VfGH vom 03.12.1999, B904/99

Sammlungsnummer

15676

Leitsatz

Keine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte durch die Verhängung einer Verwaltungsstrafe wegen unerlaubter Beschäftigung von Ausländern; keine Bedenken gegen die Festlegung der Zuständigkeit eines Wiener Arbeitsinspektorates zur Wahrnehmung bestimmter Befugnisse im Bereich der Ausländerbeschäftigung in Bezirken Niederösterreichs; ausreichende Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung zur Festlegung dieser Bezirke; keine schwerwiegenden Verfahrensfehler

Spruch

Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Bescheid weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch durch Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

Die Beschwerde wird abgewiesen und dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abgetreten.

Begründung

Entscheidungsgründe:

I. Am 1. Dezember 1998 stellte die Bezirkshauptmannschaft Gänserndorf ein Strafverfahren gegen den nunmehrigen Beschwerdeführer wegen unerlaubter Beschäftigung zweier Ausländer bulgarischer und türkischer Staatsangehörigkeit beim Ernten und Verladen von Zucchini am 5. Juli 1998 in Velm-Götzendorf unter Hinweis auf die widersprüchlichen Aussagen der angeblich Beschäftigten mangels Erweisbarkeit der Verwaltungsübertretung ein. Dagegen erhob das Arbeitsinspektorat für Bauarbeiten Berufung (§51 Abs 2 VStG iVm § 28a Abs 1 AusländerbeschäftigungsG 1975). Mit dem angefochtenen Bescheid gibt der Unabhängige Verwaltungssenat im Land Niederösterreich der Berufung Folge, erkennt den Beschwerdeführer zweier Übertretungen des § 28 Abs 1 Z 1 lita AusländerbeschäftigungsG schuldig und bestraft ihn mit einer Geldstrafe von je 10.000 S.

Die gegen diesen Strafbescheid gerichtete Beschwerde rügt die Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter und auf ein faires Verfahren gemäß Art 6 EMRK sowie eine Rechtsverletzung durch Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung:

Die den angefochtenen Bescheid auslösende Berufung sei vom Arbeitsinspektorat für Bauarbeiten in Wien erhoben worden, dem mit Verordnung des Bundesministers für Arbeit und Soziales, BGBl. 994/1994 idF BGBl. II 170/1997 die Wahrnehmung der Aufgaben und Befugnisse nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz unter anderem für den Verwaltungsbezirk Gänserndorf zugewiesen worden sei.

Diese Zuweisung sei jedoch gesetzwidrig: Nach § 14 ArbeitsinspektionsG dürften Aufsichtsbezirke die Grenzen eines Bundeslandes nicht überschneiden und länderübergreifende besondere Arbeitsinspektorate nur für einzelne Wirtschaftszweige oder Beschäftigtengruppen oder Teile von solchen eingerichtet werden; zudem sei das Gesetz in diesem Punkt nicht hinreichend bestimmt.

Im Verfahren seien das Vorbringen des Beschwerdeführers und seine Beweisanträge praktisch unberücksichtigt geblieben; vielleicht deshalb, weil der Beschwerdeführer der deutschen Sprache nicht ausreichend mächtig ist (sodaß von Amts wegen ein Dolmetsch hätte beigezogen werden müssen). Außerdem sei der ihn belastende Zeuge in der Berufungsverhandlung nicht mehr einvernommen worden, obwohl das möglich gewesen sei.

Der belangte Verwaltungssenat hat keine Äußerung abgegeben.

Über Einladung durch den Verfassungsgerichtshof hat jedoch die Bundesministerin für Arbeit und Soziales die Überlegungen mitgeteilt, die der Erlassung der als gesetzwidrig gerügten Verordnung zugrunde lagen.

II. Die Beschwerde ist nicht begründet.

1. Der Verfassungsgerichtshof hegt keine Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit der Verordnung über die Zuständigkeit der Arbeitsinspektorate.

a) Nach § 26 AuslBG obliegt unter anderem auch den Arbeitsinspektoraten die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes. Insbesondere im Verwaltungsstrafverfahren nach § 28 Abs 1 Z 1 hat das Arbeitsinspektorat gemäß § 28a Abs 1 (seit dem Arbeitsmarktservice-Begleitgesetz, BGBl. 314/1994, nunmehr in der Fassung BGBl. 201/1996) Parteistellung und ist unter anderem berechtigt, Berufung gegen Bescheide zu erheben. Nach § 74 Abs 1 Arbeitsmarktservicegesetz, BGBl. 313/1994, hat der Bundesminister für Arbeit und Soziales durch Verordnung festzulegen, zu welchem Zeitpunkt die im Arbeitsmarktservice-BegleitG jeweils genannten Aufgaben auf die dort jeweils genannten Rechtsträger übergehen (sobald die rechtlichen, technischen und personellen Voraussetzungen gegeben sind). Das ArbeitsinspektionsG 1993, das in § 3 Abs 6 davon ausgeht, daß die Arbeitsinspektion für andere als die in diesem Bundesgesetz genannten Aufgaben des Arbeitnehmerschutzes nicht in Anspruch genommen werden darf, wenn nicht in anderen gesetzlichen Vorschriften ausdrücklich anderes angeordnet wird, sieht in § 14 die Einteilung des Bundesgebietes, "sofern nicht Zweckmäßigkeitsgründe entgegenstehen", unter Berücksichtigung der Grenzen der Länder (Stadt Wien) in Aufsichtsbezirke vor, für die jeweils ein allgemeines Arbeitsinspektorat zu errichten ist (Abs1). Wenn das für die Wahrnehmung des Arbeitnehmerschutzes zweckmäßig ist, können einzelne Wirtschaftszweige oder Beschäftigtengruppen oder Teile von solchen unter die Aufsicht von besonderen Arbeitsinspektoraten gestellt werden, deren örtlicher Wirkungsbereich sich auch "über den Bereich mehrerer Länder erstrecken" kann. Für einzelne Wirtschaftszweige oder Beschäftigtengruppen oder Teile von solchen kann einem allgemeinen Arbeitsinspektorat die Wahrnehmung des Arbeitnehmerschutzes auch hinsichtlich der zu anderen Aufsichtsbezirken gehörenden Betriebsstätten und Arbeitsstellen übertragen werden, wenn dies wegen der in diesen Wirtschaftszweigen oder Beschäftigtengruppen bestehenden besonderen Bedingungen für die Wahrnehmung des Arbeitnehmerschutzes zweckmäßig ist (Abs3). Durch Verordnung nach § 14 Abs 4 ArbeitsinspektionsG sind

"nähere Vorschriften zu regeln (!) über

Die örtliche Zuständigkeit der errichteten Arbeitsinspektorate regelt § 15 ArbeitsinspektionsG in acht Absätzen. Nach Abs 9 sind in einer Verordnung gemäß § 14 Abs 4, mit der besondere Arbeitsinspektorate errichtet oder Aufgaben an allgemeine Arbeitsinspektorate übertragen werden, auch die im Hinblick auf den sachlichen und örtlichen Wirkungsbereich notwendigen Abweichungen von Abs 1 bis 8 zu regeln.

b) Die Verordnung des Bundesministers für Arbeit und Soziales vom 20. Dezember 1994, BGBl. 994, hatte den Übergang der in den §§26, 27, 28, 28a, 30 und 30a AusländerbeschäftigungsG den Arbeitsinspektoraten zugeordneten Aufgaben und Befugnisse mit Wirkung vom 1. Jänner 1995 von den jeweiligen Landesgeschäftsstellen und regionalen Geschäftsstellen des Arbeitsmarktservice auf die Arbeitsinspektorate, und zwar auf je ein Arbeitsinspektorat in jedem Bundesland, darunter jenes für den 8. Aufsichtsbezirk in St. Pölten und jenes für Bauarbeiten in Wien angeordnet (§1).

Die Novelle BGBl. II 170/1997 übertrug in einem neu eingefügten § 7 die Wahrnehmung der in § 1 dem Arbeitsinspektorat für den 8. Aufsichtsbezirk in St. Pölten übertragenen Aufgaben und Befugnisse für einige Verwaltungsbezirke, darunter den Bezirk Gänserndorf, mit 1. Juli 1997 auf das Arbeitsinspektorat für Bauarbeiten in Wien.

Diese Vorgangsweise beruht nach der Stellungnahme der Bundesministerin für Arbeit und Soziales auf folgenden Überlegungen (Hervorhebungen im Original):

"Das Arbeitsinspektionsgesetz 1993 regelt die Aufgaben und Befugnisse der Arbeitsinspektion auf dem Gebiet der dem Schutz der Arbeitnehmer dienenden Rechtsvorschriften (insbesondere die Überwachung der in § 3 Abs 1 Z 1 bis 6 ArbIG aufgezählten Arbeitnehmerschutzvorschriften). Kontrollaufgaben nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz sind hingegen nicht dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes, sondern der Beschäftigungspolitik bzw. der Arbeitsmarktpolitik zuzuordnen.

Für die Überwachung der Einhaltung des Ausländerbeschäftigungsgesetzes durch die Arbeitsinspektion findet das Arbeitsinspektionsgesetz - und damit auch die Regelungen des ArbIG über die Zuständigkeitsverteilung auf die einzelnen Arbeitsinspektorate - daher grundsätzlich keine Anwendung.

Eine Besonderheit in diesem Zusammenhang stellt allerdings § 14 Abs 4 ArbIG dar, und zwar insofern, als diese Verordnungsermächtigung (anders als § 14 Abs 2 und 3) nicht ausdrücklich auf die Wahrnehmung des Arbeitnehmerschutzes abstellt. Daher kann § 14 Abs 4 ArbIG - in Zusammenhalt mit § 3 Abs 6 ArbIG wonach die Arbeitsinspektion für andere als Arbeitnehmerschutzaufgaben nur dann in Anspruch genommen werden darf, soweit dies in anderen gesetzlichen Vorschriften für die Arbeitsinspektion ausdrücklich angeordnet wird -, die gesetzliche Grundlage für organisationsrechtliche Regelungen in Zusammenhang mit der Wahrnehmung 'anderer Aufgaben' iSd § 3 Abs 6 ArbIG bilden, sofern die 'andere gesetzliche Vorschrift' iSd § 3 Abs 6 ArbIG (d.h. das andere Materiengesetz) keine Zuständigkeitsregelung trifft.

Für die als gesetzwidrig gerügte Verordnung bildet daher § 14 Abs 4 ArbIG ('die Errichtung von besonderen Arbeitsinspektoraten sowie ihren sachlichen und örtlichen Wirkungsbereich') in Verbindung mit § 3 Abs 6 ArbIG die gesetzliche Grundlage, da es sich bei der Überwachung der Einhaltung des AuslBG um eine 'andere Aufgabe' iSd § 3 Abs 6 ArbIG handelt und das AuslBG keine Zuständigkeitsregelung trifft."

Die auf § 74 Abs 1 ArbeitsmarktserviceG gestützte Verordnung habe die Schaffung der rechtlichen, technischen und personellen Voraussetzungen für die Übertragung der einzelnen Aufgaben vorausgesetzt; es sei daher notwendig gewesen,

"in einer solchen Verordnung u.a. auch Bestimmungen über die Art und Weise der konkreten Abwicklung der Aufgabenübertragung vorzusehen.

Da, wie bereits ausgeführt, die Zuständigkeitsregelungen des ArbIG für den Bereich des AuslBG nicht gelten, das AuslBG aber keine eigenen Zuständigkeitsregeln enthält, mußten (spätestens zugleich) mit dem Aufgabenübergang diesbezügliche rechtliche Voraussetzungen durch Erlassung konkreter Zuständigkeitsregelungen für diese 'besonderen Aufgaben' geschaffen werden, und zwar unter gleichzeitiger Bedachtnahme auf die für die Übertragung der einzelnen Aufgaben gegebenen personellen und administrativen Voraussetzungen und unter Schaffung von Regelungen über die Art und Weise der konkreten Abwicklung des Aufgabenübergangs.

Auf folgende personelle und administrative Voraussetzungen war praxisbezogen Bedacht zu nehmen: Den Arbeitsinspektoraten wurden für die neue Aufgabe insgesamt 35 zusätzliche Planstellen aus dem Bereich des Arbeitsmarktservice zur Verfügung gestellt. Eine Aufsplittung dieser 35 zusätzlichen Planstellen auf alle 20 Arbeitsinspektorate hätte dazu geführt, daß in den Arbeitsinspektoraten keine ausreichende Zahl an Kontrollorganen für die Durchführung gezielter Schwerpunktaktionen in Form von 'Planquadraten' zur Verfügung stünde. Auch hatte sich in Wien die Einrichtung einer eigenen Ausländerkontrollabteilung im Rahmen der Arbeitsmarktverwaltung bewährt, weil sich die Konzentration der Kontrolle der Ausländerbeschäftigung auf eine einzige Dienststelle im Bundesland Wien als für die Kontrollorganisation sinnvoll und auch als für die optimale Wahrnehmung der administrativen Belange günstiger und praxisgerecht erwiesen hatte.

Auch die zweimaligen Änderungen der ggstl. Verordnung erfolgten unter Bedachtnahme auf die personellen und administrativen Voraussetzungen: Durch die Novelle BGBl. Nr. 543/1995 wurden jene Zuständigkeitsregelungen des ArbIG, die auf die Beteiligung an Verwaltungsverfahren (Straf- und Administrativverfahren) Bezug nehmen, auch für den Bereich des AuslBG anwendbar gemacht, was aufgrund eines Versehens und des besonderen Zeitdrucks im Rahmen der Stammfassung der ggstl. Verordnung nicht geschehen war. Letztlich wurde, da es sich in der Praxis als administrativ nicht sinnvoll erwies, das gesamte Niederösterreich aufgrund seiner räumlichen Ausdehnung durch das Arbeitsinspektorat für den 8. Aufsichtsbezirk in St. Pölten in bezug auf das AuslBG zu kontrollieren (Reisezeiten etc.), die ggstl. Verordnung durch die Novelle BGBl. Nr. 170/1997 entsprechend novelliert und der örtliche Zuständigkeitsbereich des Arbeitsinspektorates für Bauarbeiten auch in Angelegenheiten nach dem AuslBG auf seinen angestammten und bewährten örtlichen Zuständigkeitsbereich im Arbeitnehmerschutzbereich beschränkt" (gemeint offenbar: erweitert).

Eine nähere Determination der Verordnung sei nicht erforderlich.

Selbst wenn man § 14 Abs 2 ArbeitsinspektionsG auch für die Wahrnehmung der Aufgaben und Befugnisse nach dem AusländerbeschäftigungsG heranzöge, seien die ausländischen Arbeitskräfte eine einzelne Beschäftigtengruppe im Sinne dieser Vorschrift.

c) Der Verfassungsgerichtshof teilt die Auffassung der Bundesministerin für Arbeit und Soziales, daß § 14 ArbeitsinspektionsG lediglich die Aufgaben des Arbeitnehmerschutzes vor Augen hat. Gleichwohl müssen die darin enthaltenen Regeln auch für allfällige andere, der Arbeitsinspektion durch besondere gesetzliche Vorschriften auferlegte Aufgaben und Befugnisse gelten, soweit nichts anderes angeordnet ist.

Diese Geltung kann freilich nur eine an diesen anderen Aufgaben und Befugnissen ausgerichtete sein, soweit sich diese von jenen im Bereich des Arbeitnehmerschutzes unterscheiden. Zieht man nämlich in Betracht, daß es beim Arbeitnehmerschutz unterschiedliche Anforderungen in bezug auf die Sachkenntnis und Erfahrungen der Organe der Arbeitsinspektion sind, die besondere organisatorische Vorkehrungen nach Wirtschaftszweigen oder Beschäftigtengruppen zweckmäßig erscheinen lassen können, so ist die Ähnlichkeit der Lage in bezug auf die Wahrnehmung der ganz andersartigen Aufgaben nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz nicht zu übersehen: In noch stärkerem Maße als die Anforderungen des Arbeitnehmerschutzes in einzelnen Wirtschaftszweigen oder Beschäftigtengruppen unterscheiden sich die Aufgaben nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz von jenen nach dem Arbeitsinspektionsgesetz.

Das Fehlen besonderer gesetzlicher Regelungen über die örtliche Zuständigkeit der Arbeitsinspektorate bei Überwachung der Einhaltung des Ausländerbeschäftigungsgesetzes kann daher nur zur Anwendung der Abs 2 und 3 des § 14 ArbeitsinspektionsG durch Zuordnung dieser Aufgaben an bestimmte allgemeine oder an besondere Arbeitsinspektorate führen, wobei die beschäftigten Ausländer eine besondere Beschäftigtengruppe darstellen. Insgesamt bildet der Rahmen des auf eine wirksame Besorgung der Verwaltungsaufgaben ausgerichteten § 14 ArbeitsinspektionsG im Zusammenhalt mit den die Behörde bindenden personellen Vorgaben eine ausreichend bestimmte Grundlage für die Einrichtung der Arbeitsinspektorate.

2. Die Verfahrensrügen der Beschwerde zeigen keine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte auf. Die belangte Behörde hat in nichtöffentlicher mündlicher Verhandlung in Anwesenheit beider Parteien die meldungslegenden Gendarmeriebeamten und den türkischen Staatsangehörigen sowie den Beschwerdeführer vernommen und den Verwaltungsstrafakt der ersten Instanz nach Darstellung des angefochtenen Bescheides mit Zustimmung beider Parteien (die allerdings im Verhandlungsprotokoll nicht ausdrücklich vermerkt ist) verlesen. Ob die Vernehmung des - nach dem Akteninhalt abgeschobenen und mit einem Aufenthaltsverbot belegten - bulgarischen Staatsangehörigen ohne nähere Nachforschungen über seinen Aufenthalt (vgl. VwGH 96/09/0217 vom 21. Jänner 1998) unterbleiben durfte, ist ebensowenig vom Verfassungsgerichtshof zu beantworten wie die Frage, ob die Erklärungen des Beschwerdeführers in der Berufungsverhandlung vollständig und richtig protokolliert wurden und die Parteien mit der Verlesung der Akten tatsächlich einverstanden waren oder ihr Einverständnis angenommen werden durfte.

Auch sonst sind keine vom Verfassungsgerichtshof wahrzunehmenden Rechtsverletzungen hervorgekommen. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und antragsgemäß dem Verwaltungsgerichtshof zur Entscheidung abzutreten.

Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung war entbehrlich (§19 Abs 4 Satz 1 VerfGG).