VfGH vom 04.03.2005, B1678/03
Sammlungsnummer
17478
Leitsatz
Verletzung im Eigentumsrecht durch Vorschreibung von Tourismusverbandsbeiträgen für Betriebsstätten der ASFINAG; verfassungswidrige Auslegung des Salzburger Tourismusgesetzes durch Qualifizierung von Mauten als beitragspflichtige Umsätze; sachlich gerechtfertigtes Interesse des Bundes an der Freihaltung der Mauteinnahmen von landesgesetzlichen Abgabenbelastungen im Sinne des ASFINAG-Gesetzes; Rücksichtnahme des Landesgesetzgebers auch bei gleichartigen Belastungen durch Tourismusbeiträge geboten
Spruch
Die beschwerdeführende Gesellschaft ist durch die angefochtenen Bescheide in ihrem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt worden.
Die Bescheide werden aufgehoben.
Das Land Salzburg ist schuldig, der beschwerdeführenden Gesellschaft die mit € 1.815,-- bestimmten Prozesskosten zu Handen der Finanzprokuratur binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit Bescheiden der Salzburger Landesregierung vom wurden der Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (in der Folge: ASFINAG) Tourismusverbandsbeiträge für das Jahr 2002 für die Betriebsstätten Zederhaus, St. Michael im Lungau und Flachau vorgeschrieben.
2. Gegen diese Bescheide richtet sich die vorliegende, auf Art 144 B-VG gestützte Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, in der die beschwerdeführende Gesellschaft die Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und auf Unversehrtheit des Eigentums sowie die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung der bekämpften Bescheide beantragt. In der Beschwerde macht die ASFINAG im Wesentlichen geltend, dass die Festsetzung der Tourismusverbandsbeiträge gegen die Grundsatzbestimmung des ArtII § 12 Abs 3 des Bundesgesetzes vom , mit dem eine Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft errichtet wird (in der Folge: ASFINAG-Gesetz), verstoße.
3. Zur Rechtslage:
3.1. Der Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft, eingerichtet durch BGBl. 591/1982, obliegt die Finanzierung, die Planung, der Bau und die Erhaltung von Bundesstraßen sowie die Einhebung von Mauten und Benützungsgebühren und die Bedienung von Verbindlichkeiten, die zum Zwecke der Planung, des Baus und der Erhaltung von Bundesstraßen eingegangen wurden (vgl. näher ArtII § 2 Abs 1 ASFINAG-Gesetz, BGBl. 591/1982 idF BGBl. I 113/1997). § 2 Abs 1 des Bundesgesetzes über die Einbringung der Anteilsrechte des Bundes an den Bundesstraßengesellschaften in die Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft und der Einräumung des Rechts der Fruchtnießung zugunsten dieser Gesellschaft (ASFINAG-Ermächtigungsgesetz 1997), BGBl. I 113/1997 idF BGBl. I 141/2000, räumt der ASFINAG das Recht des Fruchtgenusses an allen Bestandteilen bestehender und künftig zu errichtender Bundesstraßen gemäß §§1 und 7 Abs 1 Bundesstraßenfinanzierungsgesetz 1996 ein. Die ASFINAG war damit ab berechtigt, Mauten und Benützungsgebühren für die Straßen, an denen ein Fruchtgenussrecht bestand, sowie sonstige gesetzlich festgelegte Mauten und Benützungsgebühren von sämtlichen Nutzern einzuheben (vgl. § 6 ASFINAG-Ermächtigungsgesetz 1997).
Art II § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz regelt die abgabenrechtliche Behandlung dieser Mauten und Benützungsgebühren und lautet folgendermaßen:
"(Grundsatzbestimmung) Die auf Grund von bundesgesetzlichen Bestimmungen und auf Grund des Rechtes der Fruchtnießung eingehobenen Mauten, Benützungsgebühren oder Abgaben für die Benützung von Bundesstraßen dürfen nicht mit landesgesetzlich geregelten Abgaben belastet werden. Zur Anpassung entgegenstehender landesgesetzlicher Regelungen wird gemäß § 7 Abs 4 F-VG 1948 in Verbindung mit Art 15 Abs 6 B-VG eine Frist von sechs Monaten bestimmt."
3.2. § 7 Abs 4 F-VG 1948, BGBl. 45/1948 bestimmt Folgendes:
"Im übrigen kann die Bundesgesetzgebung hinsichtlich der Landes(Gemeinde)abgaben Bestimmungen zur Verhinderung von Doppelbesteuerungen oder sonstigen übermäßigen Belastungen zur Anpassung solcher Abgaben an die Bestimmungen des zwischenstaatlichen Steuerrechtes, zur Verhinderung von Erschwerungen des Verkehres oder der wirtschaftlichen Beziehungen im Verhältnis zum Ausland oder zwischen den Ländern und Landesteilen, zur Verhinderung der übermäßigen oder verkehrserschwerenden Belastung der Benutzung öffentlicher Verkehrswege und Einrichtungen mit Abgaben und zur Verhinderung der Schädigung der Bundesfinanzen treffen; sie kann zu diesem Zwecke die notwendigen grundsätzlichen Anordnungen (Art12 und 15 des Bundesverfassungsgesetzes) erlassen."
3.3. Nach § 2 Abs 1 des Salzburger Tourismusgesetzes sind die Unternehmer im Gebiet des Tourismusverbandes seine Pflichtmitglieder. Diese sind gemäß § 30 Abs 1 iVm § 31 Abs 1 erster Satz leg.cit. verpflichtet, für jedes Kalenderjahr den Verbandsbeitrag an den Tourismusverband, innerhalb dessen Gebiet der Sitz, Standort oder die Betriebsstätte des Unternehmens gelegen ist, zu entrichten.
§ 35 Abs 1 erster Satz Salzburger Tourismusgesetz legt als beitragspflichtigen Umsatz "die Summe der im zweitvorangegangenen Jahr erzielten steuerbaren Umsätze im Sinn des § 1 Abs 1 Z 1 und 2 UStG 1994" fest.
Hinsichtlich der Aufteilung der Umsätze auf die einzelnen Tourismusverbände trifft § 31 Abs 2 letzter Satz Salzburger Tourismusgesetz für Mautstraßenunternehmungen eine besondere Regelung:
"(2)... Bei Mautstraßenunternehmen erfolgt die Aufteilung in der Weise, dass 10 v. H. der Bemessungsgrundlage dem Tourismusverband am Wohnsitz oder Sitz des Unternehmens oder bei Fehlen eines Verbandes dem Tourismusförderungsfonds (II. Teil) zugeteilt und 90 v. H. der Bemessungsgrundlage nach Länge der Mautstrecken auf die Tourismusverbände der Gemeinden aufgeteilt werden, durch welche die Mautstraße führt."
4. Zur Begründung ihrer Beschwerde bringt die beschwerdeführende Gesellschaft, die als Mautstraßenunternehmung im Sinne der gerade zitierten Vorschrift anzusehen ist, vor, dass unter dem Begriff der "Abgabe" in ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz nicht nur Abgaben iSd F-VG 1948 verstanden werden dürften, wie dies der Verwaltungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung judiziere. Ein derartiges Verständnis würde gegen den Gleichheitssatz verstoßen, da im Fall von Geldleistungen, über die ein öffentlich-rechtlicher Fonds verfügungsberechtigt sei, die Qualifikation als Abgabe oder Beitrag von der formalen finanzverfassungsrechtlichen Ausgestaltung abhänge. Somit sei aber davon auszugehen, dass in solchen Fällen im Tatsächlichen kein Unterschied zwischen einer Abgabe und einem öffentlich-rechtlichen Beitrag bestehe. Überdies wäre die Umgehungsmöglichkeit des Landesgesetzgebers auch aus dem Gesichtspunkt der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung bedenklich. Durch die Ausgestaltung von landesgesetzlichen Abgaben auf Mauteinnahmen als öffentlich-rechtliche Pflichtbeiträge habe es der Landesgesetzgeber in der Hand, die Anordnung des Bundes in ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz zu umgehen, womit er in die Mautpolitik des Bundes eingreife.
5. Die belangte Behörde erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt. Im Wesentlichen führt sie aus, dass die Grundsatzbestimmung des ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz ihre verfassungsrechtliche Grundlage in § 7 Abs 4 F-VG 1948 habe und sich daher nur auf Abgaben iSd F-VG 1948 beziehen könne. Beiträge zu Tourismusverbänden seien von diesem finanzverfassungsrechtlichen Abgabenbegriff jedoch nicht umfasst; eine allfällige Ungleichbehandlung resultiere daher unmittelbar aus dem Abgabenbegriff des F-VG 1948. Dieser umfasse laut der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes und der herrschenden Lehre nur Geldleistungen, welche die Gebietskörperschaften kraft öffentlichen Rechts zur Deckung ihres Finanzbedarfs erheben. Da Beiträge zu Tourismusverbänden nicht einer Gebietskörperschaft, sondern dem Tourismusverband selbst zufließen würden, erfüllten sie den finanzverfassungsrechtlichen Abgabenbegriff nicht.
Hinsichtlich der kompetenzrechtlichen Bedenken könne die belangte Behörde "keinen Zusammenhang zwischen einer bundesgesetzlichen Grundsatzbestimmung und einem behaupteten letztlich dadurch bewirkten Verstoß gegen das Berücksichtigungsgebot herstellen und darf im Übrigen an die wenigen freilich völlig anders gelagerten Fälle erinnern, in denen der VfGH eine Verletzung des Berücksichtigungsgebotes ausgesprochen hat". Auch könne von einer Umgehung der Grundsatzbestimmung des ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz durch den Salzburger Landesgesetzgeber nicht gesprochen werden, da die Regelung der Tourismusbeiträge lange vor der Erlassung des ASFINAG-Gesetzes in Geltung gewesen sei.
II. 1. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige - Beschwerde erwogen:
2.1. Der Gerichtshof bezweifelt nicht, dass der Grundsatzbestimmung des ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz der Abgabenbegriff des F-VG 1948 zugrunde liegt (vgl. z.B. Verwaltungsgerichtshof vom , Zl. 94/17/0001, vom , Zl. 93/17/0089, und vom , Zl. 98/17/0301). Das ergibt sich nicht nur aus dem ausdrücklichen Verweis des Gesetzestextes auf § 7 Abs 4 F-VG 1948, sondern wird auch durch die Materialien (820 BlgNR, 18. GP, 3) bestätigt. Er bezweifelt auch nicht, dass es sich bei dem in Rede stehenden Tourismusbeitrag um eine Geldleistung handelt, der die Eigenschaft einer Abgabe im Verständnis des F-VG 1948 mangelt, handelt es sich doch offenbar um eine Geldleistung, die nicht einer Gebietskörperschaft, sondern den - als Körperschaften öffentlichen Rechts eingerichteten - Tourismusverbänden zufließt.
2.2. Dennoch ist die Beschwerde im Ergebnis gerechtfertigt:
2.2.1. Bereits im Erkenntnis VfSlg. 3163/1957 hat der Gerichtshof ausgesprochen, dass es im Hinblick auf die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht zu vermeiden sei, dass Regelungen, die in einer bestimmten Materie von der verfassungsgesetzlich zuständigen Autorität getroffen würden, eine Rückwirkung auch auf solche Verwaltungsgebiete äußerten, die in die Kompetenz der gegenbeteiligten Autorität fielen; "sowohl die zuständigen Organe des Bundes wie auch jene der Länder hätten diese wechselseitige Einwirkung ihrer kompetenzmäßig erlassenen Akte zu beachten und zu wahren". Im Erkenntnis VfSlg. 8831/1980 hat der Gerichtshof in diesem Zusammenhang wörtlich ausgeführt:
"Die vom bundesstaatlichen Prinzip her gebotene Trennung der Gesetzgebung in eine solche des Bundes und in eine solche der Länder verhält aber jeden zuständigen Gesetzgeber, bei seiner Regelung alle in Betracht kommenden Rechtsvorschriften der gegenbeteiligten Gebietskörperschaften zu berücksichtigen."
Im Erkenntnis VfSlg. 10.292/1984 hat der Gerichtshof dann Folgendes erkannt:
"Der den Bundesstaat konstituierenden Bundesverfassung muß unterstellt werden, die Grundlage einer harmonisierten Rechtsordnung zu sein, in der (allenfalls divergierende) Interessen von Bund und Ländern, auch soweit diese in Akten der Gesetzgebung ihren Niederschlag finden, aufeinander abgestimmt sind. Der rechtspolitische Gestaltungsfreiraum des Bundesgesetzgebers ist deshalb insoweit eingeschränkt, als es ihm verwehrt ist, Regelungen zu treffen, die sich als sachlich nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung der Effektivität landesgesetzlicher Regelungen darstellen; dasselbe gilt auch umgekehrt im Verhältnis des Landesgesetzgebers zum Bundesgesetzgeber ...
Diese ... der Bundesverfassung innewohnende Rücksichtnahmepflicht verbietet sohin dem Gesetzgeber der einen Gebietskörperschaft, die vom Gesetzgeber der anderen Gebietskörperschaft wahrgenommenen Interessen zu negieren und dessen gesetzliche Regelungen damit zu unterlaufen. Diese Pflicht verhält ihn dazu, eine zu einem angemessenen Ausgleich führende Abwägung der eigenen Interessen mit jenen der anderen Gebietskörperschaft vorzunehmen und nur eine Regelung zu treffen, die zu einem solchen Interessenausgleich führt."
Diese Ansicht vertrat der Gerichtshof auch im Erkenntnis VfSlg. 13.586/1993.
In Zusammenhang mit der Vorschreibung einer Gebrauchsabgabe argumentierte der Gerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 10.305/1984 wie folgt:
"Soll die bundesstaatliche Kompetenzverteilung in diesem Fall nicht zu einem unerträglichen Gegeneinander von Bund und Ländern führen, dann muss die allgemeine abgabenrechtliche Regelung des Landes auf die besondere Anordnung des Materiengesetzgebers Bund Rücksicht nehmen (vgl. VfSlg. 10292/1984). Der Landesgesetzgeber darf die Anordnung des TelegraphenwegeG, daß die dort näher beschriebenen Leitungsrechte von jedermann ohne Anspruch auf Entgelt zu dulden sind, nicht durch eine Abgabe für jedweden widmungsfremden Gebrauch öffentlichen Grundes in[s] Gegenteil verkehren. Er darf diesen Gebrauch daher einer Abgabe nicht unterwerfen."
2.2.2. Beurteilt man vor diesem Hintergrund die im vorliegenden Fall relevante Rechtslage, so ist zunächst beachtlich, dass der Bundesgesetzgeber im Wege einer Grundsatzbestimmung gemäß § 7 Abs 4 F-VG 1948 sein Interesse artikuliert hat, dass Entgelte und Abgaben für die Benützung von Bundesstraßen nicht mit landesgesetzlich geregelten Abgaben belastet werden. In den Materialien wird hiezu ausgeführt, durch eine solche Belastung würde "die gesamte Mautpolitik als Grundlage für den weiteren Straßenbau und die Straßeninstandhaltung vollständig zerstört. Durch die im § 7 Abs 4 des Finanzverfassungsgesetzes gegebene Möglichkeit einer einfachgesetzlichen Regelung soll hier die finanzielle Grundlage für den Bundesstraßenbau bzw. -erhaltung gewährleistet bleiben" (820 BlgNR, 18. GP, 3). Nun ist es in der Tat plausibel, dass eine - vom Bundesgesetzgeber nicht vorhersehbare - Belastung der (von der ASFINAG für den Straßenbau und die Straßenerhaltung zu verwendenden) Mauteinnahmen im Bundesstraßennetz durch Landesabgaben die Gestaltung der Mautpolitik und damit die Kalkulation der Finanzierung des hochrangigen Straßennetzes erschwert. Der Bund hat somit in eindeutiger Weise sein Interesse zum Ausdruck gebracht, die Mauteinnahmen der mit dem Bundesstraßenbau befasste(n) Gesellschaft(en) von Abgabenbelastungen frei zu halten, um die Mittel ungeschmälert ihrer eigentlichen Zweckbestimmung zuführen zu können. Im Hinblick auf die Bedeutung dieser Straßen für den Durchzugsverkehr besteht auch kein Zweifel daran, dass es sich hiebei um ein legitimes, sachlich gerechtfertigtes Interesse handelt.
Hat der Bund aber auf diese Weise deutlich sein - sachlich gerechtfertigtes - Interesse artikuliert, die erwähnten Mauteinnahmen von landesgesetzlichen Abgabenbelastungen frei zu halten, dann verbietet es die der Bundesverfassung innewohnende Rücksichtnahmepflicht den Ländern auch, derartige Mauteinnahmen einer wirtschaftlich vollkommen vergleichbaren Belastung und damit einer Schmälerung zu unterwerfen, sofern es dafür nicht eine dieses Interesse überwiegende sachliche Rechtfertigung gibt. Eine solche ist freilich nicht zu sehen. Unbestreitbar müssten die Länder bzw. letztlich die jeweiligen Tourismusverbände im Hinblick auf die erwähnte Grundsatzbestimmung des ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz auf eine Belastung der Mauteinnahmen der ASFINAG verzichten, wenn die der Finanzierung der Tourismusverbände dienenden Interessentenbeiträge in Form von Abgaben im Sinn der Finanzverfassung erhoben würden. Die Zielsetzung des Bundes, die Mauteinnahmen von Abgabenbelastungen frei zu halten, um sie ungeschmälert für Zwecke des Baus und der Erhaltung von Bundesstraßen, somit des Durchzugsverkehrs, verwenden zu können, wiegt insoweit schwerer als das allgemeine Interesse der Länder an einer Erhebung von Fremdenverkehrs- oder Tourismusabgaben. An dieser Interessengewichtung ändert sich aber nichts, wenn die Landesgesetzgebung für die Belastung von Tourismusinteressenten bzw. die Finanzierung von Tourismusverbänden nicht den Weg einer Abgabe, sondern den Weg einer - der Abgabe nachgebildeten, lediglich durch die Gläubigerschaft unterschiedenen - anderen öffentlich-rechtlichen Geldleistung wählt. Der Verfassungsgerichtshof hat gegen diese Art der Finanzierung bisher nie verfassungsrechtliche Bedenken geäußert, allerdings wiederholt betont, dass für die nicht in Abgabenform erhobenen Tourismusbeiträge dieselben Grundsätze zu gelten haben wie für die Fremdenverkehrsabgaben selbst (VfSlg. 11.640/1988, 12.224/1989, 16.198/2001). Ist aber für letztere im Wege einer grundsätzlichen Anordnung eine bestimmte Form der Rücksichtnahme auf legitime Interessen des Bundes angeordnet, dann muss diese Rücksichtnahme auch bei den vollkommen gleichartigen Belastungen durch Tourismusbeiträge geübt werden, wobei es nicht darauf ankommt, aus welchen Gründen dieser Weg der Belastung bzw. Finanzierung gewählt wurde.
Eine landesgesetzliche Regelung, die zum Ergebnis hätte, dass die Mauteinnahmen der ASFINAG mit Beiträgen belastet und dadurch geschmälert werden, widerspräche somit dem Ziel, das der Bundesgesetzgeber mit der Einhebung von Mauten im hochrangigen Straßennetz und mit der Grundsatzbestimmung des ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz verfolgt. Sie wäre daher verfassungswidrig.
2.2.3. Die maßgeblichen landesgesetzlichen Vorschriften zwingen aber nicht zu einer Interpretation, die zu diesem verfassungswidrigen Ergebnis führt. Wenn § 35 Salzburger Tourismusgesetz als beitragspflichtigen Umsatz die Summe der (im zweitvorangegangenen Jahr erzielten) steuerbaren Umsätze iSd § 1 Abs 1 Z 1 und 2 UStG 1994 bezeichnet, dann lässt sich diese Bemessungsgrundlage auch so interpretieren, dass die in ArtII § 12 Abs 3 ASFINAG-Gesetz genannten Mauten von vornherein nicht als beitragspflichtiger Umsatz anzusehen sind. Im Hinblick auf die angestellten Überlegungen ist eine solche Interpretation aber dann auch verfassungsrechtlich geboten.
Die belangte Behörde hat dem Gesetz somit fälschlich einen Inhalt unterstellt, der - hätte es ihn - das Gesetz verfassungswidrig erscheinen ließe. Im Sinne der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (z.B. VfSlg. 8011/1977, 8940/1980, 9137/1981, 13.369/1993) ist dies ein der Gesetzlosigkeit gleichzuhaltender, in die Verfassungssphäre reichender Fehler. Die angefochtenen Bescheide verletzen daher die beschwerdeführende Gesellschaft in ihrem Recht auf Unversehrtheit des Eigentums.
3. Die angefochtenen Bescheide sind aus diesem Grund aufzuheben.
III. Die Kostenentscheidung gründet sich auf § 88 VfGG. In den zugesprochenen Kosten ist eine Eingabengebühr gemäß § 17a VfGG iHv € 180,-- enthalten.
IV. Diese Entscheidung konnte gemäß § 19 Abs 4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.