassung des VfGH ausgehen, wenn es dort heißt:
"Über den Rahmen der in den geltenden Ausländergrunderwerbsgesetzen bzw. Grundverkehrsgesetzen der Länder getroffenen Regelungen hinaus werden den Ländern keine weiteren Befugnisse eingeräumt."
Unter Bezugnahme auf die Verfassungsnovelle 1969 hatte der Gerichtshof übrigens bereits in den Erk. Slg. 6682/1972 und 7014/1973 zur Vermeidung von Mißverständnissen bemerkt, sie habe
"... die Zuständigkeit zur Regelung verwaltungsbehördlicher Beschränkungen des Grundstücksverkehrs für Ausländer von der Zuständigkeit zur Regelung dieses Grundstücksverkehrs selbst, also einer Angelegenheit des Zivilrechtswesens (vgl. Erk. Slg. 5534/1967), gelöst".
b) Der 1955 eingeleiteten, 1967 vertieften und seither ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs in den die Kompetenz betreffenden Normenprüfungsverfahren stehen allerdings in anderen Erk. Aussagen gegenüber, die von einem anderen Blickwinkel ausgehen:
Im Erk. Slg. 3031/1956 ging es um den Einspruch gegen einen Ktn. Flächenwidmungsplan, der mit der Begründung zurückgewiesen worden war, das Wohnsiedlungsgesetz 1933 kenne in Fragen der Erstellung des Wirtschaftsplanes keinen Rechtszug. Die Beschwerdeführer hatten die Wirksamkeit dieses Gesetzes bestritten und erhielten darauf vom Gerichtshof folgende Antwort:
"Daß das im vorliegenden Fall von der belangten Behörde angewendete Wohnsiedlungsgesetz der österreichischen Rechtsordnung nicht angehört, kann nicht ernsthaft behauptet werden. Das Wohnsiedlungsgesetz verfolgt die Tendenz, die Nutzung des Bodens überall dort, wo eine stärkere Wohnsiedlungstätigkeit besteht oder zu erwarten ist, einer planmäßigen Ordnung zuzuführen, und versucht, diesen Zweck durch Kontrolle der Veräußerung und Parzellierung der Grundstücke zu erreichen. In dieser Hinsicht handelt es sich keineswegs um nationalsozialistisches Gedankengut, was sich schon daraus ergibt, daß österreichische Bauordnungen, insbesondere die Bauordnung für Wien vom Jahre 1930, mit gleichen oder ähnlichen Mitteln dasselbe Ziel im Interesse einer sinnvollen Regelung der Bodennutzung und der Verbauung verfolgen. Das Wohnsiedlungsgesetz ist wie viele andere Rechtsvorschriften reichsrechtlicher Herkunft nach § 2 des R.-ÜG als österreichische Rechtsvorschrift in vorläufige Geltung gesetzt worden und steht im Hinblick auf die Regelung einer in das Gebiet des Bauwesens fallenden Materie gegenwärtig im Bundesland Ktn. als landesgesetzliche Vorschrift in Kraft. Es kann daher nicht davon die Rede sein, daß der angefochtene Bescheid, der sich auf das Wohnsiedlungsgesetz stützt, auf Grund eines gar nicht existierenden Gesetzes erlassen worden sei. Es besteht des weiteren kein Grund für die Annahme, daß das Gesetz verfassungswidrig wäre (vgl. zur Frage, ob durch ein Landesgesetz nach dem Gesichtspunkt der Raumordnung die Verwendung des Raumes für Bauzwecke geregelt werden kann, das Erk. des Slg. Nr. 2674)."
In Slg. 3322/1958 ging es um die Zulässigkeit eines Rechtsmittels gegen einen Berufungsbescheid der Tir. Landesregierung, der einer Grundstücksveräußerung auf Grund des Wohnsiedlungsgesetzes die Genehmigung versagt hatte. Der Gerichtshof verwies auf Slg. 3031/1956, wonach die Vorschriften dieses Gesetzes als Regelung einer in das Gebiet des Bauwesens fallenden Materie auf der Stufe eines Landesgesetzes in Geltung stünden, weshalb die Landesregierung in einer Landessache entschieden habe.
Slg. 3693/1960 betraf die Anwendung des Wohnsiedlungsgesetzes 1933 in Vlbg. und enthält (im Zuge der Prüfung der Denkmöglichkeit der Gesetzesanwendung) die Aussage, das Gesetz diene der Aufschließung von Wohngebieten und zu diesem Zweck solle die Nutzung des Bodens einer planmäßigen Ordnung zugeführt werden; die Regelung falle in die Materie des Baurechts. Slg. 3777/1960 begnügt sich im gleichen Zusammenhang mit einem Hinweis auf diese Entscheidung.
Slg. 4231/1962 beschäftigt sich mit einer Versagung der Genehmigung einer Eigentumsübertragung nach dem Wohnsiedlungsgesetz 1933 in OÖ. Der unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung des Rechtes auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter vorgetragenen Beschwerdebehauptung, solche Maßnahmen könnten nur Sache von Gerichten sein, hält der Gerichtshof entgegen
"... daß weder Art 83 B-VG noch irgendeine andere verfassungsgesetzliche Regelung den zuständigen einfachen Gesetzgeber hindert, die Kompetenz zur Genehmigung oder Verweigerung eines privaten Rechtsgeschäftes aus öffentlichen Rücksichten einer Verwaltungsbehörde zu übertragen (vgl. die Rechtsprechung, zB Slg. 3121/1956) ..."
Die teilweise Aufhebung einer Bestimmung des Tir.
Grundverkehrsgesetzes in Slg. 5669/1968 begründet der Gerichtshof damit, daß die "sparsame Verwertung der Bodenreserve" (die das Gesetz als Gesichtspunkt der Genehmigung genannt hatte) kompetenzrechtlich keine selbständige Angelegenheit sei. Maßnahmen zu diesem Zweck könnten im Rahmen verschiedener Angelegenheiten getroffen werden, sodaß gelte, was Slg. 2674/1954 für die Raumordnung sage,
"... daß es nur so weit Sache des Landesgesetzgebers gemäß Art 15 Abs 1 B-VG ist, diesbezügliche Regelungen zu treffen, als die Maßnahme nicht der Gesetzgebung des Bundes vorbehalten ist, wie dies etwa auf dem Gebiet der Bundesstraßen, der Luftfahrt, des Bergwesens, des Forstwesens, des Wasserrechtes und der militärischen Angelegenheiten zutrifft."
Mit Erk. Slg. 6060/1969 hob der VfGH eine Bestimmung des Tir. Grundverkehrsgesetzes auf, nach welcher die grundverkehrsbehördliche Zustimmung zum Erwerb eines Grundstücks für Bauzwecke nicht erteilt werden durfte, wenn es außerhalb eines Baugebietes (bebauten Gebietes) lag und zu besorgen war, daß durch die Bebauung eine Unterbrechung der natürlichen Geländebeschaffenheit herbeigeführt werde, die landeskulturellen Interessen oder den Grundsätzen einer geordneten Verbauung widerspricht. In den jenes Verfahren einleitenden Beschlüssen hatte der Gerichtshof das Bedenken geäußert, daß die Regelung (entgegen Art 118 Abs 2 B-VG) nicht als Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinden bezeichnet sei, obwohl sie etwa dem Baurecht oder der örtlichen Raumplanung zuzuordnen sei, und daß die Zuständigkeit der Grundverkehrsbehörden (entgegen Art 118 Abs 4 B-VG) nicht hätte begründet werden dürfen. Diese Bedenken hat der Gerichtshof als zutreffend erkannt und dabei ausgeführt:
"Rechtliche Maßnahmen zur Verwirklichung der Grundsätze einer geordneten Verbauung sind dem Baurecht zuzuordnen. Dies gilt auch für rechtliche Maßnahmen zur Verhinderung der Erwerbung eines Grundstückes für Bauzwecke, wenn zu besorgen ist, daß die Bebauung der Fläche 'den Grundsätzen einer geordneten Verbauung widerspricht' (vgl. zB auch die Erk. Slg. 3031/56 und 3693/60; damals ist der VfGH davon ausgegangen, daß die Regelung des Wohnsiedlungsgesetzes ..., die bescheidmäßige Eigentumseingriffe zur Erzielung einer planmäßigen Nutzung des Bodens im Zusammenhang mit der Erwerbung von Grundstücken vorsieht, dem Baurecht zuzuordnen ist)".
Baurecht sei Landessache und die Landesgesetzgeber daher zur Regelung zuständig, die Verhinderung eines Zustandes, der den Grundsätzen einer geordneten Verbauung (Bebauung) widerspricht, sei aber im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der in der Gemeinde verkörperten örtlichen Gemeinschaft gelegen.
Slg. 7930/1976 betraf wieder die Frage der Zulässigkeit von Rechtsmitteln gegen einschlägige Bescheide der Landesregierung (diesmal nach dem Ktn. WohnsiedlungsG 1970) und wiederholte unter Hinweis auf Slg. 3031/1956 und 6060/1969, daß es sich um Vorschriften auf dem Gebiete des Baurechtes, also einer Verwaltungsmaterie handle, die in die Länderzuständigkeit falle.
Nicht in den vorliegenden Zusammenhang paßt hingegen das von der Vlbg. Landesregierung ins Treffen geführte Erk. Slg. 6134/1970, wonach es sich bei den öffentlich-rechtlichen Beschränkungen des landwirtschaftlichen Grundverkehrs nicht um eine bürgerliche Rechtssache iS des Art 6 MRK handle, weil es nicht um die Rechte und Pflichten "der Einwohner des Staates unter sich" gehe; die Nichtzugehörigkeit des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs zum Kompetenztatbestand Zivilrechtswesen steht ja ohnedies außer Streit (weshalb sich hier Erörterungen über den Zivilrechtsbegriff der MRK erübrigen).
Es ist aber einzuräumen, daß die angeführten Entscheidungen von Anschauungen ausgehen, die mit der zuerst beschriebenen Entwicklung der Rechtsprechung zur Kompetenzfrage unvereinbar sind. Zu beachten ist freilich, daß die Kompetenzfrage nicht ihr eigentliches Thema dargestellt hat und daß offenbar frühere Entscheidungen (Slg. 3031/1956) nachgewirkt haben, deren Verträglichkeit mit der inzwischen geänderten Rechtsprechung in Kompetenzfragen der Gerichtshof lange Zeit nicht nachgegangen ist. Überlegungen, die Zweifel an der Richtigkeit dieser Rechtsprechung erwecken könnten, enthalten diese Entscheidungen zwar nicht, sie zeigen aber einige Fragen auf, die bisher noch nicht befriedigend beantwortet sind und bei neuerlicher Prüfung der Frage bedacht werden müssen.
2. Auszugehen ist dabei von der offenkundigen und von der Rechtsprechung auch stets betonten Tatsache, daß die Ausübung des Eigentums und anderer Privatrechte nicht nur durch Vorschriften des Zivilrechts, sondern auch - und zwar sehr weitgehend - durch Vorschriften des Verwaltungsrechts beschränkt wird. Viele Materien des Verwaltungsrechts bringen mehr oder minder empfindliche Beschränkungen der Möglichkeiten mit sich, die dem Eigentümer oder sonstigen Inhaber eines auf die Sache bezogenen Privatrechts vom Inhalt dieses Privatrechts her gesehen offenstünden. Denn der Eigentümer kann die Unbeschränktheit seiner privatrechtlichen Stellung gegenüber den Mitbürgern (auch) den Verhaltensregeln nicht entgegenhalten, die ihn im öffentlichen Interesse treffen. Beschränkungen der Ausübung von Privatrechten sind also nicht schon deshalb Zivilrecht, weil es die Ausübung von Privatrechten ist, die sie beschränken. Da aber auch das Zivilrecht viele Beschränkungen der Ausübung privater Rechte kennt, wäre es ebenso verfehlt, in jeder Beschränkung der Eigentumsausübung eine Verwaltungsvorschrift zu sehen. Der in der früheren Rechtsprechung oft benutzte Hinweis auf den Umstand, daß das Zivilrecht selbst (§364 ABGB) mit solchen Beschränkungen durch Verwaltungsvorschriften rechnet, kann daher nichts anderes sagen, als daß die Tatsache der Beschränkung von Privatrechten allein noch nicht auf den zivilrechtlichen Charakter einer Vorschrift schließen läßt. Ob die beschränkende Vorschrift eine Verwaltungsvorschrift oder eine Zivilrechtsnorm ist, müssen andere Gesichtspunkte ergeben.
Die für die Rechtsprechung zum land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehr bestimmend gewordene Entscheidung Slg. 2546/1953 hatte - einer damals verbreiteten Auffassung folgend - die Abgrenzung danach versucht, ob ein Gericht oder eine Verwaltungsbehörde mit dem Vollzug der Norm betraut ist. Davon ging der Gerichtshof in Slg. 2658/1954 wieder ab. Steht es doch dem Gesetzgeber zumindest in gewissem Umfang (nämlich innerhalb der Grenzen, die das System des B-VG zieht; zur Lage nach der MRK vgl. Slg. 5100/1965 und die daran anschließende Rechtsprechung, zB Slg. 7764/1976) frei, auch mit der Entscheidung von Zivilrechtsfragen Verwaltungsbehörden zu betrauen, und weil die Zuständigkeit für eine inhaltlich gleiche Regelung schwerlich bloß davon abhängen kann, ob der an der Regelung interessierte Gesetzgeber ein Gericht oder eine Verwaltungsbehörde mit der Vollziehung betraut. Auch in anderen Zusammenhängen hat der Gerichtshof diesen Gesichtspunkt fallengelassen (vgl. Slg. 3121/1956).
Es ist aber auch nicht möglich, allein auf die der Regelung zugrundeliegende Interessenwertung abzustellen und immer dann eine öffentlichrechtliche Norm anzunehmen, wenn das öffentliche Interesse ausschlaggebend ist. Denn auch die "Privat-Rechte und -Pflichten der Einwohner des Staates unter sich" (§1 ABGB) werden häufig unter Abwägung privater und öffentlicher Interessen geregelt und gelegentlich zur Verfolgung öffentlicher Interessen eingesetzt. Als untauglich hat sich schließlich auch die in Slg. 2820/1955 anklingende Unterscheidung zwischen Beschränkungen des ob und des wie des Privatrechtsverhältnisses erwiesen. Denn die Einordnung einer im öffentlichen Interesse verfügten Beschränkung des Privatrechtsverkehrs kann nicht davon abhängen, ob ein Rechtsverhältnis überhaupt nicht oder ob es mit einer bestimmten Person oder einem bestimmten Inhalt nicht wirksam zustande kommen kann oder ob bloß auf seine Dauer Einfluß genommen wird: in allen Fällen steht hinter der Regelung dasselbe öffentliche Anliegen, aber es werden auch in gleicher Weise die (privaten) Rechtsbeziehungen der Bürger untereinander (unmittelbar) gestaltet.
Wenn der VfGH daher Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs in seiner Rechtsprechung zur Abgrenzung des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs und zum Ausländergrundverkehr als Angelegenheiten des Zivilrechts behandelt hat, obwohl die große Menge der Eigentumsbeschränkungen Verwaltungsvorschriften der verschiedensten Materien sind, so legt das die im Einleitungsbeschluß dargelegte Auffassung nahe, daß zwischen Beschränkungen des Rechtsverkehrs und Beschränkungen im Umgang mit den Sachen selbst unterschieden werden muß. Die Beschränkungen des Baurechts, des Jagd- und Fischerei- und des Naturschutzrechts sind typischerweise Regelungen des tatsächlichen Verhaltens, die zwar auch (und praktisch vorwiegend) die Ausübung der im Privatrecht gewährleisteten Freiheit betreffen, mit der Substanz und den Nutzungen einer Sache nach Willkür zu schalten und jeden anderen davon auszuschließen (§354 ABGB), die aber grundsätzlich auch anderen, privatrechtlich nicht Berechtigten gegenüber Geltung beanspruchen. Das Verbot, eine gewisse Bauhöhe zu überschreiten, zur Schonzeit Wild zu erlegen, mit Dynamit zu fischen oder das Erscheinungsbild der Landschaft zu verändern, trifft zwar in seiner praktischen Bedeutung in erster Linie den Eigentümer oder sonst privatrechtlich Berechtigten, aber es richtet sich als allgemeine Verhaltensnorm grundsätzlich an jedermann, der in die Lage kommt, das verbotene Verhalten zu setzen. Selbst wenn dem Eigentümer oder sonst privatrechtlich Berechtigten im öffentlichen Interesse Pflichten auferlegt werden, ist seine privatrechtliche Stellung regelmäßig nur der Anknüpfungspunkt der Regelung und nicht ihr Gegenstand.
Anders, wenn es iS des § 1 ABGB um das Verhältnis zwischen den Beteiligten selbst geht. Diese Beziehung ist Gegenstand des Privatrechts. Seine klassische Aufgabe ist die Regelung des Erwerbes und Verlustes und des Inhaltes von Privatrechten: es umschreibt die gegenüber den Mitbürgern bestehenden Rechtspositionen und die Voraussetzungen und Formen der Rechtsübertragung. Also ist die Frage, ob eine privatrechtliche Stellung dem einen oder dem anderen zusteht, ebenso eine Frage des Zivilrechts wie die Frage nach dem Inhalt dieser privatrechtlichen Stellung. Wer Eigentümer einer im Privatrechtsverkehr stehenden Sache ist, ist für den Staat nach der (Verfassungs-)Entscheidung für die Existenz von Privateigentum von demselben vergleichsweise geringeren Interesse wie die Frage, ob der Eigentümer im Verhältnis zu seinen Mitbürgern diese oder jene Befugnis hat. Daß aus besonderen Gründen doch ein öffentliches Interesse an einem bestimmten Rechtszustand oder an der Vermeidung eines solchen besteht - und solche Interessen haben zweifellos steigende Bedeutung -, macht eine von diesem Interesse bestimmte Regelung des Verhältnisses zwischen den Rechtsgenossen noch nicht zu einer Materie des öffentlichen Rechts. Auch dann bleibt die Regelung der Beziehungen der Bürger "unter sich" ihrer Struktur nach Zivilrecht.
Daß es letztlich auf die Beziehung ankommt, in welcher die Regelung wirkt, hat der VfGH auch in den beiden Erk. zu einem nö.
Mindestpflanzabständegesetz deutlich zum Ausdruck gebracht: In Slg. 6344/1970 hatte er ein Landesgesetz aufgehoben, das für Anpflanzungen die Einhaltung von Mindestabständen in einer Weise forderte, die als Regelung des Verhältnisses der Nachbarn unter sich angesehen werden mußte und daher ein Zivilrechtsgesetz darstellte; der Kompetenzfeststellung Slg. 6862/1972 lag hingegen der Entwurf eines Gesetzes vor, das die Einhaltung solcher Mindestabstände ganz unabhängig vom Verhältnis zum Nachbarn regelte, das öffentliche Interesse also ohne Bezugnahme auf dieses Verhältnis zur Geltung brachte und daher in die Zuständigkeit der Länder fiel.
Die Vlbg. Landesregierung ist also mit ihrer These, der Bereich der Privatautonomie stehe jedem Gesetzgeber nach Maßgabe seiner Kompetenz für Beschränkungen offen, durchaus im Recht, sie übersieht dabei aber, daß Beschränkungen in den Rechtsbeziehungen der Bürger unter sich grundsätzlich dem Zivilrecht zugehören.
3. Mit einer auf die geregelte Rechtsbeziehung abstellenden Unterscheidung ist freilich nur ein allgemeiner Gesichtspunkt gewonnen, der aus dem Blickwinkel der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung nur mit Vorbehalt herangezogen werden kann. Auch der Begriff des Zivilrechtswesens ist nämlich ein von der Verfassung vorgefundener, historisch gewordener, der nicht immer nach einem einheitlichen Schema ausgelegt werden kann. Es ist daher keineswegs ausgeschlossen - ja vielmehr geradezu offenkundig -, daß Regelungen, die nach diesen Überlegungen zivilrechtlicher Art wären, in bestimmten Zusammenhängen dennoch Bestandteile anderer Zuständigkeitsbereiche sind, wie etwa der Kompetenztatbestände Bodenreform (Art12 Abs 1 Z 3 B-VG) oder Arbeiterrecht sowie Arbeiter- und Angestelltenschutz, soweit es sich um land- und forstwirtschaftliche Arbeiter und Angestellte handelt (Art12 Abs 1 Z 6 B-VG), vielleicht aber auch einiger Teilbereiche des Art 15 Abs 1 B-VG, wenn die Rechtslage im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Kompetenztatbestände im Einzelfall solches ergibt (wie möglicherweise für die Vorschriften über Jagd- und Wildschäden, die immer als Bestandteil der Regelung der Jagdausübung betrachtet wurden, vgl.
§383 ABGB). Auf solche Sonderfälle hinzuweisen ist auch der Sinn
jener Vorbehalte, die der Gerichtshof seinen allgemeinen Aussagen zum
Inhalt des Kompetenztatbestandes Zivilrechtswesen in einigen
Entscheidungen vorsichtshalber beigefügt hat, wie etwa in
Slg. 5534/1967 (... unter den Kompetenztatbestand Zivilrechtswesen
fällt, soweit sie nicht ihren Sitz im Bereich einer anderen Materie
hat"), oder in Slg. 7838/1976 ("... kann sich hiebei auf den
Kompetenztatbestand Zivilrechtswesen ... stützen, soweit die Regelung
nicht ihren Sitz im Bereich einer anderen Materie hat"). Würde schon der bloße Zusammenhang der Regelung mit einer Verwaltungsmaterie genügen, so müßte bereits die Generalklausel des Art 15 Abs 1 die meisten Beschränkungen des Rechtsverkehrs an sich ziehen.
Daß im allgemeinen aber nicht nach dem Sachzusammenhang, sondern nach der Struktur der geregelten Beziehung zu unterscheiden ist, wird durch den in seiner systematischen Bedeutung von den Landesregierungen nicht ausreichend gewürdigten Umstand bestätigt, daß die Länder nach Art 15 Abs 9 B-VG die zur Regelung eines Gegenstandes ihrer Gesetzgebung erforderlichen Bestimmungen - und nur diese - auch auf dem Gebiet des Zivilrechtswesens treffen können. Diese Verfassungsbestimmung steckt den Rahmen ab, innerhalb dessen die Länder auch das Verhältnis der Bürger unter sich regeln können, weil der Sachzusammenhang so stark ist, daß die von der Eigenart der Rechtsbeziehung gezogene Schranke übersprungen werden muß. Nur in diesem Rahmen kann von einem "Annex" zur Materienkompetenz die Rede sein, wie ihn die Tir. Landesregierung für Genehmigungsvorbehalte allgemein annimmt. Eine Auffassung, die darauf hinausliefe, daß die Länder auch außerhalb des Art 15 Abs 9 B-VG im vollen Umfang ihrer Generalkompetenz (Art15 Abs 1) in die Rechtsbeziehungen zwischen den Bürgern eingreifen dürften, käme in einen unlösbaren Widerspruch zur Spezialkompetenz "Zivilrechtswesen".
Die Funktion der Abgrenzung der generalklauselhaften Länderkompetenz gegenüber der Zivilrechtskompetenz des Bundes ist auch für die Auslegung des Art 15 Abs 9 B-VG wesentlich. Wie der VfGH in seinem - die bisherige Rechtsprechung zu Art 15 Abs 9 zusammenfassenden und weiterführenden - Erk. Slg. 8989/1980 dargelegt hat, genügt es für die Anwendung des Art 15 Abs 9 eben gerade nicht, daß die in Aussicht genommene Regelung jenen Zwecken dient, die im Bereich der Landeskompetenz verfolgt werden; Voraussetzung der Zulässigkeit zivilrechtlicher Bestimmungen ist vielmehr ein rechtstechnischer Zusammenhang mit der im Landesgesetz getroffenen verwaltungsrechtlichen Regelung.
In diesem Zusammenhang muß nun allerdings auf das Kompetenzfeststellungserkenntnis bezüglich anerbenrechtlicher Maßnahmen, Slg. 2452/1952, hingewiesen werden. Nach den dort entwickelten Rechtssätzen ist die verwaltungsbehördliche Erfassung landwirtschaftlicher Betriebe, um sie einer Sonderrechtsnachfolge (Anerbenrecht) zu unterstellen, eine Maßnahme der Bodenreform (Rechtssatz 1), während das Anerbenrecht selbst eine Angelegenheit des Zivilrechtswesens bleibt (Rechtssatz 2). Die Begründung dieser Thesen enthält im Kern bereits alle auch für die Lösung des vorliegenden Kompetenzproblems wesentliche Überlegungen. Zunächst tritt der Gerichtshof den Landesregierungen, die im vorgelegten Entwurf insgesamt Angelegenheiten der Landeskultur (oder allenfalls der Bodenreform) behandelt gesehen hatten, weil die Sonderregelung der Erbfolge nur für bestimmte landwirtschaftliche Besitzungen gelten und ausschließlich der Erhaltung eines gesunden und lebensfähigen Bauernstandes dienen sollte, schon damals mit der Formulierung entgegen, es komme grundsätzlich nicht darauf an, auf welchem Gebiet und zu welchem Zweck eine Regelung erfolgen solle, es sei daher ohne Bedeutung, ob der in Aussicht genommene Gesetzgebungsakt das Gebiet der Land- und Forstwirtschaft berühre oder in seinen Auswirkungen dem Schutz oder der Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Interessen diene; maßgeblich sei allein der Inhalt des Entwurfes und das sei hier Erbrecht, also Zivilrecht. Dann verneint er die Möglichkeit, eine Zuständigkeit der Länder aus Art 15 Abs 9 B-VG abzuleiten, weil diese Bestimmung deren Gesetzgebungsbefugnis nicht erweitere, sondern nur wirksamer mache; es sei unzulässig, in der Hauptsache zivilrechtliche Bestimmungen zu treffen; den Ländern sei nur zugestanden worden, "bei Regelung einer in die Zuständigkeit der Landesgesetzgebung fallenden Materie accessorische Bestimmungen auch auf dem Gebiete des Zivilrechtswesens zu treffen", auch Anerbenrecht bleibe daher Bundessache. Getrennt davon sei aber die verwaltungsbehördliche Erfassung bestimmter landwirtschaftlicher Betriebe zu beurteilen; für deren Zuordnung sei gleichfalls nicht der nächstliegende Zweck - die Durchführung anerbenrechtlicher Sonderbestimmungen - maßgeblich, sondern erst das kompetenzrechtlich entscheidende Ziel dieser Maßnahme, die Änderung der Bodenbesitzverhältnisse durch Sicherung einer Sondererbfolge, und das sei Bodenreform.
Mit dieser Trennung von Materienrecht und Zivilrecht schließt Slg. 2452/1952 übrigens an das für die Auslegung des Art 15 Abs 9 B-VG grundlegend gewordene Erk. Slg. 558/1926 an: ein (nö.) Gesetzentwurf über landwirtschaftliche Pachtverhältnisse wurde betreffs der Errichtung von Pächterbeiräten (einerseits unter dem Gesichtspunkt der beruflichen Vertretung auf land- und forstwirtschaftlichem Gebiet, andererseits aber auch) unter dem Gesichtspunkt von Schutz und Förderung der Landwirtschaft als Sache der Länder nach Art 15 B-VG gewertet, soweit aber an Akte dieser Beiräte direkt oder indirekt die Gültigkeit von Pachtverhältnissen, also Zivilrechtsverhältnissen geknüpft werden sollte, als Angelegenheit des Zivilrechtswesens der Kompetenz des Bundes zugeordnet (wobei die Anwendbarkeit des Art 15 Abs 9 - damals Abs 5 - verneint wurde).
Diese Rechtsprechung zeigt, daß ein auf zivilrechtliche Folgen ausgerichteter Normenkomplex, bei dem die zivilrechtliche Wirkung nicht mehr bloß Ergänzung einer verwaltungsrechtlichen Regelung ist (und damit iS des Art 15 Abs 9 B-VG in die Zuständigkeit der Länder fällt), doch auch nicht zur Gänze dem Zivilrechtswesen zugeordnet werden muß. Die Einrichtung von Verwaltungsbehörden zur Wahrnehmung und Beurteilung öffentlicher Interessen bleibt dem für solche Angelegenheiten zuständigen Gesetzgeber nämlich auch dann vorbehalten, wenn zivilrechtliche Folgen an ihre Entscheidungen geknüpft werden sollen. In solchen Fällen ist der Zivilrechtsgesetzgeber regelmäßig auf die Umschreibung jener Interessen beschränkt, denen er Einfluß auf die Beziehungen der Bürger unter sich einräumen will. Er kann bei der Bildung zivilrechtlicher Tatbestände zwar den in anderen Kompetenzbereichen verfolgten Interessen durch generelle Bezugnahme selbst Rechnung tragen, er kann auch an verwaltungsrechtliche Tatbestände oder verwaltungsbehördliche Entscheidungen anknüpfen, und zwar gleichgültig, ob diese Entscheidungen die private Rechtsbeziehung selbst als erwünscht oder unerwünscht beurteilen oder nur ein für die privatrechtliche Beziehung für wesentlich erklärtes Kriterium (wie etwa die Genehmigung einer Anlage iS des § 364a ABGB); hingegen bleiben die materiell- und formalrechtlichen Regelungen, die bei selbständiger Betrachtung anderen Kompetenzbereichen als dem Zivilrechtswesen zuzuordnen sind, als solche Aufgabe des zuständigen Materiengesetzgebers. Der Zivilrechtsgesetzgeber darf also nicht durch Betrauung eigener Behörden in den Bereich des Materiengesetzgebers übergreifen und der Materiengesetzgeber ist zur Verwirklichung seiner Absichten auf dem Gebiet des Zivilrechts auf die Mitwirkung des Zivilrechtsgesetzgebers angewiesen - ein Ergebnis übrigens, das bei der Eigenart der Kompetenzverteilung, einerseits nach Sachgebieten zu unterscheiden, andererseits nach der betroffenen Rechtsbeziehung, schlechthin nicht zu vermeiden ist.
Das gilt auch für Beschränkungen des Rechtsverkehrs. Die Rechtsprechung zum land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehr und zum Ausländergrundverkehr steht dem nicht entgegen. Der Bund konnte das Grundverkehrsgesetz als solches ebensowenig erlassen wie (vor der Abänderung des Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG) die Länder Regelungen über den Ausländergrundverkehr. Inzwischen sind diese beiden Bereiche durch die Kompetenzfeststellung in Slg. 2658/1954 (und ArtVII der B-VG-Nov. 1974) und die Novellierung des Art 10 Abs 1 Z 6 B-VG zur Gänze Ländersache geworden und ihrerseits wieder möglicher Ausgangspunkt von Regelungen iS des Art 15 Abs 9 B-VG (insbesondere aufexekutionsrechtlichem Gebiet: Slg. 5751/1968, 5911/1969, 7563/1975, 8216/1977), sie können daher für andere Fälle eines Genehmigungsvorbehaltes kein Beispiel sein. Auch eine Aufteilung nach Kompetenzbereichen iS des Erk. Slg. 2452/1952 ist nur dort möglich, wo die Normen trennbar sind. Ist die zivilrechtliche Folge mit der verwaltungsrechtlichen Voraussetzung in der Formulierung untrennbar verbunden, so ist weder der Bund noch das Land zur Erlassung dieser Norm zuständig (zu dieser Lage vgl. zB VfSlg. 7793/1976 und die dort genannte Vorjudikatur).
4. Die in Prüfung stehende Regelung des Ktn. Wohnsiedlungsgesetzes fordert für die Übertragung des Eigentums an Grund und Boden durch Rechtsgeschäft unter Lebenden - mit gewissen Ausnahmen (§2) - die Genehmigung der Bezirksverwaltungsbehörde (§1 Abs 1 litb); diese Genehmigung ist unter anderem nicht zu erteilen (§3 Abs 2), wenn anzunehmen ist, daß eine dem Flächenwidmungsplan widersprechende Verwendung eintreten wird (Z1) oder im Hinblick auf die Erhöhung der Effektivität von Planungsmaßnahmen sonst öffentliche Interessen - der Raumordnung, der Besiedelung, des Naturschutzes oder des Landschaftsschutzes oder des Verkehrs - entgegenstehen (Z3).
Daß diese Regelung keine Angelegenheit des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs oder des Ausländergrundverkehrs ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Sie ist daher iS der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes als eine Regelung des Zivilrechts anzusehen, wenn sich nicht für den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel "eine Herausnahme aus dem Begriff des Zivilrechtswesens mit der Folge ihrer Zugehörigkeit zur Landeskompetenz" findet. Nun hat der Gerichtshof in einigen Vorerkenntnissen (Slg. 3031/1956, 3322/1958, 3693/1960, 6060/1969) solche Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs als Maßnahmen zur Verwirklichung der Grundsätze einer geordneten Verbauung dem Baurecht zugeordnet. Allerdings tun diese Erk. nicht dar, daß im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel Beschränkungen dieser Art als Maßnahmen des Baurechts vorgesehen gewesen wären oder sich Anhaltspunkte für die Annahme fänden, es handle sich bei solchen Beschränkungen um eine Fortentwicklung innerhalb desselben systematischen Zusammenhanges. Insofern vergleichbare Beschränkungen enthielt das Baurecht im Versteinerungszeitpunkt des Kompetenztatbestandes Zivilrechtswesen nicht. Der Satz (in Slg. 3031/1956), österreichische Bauordnungen, insbesondere die Bauordnung für Wien vom Jahre 1930, hätten mit gleichen oder ähnlichen Mitteln dasselbe Ziel im Interesse einer sinnvollen Regelung der Bodennutzung und der Bebauung verfolgt, war nur eine Antwort auf die Behauptung der Beschwerde, es handle sich um nationalsozialistisches Gedankengut.
Der Gerichtshof hat die den Vorerkenntnissen zugrundeliegende Auffassung (unter Bezugnahme auf Slg. 3693/1960 und 3777/1960) auch bereits in Slg. 5534/1967 ausdrücklich abgelehnt. Wenn er in Slg. 6060/1969 noch einmal darauf zurückkam (und der Widerspruch in Slg. 7930/1976 unbemerkt blieb), so deshalb, weil die Blickrichtung damals weniger auf die Kompetenzfrage gerichtet war als auf die Frage des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde - also die verwaltungsrechtliche Seite des Normenkomplexes -, und für diesen Zweck die Anknüpfung an die ältere Vorjudikatur genügte. Die Beurteilung der Eigentumsübertragung nach den in den Wohnsiedlungsgesetzen festgelegten Maßstäben ist nämlich als solche - von der zivilrechtlichen Folge (Unerlaubtheit, Ungültigkeit, Unwirksamkeit des Rechtsgeschäftes) abgesehen - durchaus eine verwaltungsrechtliche und zumindest im wesentlichen Inhalt baurechtliche Maßnahme. Das Urteil, ein Vorhaben widerspreche den Grundsätzen einer geordneten Verbauung, wird aus dem Gesichtspunkt dieser Verwaltungsmaterie gefällt. Erst die angeordnete Rechtsfolge selbst betrifft das zivilrechtliche Verhältnis und steht der in Slg. 3031/1956, 3322/1958, 3693/1960, 6060/1969 und 7930/1976 angenommenen Zuordnung entgegen. Für die Kompetenzfrage darf nicht davon abgesehen werden, daß die Vorschriften in ihrer Gesamtheit auf das zivilrechtliche Verhältnis einwirken sollen. Der Gerichtshof kann daher am dort vertretenen kompetenzrechtlichen Ergebnis nicht mehr festhalten. Die Behauptung der Ktn. Landesregierung, das WSG 1976 habe gegenüber dem Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten aus 1933 nichts wesentlich Neues gebracht, kann deshalb die Bedenken nicht zerstreuen.
Auch Art 15 Abs 9 B-VG läßt sich die Regelung nicht unterstellen. Es ist der Ktn. Landesregierung wohl einzuräumen, daß es nicht darauf ankommen kann, ob die Vorschriften in einem äußeren Zusammenhang mit der Regelung der Verwaltungsmaterie stehen. Auch äußerlich getrennte Vorschriften zivilrechtlichen Inhalts können in einer unerläßlichen Verbindung mit der Regelung der Materie stehen. Es reicht für eine Verneinung der erforderlichen Verbindung nicht aus, daß die Unerlaubtheit des Rechtsgeschäfts die Hauptsache des in Prüfung stehenden Gesetzes darstellt, wenn dieses an andere Regelungen aus dem Bereich der Landesgesetzgebung anknüpft. Auch ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, daß die Regelung einer Verwaltungsmaterie zufolge der Eigenart der Verhältnisse derart mit der zivilrechtlichen Lage verwoben ist, daß Rechtsgeschäfte verboten werden müssen, wenn die Regelung sinnvoll sein soll. Beschränkungen des Rechtsverkehrs fallen also nicht notwendig aus dem Bereich des Art 15 Abs 9 B-VG heraus. Daß aber Vorschriften des Bau- oder Raumordnungsrechts ganz allgemein ohne Kontrolle des Liegenschaftsverkehrs derart unvollständig wären, daß der Landesgesetzgeber die ihm auf diesen Gebieten eingeräumte Zuständigkeit nicht zureichend wahrnehmen könnte, kann nicht gesagt werden.
Die Ktn. Landesregierung sieht den bestehenden Zusammenhang so:
"Die Effektivität von Planungsmaßnahmen kann nämlich am besten zu einem Zeitpunkt gewährleistet werden, in dem eine vorgegebene Grundstücksordnung und vorgegebene Eigentumsverhältnisse noch nicht verändert wurden; greifen aber Änderungen Platz, so sollen sie sich an den im öffentlichen Interesse normierten Raumordnungsvorstellungen orientieren. Dazu kommt noch, daß selbst die Einhaltung des Flächenwidmungsplanes zu diesem Zeitpunkt wesentlich leichter zu gewährleisten ist, als im Zeitpunkt, in dem etwa ein konkretes Bauverfahren anhängig ist. Es ist nämlich eine Erfahrungstatsache, daß ein Käufer mit Nachdruck eine seinen Intentionen entsprechende Widmung im Flächenwidmungsplan zu erreichen versucht, um ein bestimmtes Bauvorhaben realisieren zu dürfen, während dies beim Verkäufer in unverhältnismäßig geringerem Maße der Fall ist. Der Druck, der von einem Käufer auf die Baubehörde ausgeübt wird, ist erfahrungsgemäß ungleich größer als der eines Verkäufers, der ja an der unmittelbaren Realisierung von bestimmten Projekten kein direktes Interesse hat."
Soweit diese Ausführungen mit der verfassungsrechtlich gebotenen Beachtung des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde überhaupt vereinbar und nicht bloß das Eingeständnis der Absicht sind, Schwächen der gemeindlichen Zuständigkeit durch Einschaltung überörtlicher Behörden zu überspielen (vgl. Slg. 6060/1969), tun sie lediglich dar, daß das Verbot der Eigentumsübertragung die Verfolgung baurechtlicher oder raumordnerischer Ziele fördert, nicht aber, daß es durch Regelungen dieses Bereichs als deren notwendige Ergänzung hervorgerufen wird oder etwa schon aus der Natur der Sache heraus ein rechtstechnischer Zusammenhang mit Vorschriften des Bau- oder Raumordnungsrechtes besteht. Ein solcher könnte vielleicht angenommen werden, wenn es darum ginge, ob ein vom Landesgesetzgeber verbotenes Verhalten mit einem Grundstück Gegenstand einer wirksamen Verpflichtung sein kann. Zur bloßen Förderung der im Bereich ihrer Gesetzgebung verfolgten Ziele steht den Ländern aber die Möglichkeit der Gestaltung des Privatrechts nicht offen (Slg. 8989/1980). Daß es um eine bessere Durchsetzung "final determinierter" Entscheidungen ginge, vermag daran entgegen der Auffassung der Ktn. Landesregierung nichts zu ändern.
Damit steht fest, daß die in Prüfung stehenden Beschränkungen des Liegenschaftsverkehrs nicht in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fallen. Solche Beschränkungen vorzusehen, ist - soweit im Einzelfall kein anderer Kompetenztatbestand in Frage kommt - Sache des Bundes als Zivilrechtsgesetzgeber. Er kann dabei nicht nur die Bedürfnisse der Vertragspartner, sondern auch Anliegen des Rechtsverkehrs oder Interessen der Allgemeinheit berücksichtigen, und es bleibt seinem Ermessen überlassen, welche öffentliche Interessen er bei der Gestaltung des Privatrechts (mit) verfolgt. Soweit es freilich um öffentliche Interessen geht, die zu einer Materie der Landeskompetenz gehören, hat er die Regelung dieses Gegenstandes durch die zuständige Landesgesetzgebung zu berücksichtigen. Sollen für die Zulässigkeit der Eigentumsübertragung die Umstände des Einzelfalls maßgeblich sein, so kann er lediglich an Entscheidungen der vom Landesgesetzgeber zur Wahrung dieser Belange berufenen Behörden anknüpfen. Er darf also zB nicht selbst Verwaltungsbehörden mit der Überprüfung von Rechtsgeschäften unter dem Gesichtspunkt des Baurechts betrauen, sondern nur die Genehmigungspflicht von Rechtsgeschäften anordnen, deren Überprüfung durch Verwaltungsbehörden der Landesgesetzgeber vorsieht.
Der Widerspruch zwischen der allgemeinen Rechtsprechung zur Kompetenz in Grundverkehrssachen und den Aussagen über die Zugehörigkeit bestimmter Genehmigungsvorbehalte zur Materie des Baurechts ist mithin nicht etwa einseitig zugunsten des Bundes in der Weise zu lösen, daß schon die gewählte zivilrechtliche Folge diesem die Möglichkeit gäbe, in jeder beliebigen Materie gestaltend einzugreifen. Gehört die einschlägige Angelegenheit in die Zuständigkeit der Länder, so ist er als Zivilrechtsgesetzgeber vielmehr darauf beschränkt, den vom Materiengesetzgeber verfolgten Interessen auch auf zivilrechtlichem Gebiet zum Durchbruch zu verhelfen.
Eine solche Beschränkung des Zivilrechtsgesetzgebers auf die zivilrechtliche Seite des Regelungskomplexes war im Falle des Ausländergrundverkehrs nach der damaligen Verfassungsrechtslage nicht feststellbar, da der einfachgesetzliche Normenbestand im Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Kompetenzartikel Verkehrsbeschränkungen in bezug auf Ausländer insgesamt dem Zivilrecht zugeordnet hatte. Anders liegt die Sache aber hier. Machte der Bundesgesetzgeber die Zulässigkeit von Eigentumsübertragungen davon abhängig, daß eine Beurteilung unter dem Gesichtspunkt bestimmter baurechtlicher oder raumordnerischer Zielsetzungen nicht negativ ausfällt, so lägen die verwaltungsbehördlichen Zuständigkeiten zumindest zum überwiegenden Teil im Bereich des Baurechts und des von den Ländern wahrzunehmenden Teils der Raumordnung. Die in Prüfung stehenden Bestimmungen bilden jedoch insofern eine Einheit, als sich erst nach § 3 Abs 2 ergibt, von welchen Umständen die Genehmigung abhängen soll, die § 1 Abs 1 litb für die Übertragung des Eigentums an Grund und Boden durch Rechtsgeschäfte fordert. § 1 Abs 1 litb ist für sich allein nicht verständlich und § 3 Abs 2 im Zusammenhang des Satzes mehr als die bloße Umschreibung der Voraussetzungen, unter denen eine vom Zivilrechtsgesetzgeber etwa unter bestimmten Gesichtspunkten geforderte Genehmigung erteilt werden soll. Denn es bringt jede dieser Vorschriften selbst zum Ausdruck, daß dem Rechtsgeschäft die Genehmigung versagt, es also für unerlaubt erklärt werden soll. Es sind daher sämtliche in Prüfung stehenden Vorschriften wegen mangelnder Zuständigkeit des Landesgesetzgebers aufzuheben.
Bei diesem Ergebnis ist auf die übrigen im Einleitungsbeschluß geäußerten Bedenken nicht mehr einzugehen.
V. Die Aussprüche über das Inkrafttreten der Aufhebung und die Kundmachungspflicht stützen sich auf Art 140 Abs 5, der Ausspruch über die früheren gesetzlichen Bestimmungen auf Art 140 Abs 6 B-VG.