VfGH vom 08.10.1990, G323/89
Sammlungsnummer
12486
Leitsatz
Sachliche Rechtfertigung der Nichteinbeziehung von Silomais in die Berechnung der Futterbasis zum Einzelrichtmengenerwerb ua im Hinblick auf Interessen des Umweltschutzes; Gesetzmäßigkeit der Einstufung der Wertigkeit der auf Almen erzeugten Milchmenge für die Berechnung der Futterbasis mit Null
Spruch
Den Anträgen wird keine Folge gegeben.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit seinen auf Art 139 Abs 1 letzter Satz und Art 140 Abs 1 letzter Satz B-VG gestützten Anträgen begehrt der Antragsteller, § 75 Abs 5 zweiter Satz, erster (gemeint offenbar: zweiter) Halbsatz MOG 1985 idF BGBl. 330/1988 als verfassungswidrig und den Beschluß des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 29. und betreffend die Wertigkeit der verschiedenen Futterflächen im Rahmen der Handelbarkeit, kundgemacht in der Österreichischen Milchwirtschaft, Beilage 11 (zu Heft 16) vom , Nummer 44, lite, insoweit als gesetzwidrig aufzuheben, als "Almen" mit einer Wertigkeit von "Null" festgesetzt wurden.
§ 75 MOG 1985 idF der genannten Novelle regelt die Übertragung von Einzelrichtmengen, wobei nach Abs 5 dieses Paragraphen beim Erwerber das Bestehen eines - im Gesetz näher umschriebenen - Mißverhältnisses Voraussetzung für die Übertragbarkeit ist.
Die Bestimmungen, die vom Antragsteller teilweise für verfassungs- bzw. gesetzwidrig gehalten werden, haben - soweit im vorliegenden Verfahren von Belang - folgenden Wortlaut (die vom Antragsteller bekämpften Teile sind hervorgehoben):
a) § 75 Abs 5 MOG:
"(5) Bei jedem, eine Einzelrichtmenge oder einen Anteil einer Einzelrichtmenge erwerbenden milcherzeugenden Betrieb muß ein Mißverhältnis zwischen der vorhandenen Einzelrichtmenge und der auf Grund der Futterbasis dieses Betriebes errechneten Einzelrichtmenge bestehen. Zur Futterbasis zählen die Grünlandflächen - ausgenommen Almflächen (§71 Abs 3 und 4) - und Feldfutterflächen, die mit Klee und Kleegras sowie mit Luzernen bebaut werden; der Milchwirtschaftsfonds hat durch Verordnung die Wertigkeit der verschiedenen Flächen auf Grund der im statistischen Durchschnitt auf den verschiedenen Arten von Grünlandflächen und Feldfutterflächen erzielbaren Erträge festzulegen; ein Mißverhältnis besteht dann, wenn die Einzelrichtmenge kleiner ist als die Summe der Hektarzahl der Futterbasis, multipliziert mit 5 000 für die ersten 3 ha, mit 4 000 für weitere 4 ha und mit 3 000 für weitere 8 ha und mit 2 144 für weitere 7 ha. Zur Ermittlung der Futterbasis sind diese Flächen dann heranzuziehen, wenn sie entweder im Eigentum des über den eine Einzelrichtmenge oder einen Anteil einer Einzelrichtmenge erwerbenden milcherzeugenden Betrieb Verfügungsberechtigten stehen oder von diesem mit schriftlichem Pachtvertrag für mindestens ein Jahr gepachtet wurden."
b) Beschluß des geschäftsführenden Ausschusses des Milchwirtschaftsfonds vom 29. und , kundgemacht in der Österreichischen Milchwirtschaft, Beilage 11 (zu Heft 16) vom , Punkt 44, lite, (im folgenden Wertigkeitsverordnung genannt):
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"e) | Wertigkeit der verschiedenen Futterflächen im Rahmen der Handelbarkeit |
Gemäß § 75 Abs 5 MOG wird die Wertigkeit der verschiedenen Futterflächen wie folgt festgelegt:
-------------------------------------------------------------------
Futterfläche Umrechnungsfaktor
-------------------------------------------------------------------
Rotklee, sonstige Kleearten, Luzernen,
Kleegras, Wechselgründland (Egart) 1
Dauerwiesen, einschnittig 1/2
Dauerwiesen, zwei und mehrere Schnitte,
Kulturweiden 1
Hutweiden 1/3
Bergmäder, jährlich geschnitten 1/4
Streuwiesen 1/4
Almen Null
Die anrechenbare Fläche für jede Nutzungsart ist mit dem jeweils angegebenen Faktor zu multiplizieren und ergibt in Summe die für die Berechnung des Mißverhältnisses maßgebende Hektarzahl.
Die bewirtschafteten Nutzungsrechte von Grünland aus Gemeinschaftsanteilen, ausgenommen Almen, sind an Hand von Großvieheinheiten und Weidemonaten in anteilige Flächen umzurechnen, wobei für eine Großvieheinheit bei zwölf Weidemonaten mit 1 ha Gründland gerechnet wird."
2. Im Verfahren über den Gesetzesprüfungsantrag gab die Bundesregierung eine Äußerung ab, in der sie die Legitimation des Antragstellers bestreitet und im übrigen beantragt, dem Antrag keine Folge zu geben. Im Verfahren über den Verordnungsprüfungsantrag gab der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds eine Äußerung ab (der sich der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft anschloß), in der ebenfalls die Legitimation des Antragstellers bestritten und im übrigen beantragt wird, dem Antrag keine Folge zu geben. Auf die Replik des Antragstellers äußerte sich der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft.
Der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds legte weiters die auf die angefochtene Verordnung bezughabenden Verwaltungsakten vor.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:
1. Die Bundesregierung meint, die Normprüfungsanträge seien mangels Bestimmtheit im Sinne des § 62 Abs 1 dritter Satz VerfGG unzulässig. Angesichts des zusammenfassenden Antrages des Antragstellers am Ende seines Schriftsatzes, in dem er ausdrücklich die Aufhebung des "§75 Abs 5 MOG (i.d.F.d. BGBl. Nr. 330/88) zweiter Satz erster Halbsatz wegen des Fehlens der Worte 'und Silomais'" sowie der Wertigkeitsverordnung "insoferne, als die Wertigkeit der Futterfläche 'Almen' mit dem Umrechnungsfaktor Null festgesetzt wurde" begehrt, sowie angesichts der Wiedergabe der von ihm bekämpften Gesetzesstelle in der Einleitung seines Schriftsatzes, aus der deutlich wird, daß er den zweiten Halbsatz des zweiten Satzes in § 75 Abs 5 MOG bekämpft, erachtet der Verfassungsgerichtshof diesen Aufhebungsantrag - im Gegensatz zu den heute zurückgewiesenen Anträgen G9/90 und G17/90 - als ausreichend bestimmt.
2. Die Bundesregierung und der geschäftsführende Ausschuß des Milchwirtschaftsfonds bestreiten die Legitimation des Antragstellers mit der Begründung, dem Antragsteller stehe ein zumutbarer Weg offen, seine Bedenken im Wege der Bekämpfung eines Bescheides an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen. Nach § 75 Abs 2 MOG sei nämlich die beabsichtigte Übertragung von (Anteilen von) Einzelrichtmengen dem zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb anzuzeigen, woraufhin letztlich ein verwaltungsbehördlicher Bescheid des Milchwirtschaftsfonds über die Zulässigkeit der Übertragung zu ergehen habe.
Zwar trifft es zu, daß § 75 Abs 2 MOG ein Verfahren zur Erlassung eines Bescheides über den Übergang einer Einzelrichtmenge vorsieht, wobei dem zuständigen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb, der seinerseits an den Milchwirtschaftsfonds zwecks Erlassung eines Bescheides herantreten kann, eine Art Vorbeurteilung zukommt. Dieses Verfahren kann jedoch nicht vom Antragsteller eingeleitet werden:
Nach dem zweiten Satz des § 75 Abs 2 MOG hat die (das Verfahren auslösende) Anzeige eines beabsichtigten Einzelrichtmengeüberganges von jenen Personen zu erfolgen, die über den die Einzelrichtmenge abgebenden milcherzeugenden Betrieb verfügungsberechtigt sind. Der Antragsteller möchte nun eine Einzelrichtmenge nicht abgeben, sondern erwerben. Um das Verfahren zur bescheidmäßigen Feststellung eines Einzelrichtmengenübergangs einzuleiten, müßte er daher einen anderen Landwirt suchen, der bereit ist, seine Einzelrichtmenge abzugeben, und mit diesem einen nicht den gesetzlichen Bestimmungen über den Einzelrichtmengenübergang entsprechenden Vertrag über einen Einzelrichtmengenübergang schließen, um einen Bescheid erwirken zu können. Dies ist dem Antragsteller nicht zumutbar.
Da auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen, ist sowohl der Gesetzesprüfungs- als auch der Verordnungsprüfungsantrag zulässig.
3. Die Bedenken des Antragstellers gegen die Verfassungsmäßigkeit der von ihm bekämpften Wortfolge in § 75 Abs 5 MOG bestehen nicht zu Recht.
a) Nach § 73 Abs 1 MOG ist die Einzelrichtmenge diejenige Milchmenge, für deren Übernahme durch einen Bearbeitungs- und Verarbeitungsbetrieb von einem Milcherzeuger in einem Wirtschaftsjahr ein zusätzlicher Absatzförderungsbeitrag nicht zu entrichten ist. Nach Abs 2 des § 73 MOG steht die Einzelrichtmenge dem jeweiligen Verfügungsberechtigten über einen milcherzeugenden Betrieb zu.
§ 75 MOG regelt, auf welche Weise Verfügungsberechtigte über milcherzeugende Betriebe ihre Einzelrichtmenge oder Teile davon auf andere milcherzeugende Betriebe übertragen können. Hiebei erlischt nach § 75 Abs 1 MOG ein Teil der Einzelrichtmenge.
Eine der Voraussetzungen der Einzelrichtmengenübertragung ist nach § 75 Abs 5 erster Satz MOG, daß bei dem eine Einzelrichtmenge oder einen Anteil einer Einzelrichtmenge erwerbenden milcherzeugenden Betrieb ein Mißverhältnis zwischen der vorhandenen Einzelrichtmenge und der aufgrund der Futterbasis dieses Betriebes errechneten Einzelrichtmenge besteht. Der zweite Satz des § 75 Abs 5 regelt näher, wie die Futterbasis eines Betriebes zu errechnen ist. Hiebei sind an Feldfutterflächen jene einzubeziehen, die mit Klee und Kleegras sowie mit Luzernen bebaut werden.
b) Der Antragsteller leitet seine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen diese Bestimmung daraus ab, daß es unsachlich sei, mit Silomais bebaute Feldfutterflächen nicht in die Berechnung der Futterbasis einzubeziehen.
Für die Milchproduktion sei der Silomais das bedeutendste Feldfuttermittel. Bei einer auf den Regelfall abstellenden Durchschnittsbetrachtung sei für rund 50 % der rund 100.000 Milchbauern Österreichs der Silomais die entscheidende Futtergrundlage, in weit größerem Umfang als Klee und Luzerne zusammengenommen; hiebei sei der Silomais im Regelfall durch keine andere Feldfrucht sinnvollerweise zu substituieren. Die Nichtberücksichtigung des Silomaises bei der Berechnung der Futterbasis widerspreche daher dem verfassungsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz.
c) Die Materialien zu § 75 Abs 5 MOG in der Fassung der MOG-Novelle 1988 enthalten nichts zu den Gründen der Auswahl jener Feldfutterflächen, die in die Berechnung der Futterbasis eines milcherzeugenden Betriebes einzubeziehen sind. Die Bundesregierung legt aber in ihrer Äußerung dar, warum die Nichteinbeziehung des Silomaises sachlich gerechtfertigt ist:
Durch die in § 75 Abs 5 vorgenommene Bindung der Milcherzeugung an vorhandene Futterflächen solle eine möglichst naturnahe und bodenschonende Milchproduktion erreicht werden. An sich böten Grünlandflächen die für die Rinderhaltung - im speziellen für die Milcherzeugung - günstigsten Futterbedingungen, für solche bestünden auch kaum Anbau- und Produktionsalternativen. Die Bevorzugung von Grünlandflächen als Futterbasis entspreche auch dem in § 1 des Landwirtschaftsgesetzes 1976 genannten Ziel der Aufrechterhaltung der Besiedlung in benachteiligten Regionen und Berggebieten, die wegen des Klimas, der Hanglage und der Bodenbeschaffenheit primär Grünvegetation aufweisen.
Demgegenüber sei Silomais als nicht unbedingt notwendige und spezifische Futtergrundlage für Milchkühe anzusehen und sei überdies in Gebieten, in denen hartkäsetaugliche Milch erzeugt werde, als Futtermittel für Milchkühe überhaupt verboten. Silomais komme hauptsächlich bei der Mast und bei intensiven Tierhaltungsformen zum Einsatz. Durch die aus dem Maisanbau resultierende Möglichkeit der Intensivierung der Tierhaltung würden bäuerliche Familienbetriebe in ungünstige Lagen zurückgedrängt, sodaß dadurch auch das Ziel der Erhaltung eines wirtschaftlich gesunden und leistungsfähigen Bauernstandes gefährdet erscheine. Daneben würden durch den Anbau von Mais vermehrt ökologische Probleme hervorgerufen, wie etwa Bodenerosion oder die Verunreinigung des Grundwassers durch Nitrate oder Pflanzenschutzmittel (Atrazin). Eine Förderung des Maisanbaues durch Berücksichtigung des Silomaises bei der Berechnung der Futterbasis für einen Einzelrichtmengenerwerb würde daher auch das Ziel der nachhaltigen Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen Boden und Wasser in Frage stellen.
Nach Auffassung der Bundesregierung habe sich daher der Gesetzgeber bei der Nichtberücksichtigung des Silomaises innerhalb des ihm zustehenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraumes gehalten und auf die im Marktordnungsgesetz sowie im Landwirtschaftsgesetz 1976 verankerten agrarpolitischen Zielsetzungen Bedacht genommen.
d) Auch der Antragsteller selbst räumt ein, daß Silomais vorwiegend in jenen Produktionsgebieten angebaut werde, die auch die Möglichkeit der Getreideproduktion hätten, und die Fütterung mit Silomais eine besonders intensive Tierhaltung ermögliche. In anderem Zusammenhang (nämlich mit der Begründung der Gesetzwidrigkeit der von ihm bekämpften Verordnungsbestimmung) betont der Antragsteller selbst, daß das Bemühen des Gesetzgebers auf "Vermeidung und Entflechtung tierischer Ballungsräume - wie sie jedem Laien als Horrorvisionen aus Holland und anderen Teilen Westeuropas bekannt sind" gerichtet sei (und der Gesetzgeber deswegen bei der Handelbarkeit der Einzelrichtmenge Grünlandflächen bevorzuge, damit nicht jeder potentielle Milchbauer mit Getreidebau jede freiwerdende Einzelrichtmenge aufkaufen könnte, indem er Getreideland in Feldfutterflächen umwandelt).
e) Diese Ausführungen bestätigen, daß durch die Nichteinbeziehung von Silomais in die Berechnung der Futterbasis zum Einzelrichtmengenerwerb verhindert wird, daß zusätzliche Einzelrichtmengen insoweit erworben werden, als in den milcherzeugenden Betrieben die Milchkühe mit Silomais gefüttert werden. Diese Nichteinbeziehung scheint dem Verfassungsgerichtshof im Hinblick auf die vom Gesetzgeber im Marktordnungsgesetz verfolgten Zielsetzungen, wie sie im Landwirtschaftsgesetz 1976, BGBl. 299 idF BGBl. 331/1988 und, soweit sie Umweltinteressen betreffen, auch in der Staatszielbestimmung des umfassenden Umweltschutzes durch das Bundesverfassungsgesetz vom , BGBl. 491, zum Ausdruck kommen, sachlich gerechtfertigt. Der Gesetzgeber ist hiebei in Ansehung der angestrebten Ziele im Rahmen des ihm zustehenden rechtspolitischen Gestaltungsspielraumes geblieben. Es ist auch nicht hervorgekommen, daß der Gesetzgeber zur Erreichung dieser Ziele völlig ungeeignete Mittel vorgesehen hat oder daß die vorgesehenen, an sich geeigneten Mittel zu einer sachlich nicht begründbaren Differenzierung führen würden (vgl. die einschlägige ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes, zB VfSlg. 8457/1978, 11369/1987).
f) Seine Bedenken, die von ihm bekämpfte gesetzliche Bestimmung widerspreche auch Art 6 StGG, leitet der Antragsteller ausschließlich aus der behaupteten Unsachlichkeit der Regelung ab. Da diese Prämisse nicht zutrifft, braucht auf diese Bedenken nicht weiter eingegangen zu werden.
4. Auch die Bedenken des Antragstellers gegen die von ihm bekämpfte Verordnungsbestimmung bestehen nicht zu Recht.
a) Der Antragsteller meint, die Bewertung von "Almen" mit dem Umrechnungsfaktor "Null" bei der Berechnung der Futterbasis für einen Einzelrichtmengenübergang sei deswegen gesetzwidrig und unsachlich, weil Almflächen in Österreich eine wesentliche Basis der Milcherzeugung bildeten und die Milcherzeugung dort in besonderer Weise den oben unter Punkt 3. geschilderten Zielsetzungen des Gesetzgebers entspreche.
b) Wie der Antragsteller selbst ausführt, nimmt die gesetzliche Grundlage der bekämpften Verordnung (nämlich der zweite Satz des § 75 Abs 5 MOG), Almflächen von der Berechnung der Futterbasis nur insoweit aus, als diese Almflächen der Begünstigung des § 71 Abs 3 und 4 MOG unterliegen (dies ergibt sich zweifelsfrei aus der Zitierung dieser Bestimmungen im Anschluß an die Ausnahme der Almflächen im zweiten Satz des § 75 Abs 5 MOG). Nach diesen Bestimmungen ist ein zusätzlicher Absatzförderungsbeitrag für Milch und Erzeugnisse aus Milch nicht zu entrichten, die nachweislich auf einer Alm erzeugt werden. Dies bedeutet, daß diese Milch nicht in die Berechnung der Milchmenge einzubeziehen ist, für die ein Landwirt keinen zusätzlichen Absatzförderungsbeitrag zu entrichten hat.
Da die auf Almen erzeugte Milchmenge daher für die Berechnung der Einzelrichtmenge nicht von Bedeutung ist, folgt daraus, daß ihre Wertigkeit für die Berechnung der Futterbasis - völlig dem Gesetz entsprechend - mit Null einzustufen ist (sodaß Almflächen, auf denen Milch erzeugt wird, nicht zu einer Erhöhung der Einzelrichtmenge führen können).
c) Die Bedenken des Antragstellers gegen die Wertigkeitsverordnung erweisen sich daher als unberechtigt.
III. Den Anträgen des Antragstellers ist somit keine Folge zu geben.
Dies konnte gemäß § 19 Abs 4 erster Satz VerfGG ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.