VfGH vom 21.09.2010, B1470/09
19150
Leitsatz
Verletzung im Eigentumsrecht durch verfassungswidrige Auslegung einer Bestimmung im Nö Flurverfassungs-Landesgesetz über das Sonderteilungsverfahren; Einleitung eines solchen Verfahrens bei Nichtvorliegen eines Vergleiches im Ermessen der Behörde
Spruch
Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Bescheid im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt worden.
Der Bescheid wird aufgehoben.
Das Land Niederösterreich ist schuldig, den Beschwerdeführern zuhanden ihres Rechtsvertreters die mit € 2.860,-- bestimmten Prozesskosten binnen 14 Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die Beschwerdeführer sind Mitglieder der
Agrargemeinschaft Wittau, an deren agrargemeinschaftlichem Besitz, welcher weitgehend aus Waldfläche besteht, ihnen (derzeit) 17 von 162 Anteilen zukommen. Am stellten sie einen Antrag auf Sonderteilung; in der Folge kam es - auf Grund der Zukäufe von Anteilsrechten und der sich daraus ergebenden Notwendigkeit einer Neuberechnung der Abfindung bzw. einer Neudurchführung des Ermittlungsverfahrens - mehrmals zur Behebung des jeweiligen erstinstanzlichen Bescheides durch den Landesagrarsenat beim Amt der Niederösterreichischen Landesregierung und zur Zurückverweisung an die Niederösterreichische Agrarbezirksbehörde.
2. Mit Bescheid vom wies die Niederösterreichische Agrarbezirksbehörde, gestützt auf ein Gutachten eines forstwirtschaftlichen Amtssachverständigen, den Antrag der Beschwerdeführer mangels Erfüllung der Voraussetzungen ab. Dagegen wurde von den Beschwerdeführern am Berufung erhoben. Infolge der Untätigkeit des Landesagrarsenates beim Amt der Niederösterreichischen Landesregierung erhoben die Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom Säumnisbeschwerde nach Art 132 B-VG an den Verwaltungsgerichtshof.
3. Mit Erkenntnis vom gab die belangte Behörde (innerhalb der Frist gemäß § 36 Abs 2 VwGG) der Berufung keine Folge und bestätigte den Bescheid der erstinstanzlichen Behörde vom . In der Begründung führt sie im Wesentlichen aus, dass auf Grund einer nach der Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides erfolgten Änderung des Niederösterreichischen Flurverfassungs-Landesgesetzes (im Folgenden: NÖ FLG) durch LGBl. 6650-6 eine Ausscheidung von Mitgliedern aus der Agrargemeinschaft nur noch dann möglich sei, wenn zwischen diesen und der Agrargemeinschaft ein genehmigungsfähiger Vergleich geschlossen worden sei. Ein derartiges Übereinkommen sei aber weder im bisherigen Verfahren noch in der mündlichen Verhandlung vor der belangten Behörde erzielt worden. Ein weiteres Zuwarten zur allfälligen Erzielung eines Vergleiches sei im Hinblick auf die durch den Verwaltungsgerichtshof gesetzte Frist zur Bescheiderlassung nicht möglich. Allerdings hindere diese Entscheidung eine Weiterführung des Sonderteilungsverfahrens nicht, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen, insbesondere die Vorlage eines abgeschlossenen Vergleichs, durch beide Parteien in Zukunft erfüllt werden würden.
4. Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende, auf Art 144 B-VG gestützte Beschwerde, in der eine Verletzung in den verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz, auf Unversehrtheit des Eigentums, auf Freiheit des Liegenschaftsverkehrs, auf ein faires Verfahren und auf eine wirksame Beschwerde sowie eine Verletzung in Rechten durch Anwendung einer verfassungswidrigen Gesetzesbestimmung (§80 Z 4 NÖ FLG) behauptet und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Erkenntnisses beantragt wird.
4.1. Zur Behauptung der Verfassungswidrigkeit des § 80 Z 4 NÖ FLG idF LGBl. 6650-6 wird in der Beschwerde ausgeführt, dass die Voraussetzung des Vorliegens eines Vergleiches für die Einleitung des Verfahrens über das Ausscheiden von Eigentumsanteilen dem aus dem Gleichheitssatz abgeleiteten Sachlichkeitsgebot widerspreche, da zur Zielerreichung ein völlig ungeeignetes Mittel vorgesehen sei. Außerdem sei die Bestimmung unbestimmt und unklar, da der Wortlaut ("muss") nicht ausschließe, dass auch bei Nichtvorliegen eines Vergleiches die Behörde das Verfahren einleiten dürfe. Auch könne die Einleitung eines Verfahrens nicht von dem nicht näher determinierten Willen der Behörde abhängen.
Im Fall der verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit des § 80 Z 4 NÖ FLG habe die belangte Behörde diese Bestimmung in verfassungswidriger Weise angewendet.
4.2. In der Beschwerde wird weiters vorgebracht, dass die Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid in ihrer Verfügung über die betreffenden Eigentumsanteile beschränkt sind. Die Agrargemeinschaft könne durch Ablehnung eines Vergleichs die Sonderteilung einfach verhindern, ohne dass ein Anteilsinhaber dagegen eine Verwaltungsbehörde oder ein Gericht anrufen könne. Die Einschränkung des Eigentums entspreche nicht dem öffentlichen Interesse und sei auch nicht im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gerechtfertigt.
Ebenso sei den Beschwerdeführern das Recht, als Staatsbürger über Liegenschaften frei verfügen zu können, ohne eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechende Rechtfertigung entzogen worden.
4.3. Des Weiteren machen die Beschwerdeführer geltend, in ihren Rechten auf ein faires Verfahren nach Art 6 EMRK sowie auf eine wirksame Beschwerde nach Art 13 EMRK beeinträchtigt zu sein, da ihnen die Möglichkeit fehle, bei Nichtzustandekommen eines Vergleichs eine Verwaltungsbehörde oder ein Gericht anzurufen, um eine Entscheidung über die Sonderteilung herbeizuführen.
4.4. Schließlich rügen die Beschwerdeführer unter Berufung auf den Vertrauensschutz, dass die belangte Behörde durch Untätigkeit das Verfahren über den bereits im Jahre 1991 eingebrachten Antrag auf Sonderteilung verzögert habe und eine mittlerweile eingetretene Änderung der Rechtslage nicht zum Nachteil der Beschwerdeführer gereichen könne.
5. Die belangte Behörde legte die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie beantragt, die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, und insbesondere Folgendes ausführt:
"Vorerst darf angemerkt werden, dass die bemängelte lange Verfahrensdauer zum Teil auf mehrmalige Zukäufe von weiteren Anteilrechten an der Agrargemeinschaft durch die Beschwerdeführer selbst zurückzuführen ist, welche diese nach Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides aber vor Erlassung des Erkenntnisses durch den NÖ Landesagrarsenat erworben hatten. Dadurch änderte sich jeweils die Ausgangsbasis für die Berechnung des (damals rechtlich anders geregelten) Ausscheidens aus der Agrargemeinschaft durch Abfindung in Grund bzw./und Geld. Die Neuberechnung wurde jeweils aus Gründen der Zweckmäßigkeit durch die Erstbehörde durchgeführt, was eine Behebung des Bescheides und Rückverweisung der Angelegenheit an die NÖ Agrarbezirksbehörde bedeutete.
...
Aus der aktuellen Textierung geht eindeutig hervor, dass eine Sonderteilung nur mehr bei Vorliegen der dort genannten Voraussetzungen von der Behörde durchgeführt werden darf bzw. dann eben abgewickelt werden muss. Sofern die erforderlichen Parameter nicht erfüllt werden, ist eben eine Sonderteilung nicht möglich. Es würden auch weitere Regelungen nötig sein, wenn die Ansicht der Parteien [H.] zuträfe, und ein Verfahren bei Nichtvorliegen der genannten Punkte abgewickelt werden dürfte. Es würde im Ermessen der Behörde stehen, unter welchen Gesichtspunkten das Sonderteilungsverfahren durchzuführen wäre, der Willkür wäre Tür und Tor geöffnet.
Im Übrigen wird in den erläuternden Bemerkungen zu dieser Bestimmung ausgeführt, dass - neben einer Entlastung der Agrarbehörden - durch die Neufassung der Bestimmung ein Weiterbestand der Agrargemeinschaften im öffentlichen Interesse stärker abgesichert werden soll. Vielfach obliegen solchen Gemeinschaften Verpflichtungen kultureller und sozialer Art, etwa die Erhaltung von Kapellen, Wegkreuzen etc. oder alten Milchhäusern bzw. anderer, ehemaliger Gemeinschaftseinrichtungen, deren Erhaltung für die Allgemeinheit durchaus wünschenswert ist. Die Erfahrung hat aber gezeigt, dass nach Abwicklung eines Sonderteilungsverfahrens weitere folgen, sodass schlussendlich das Substrat der Agrargemeinschaft leidet und das Interesse am Weiterbestand erlischt oder eine Aufrechterhaltung der Gemeinschaft aus wirtschaftlichen Gründen gar nicht mehr möglich ist. Die oben genannten Aufgaben müssten dann von anderen Rechtsträgern erfüllt werden, welche dies aber aus finanziellen Gründen nicht können oder wollen. Lediglich wenn beide beteiligten Seiten eine einvernehmliche Lösung präsentieren, die den gesetzlichen Vorgaben entspricht, soll weiterhin eine Sonderteilung möglich sein.
...
Eine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte kann nicht erkannt werden. Mitgliedern der Agrargemeinschaft steht ja kein physisch existierendes Grundstück unmittelbar zur Verfügung. Die Mitgliedschaft basiert auf Anteilrechten, über welche jederzeit verfügt werden hätte können bzw. noch immer werden kann. Den Beschwerdeführern wäre es freigestanden, diese Anteilrechte an die Agrargemeinschaft selbst, an Alt- oder auch Neumitglieder - jeweils unter Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen - zu verkaufen. Diese Möglichkeit besteht übrigens nach wie vor. Damit wäre automatisch ein Ausscheiden aus der Agrargemeinschaft verbunden. Ein durchsetzbarer Anspruch auf Grund- und Geldzuweisung besteht jetzt nur mehr unter bestimmten Voraussetzungen, der im Sinn der Erhaltung dieser Gemeinschaften im öffentlichen Interesse nunmehr etwas eingeschränkt wurde.
Inwieweit dem Bescheid eine denkunmögliche Gesetzesanwendung zugrunde liegt, kann nicht nachvollzogen werden, zumal die Textierung der anzuwendenden Bestimmung eindeutig ist und keinen Auslegungsspielraum zulässt."
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die - zulässige -
Beschwerde erwogen:
1. Zur Rechtslage:
§ 80 des Niederösterreichischen Flurverfassungs-Landesgesetzes, LGBl. 6650-0 idF LGBl. 6650-6, lautet:
"§80
Sonderteilungsverfahren
Im Sonderteilungsverfahren sind die Bestimmungen für die Einzelteilung mit folgenden Änderungen sinngemäß anzuwenden:
3. Parteien sind der Sonderteilungswerber, die Agrargemeinschaft und die in § 63 Z. 3 und 4 genannten Personen;
4. Die Behörde muß das Verfahren einleiten, wenn mindestens ein Mitglied dies beantragt und ihr gleichzeitig ein genehmigungsfähiger Vergleich zwischen dem Sonderteilungswerber und der Agrargemeinschaft vorgelegt wird. Die Behörde muß den Vergleich genehmigen, wenn dadurch der gemeinschaftliche Besitz nicht unwirtschaftlich zersplittert wird. Der genehmigte Vergleich ersetzt den Sonderteilungsplan."
2. Die Beschwerdeführer sind durch den angefochtenen Bescheid im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt worden:
2.1. Der Eigentumsbegriff des Art 1 1. ZPEMRK umfasst alle erworbenen Rechte mit Vermögenswert, ohne dass es darauf ankommt, ob die geschützte Rechtsposition privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Art ist (). Um eine solche Rechtsposition handelt es sich auch bei einem Anteilsrecht an einer Agrargemeinschaft (vgl. zum Grundrechtsschutz der Anteilsrechte an Agrargemeinschaften auch VfSlg. 18.446/2008, ferner ua.; , B974/09).
2.2. Der angefochtene Bescheid greift in das Eigentumsrecht ein. Dieser Eingriff wäre nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg. 13.587/1993 mwN, 15.364/1998, 15.768/2000, 16.113/2001, 16.430/2002) dann verfassungswidrig, wenn der ihn verfügende Bescheid ohne jede Rechtsgrundlage ergangen wäre oder auf einer verfassungswidrigen Rechtsgrundlage beruhte, oder wenn die Behörde bei Erlassung des Bescheides eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet hätte, ein Fall, der nur dann vorläge, wenn die Behörde einen so schweren Fehler begangen hätte, dass dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre.
2.3. Das Vorbringen der Beschwerdeführer, dass es sich bei § 80 Z 4 NÖ FLG um eine verfassungswidrige Gesetzesbestimmung handle, ist nicht stichhaltig:
Nach Art 1 1. ZPEMRK sind Eigentumseingriffe zulässig, wenn sie einem öffentlichen Interesse dienen und verhältnismäßig sind (VfSlg. 13.659/1993). Die Bestimmung des § 80 Z 4 NÖ FLG idF LGBl. 6650-6, welche die Behörde zur Einleitung eines Sonderteilungsverfahrens verpflichtet, sofern mindestens ein Mitglied der Agrargemeinschaft dies beantragt und ein genehmigungsfähiger Vergleich zwischen dem Sonderteilungswerber und der Agrargemeinschaft vorgelegt wird, dient dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung einer funktionsfähigen landwirtschaftlichen Struktur. Die Gesetzesmaterialien (Landtagsvorlage zur Änderung des Flurverfassungs-Landesgesetzes 1975, 16. GP, Ltg.-684/F-13-2006, zu § 80) führen dazu Folgendes aus:
"Die neue Bestimmung kennt nun spezielle Regelungen für das Sonderteilungsverfahren in stark abgekürzter Form. Der grundsätzlich wünschenswerten Erhaltung der Agrargemeinschaften dient die Vorschrift, dass das Verfahren nur dann eingeleitet werden darf, wenn gleichzeitig ein bereits ausgearbeitetes und genehmigungsfähiges Übereinkommen vorgelegt wird. Dies hat auch zur Folge, dass weit reichende Streitigkeiten zwischen der Agrargemeinschaft und dem Ausscheidungswilligen hintan gehalten werden, wodurch es jedenfalls auch zu einer bedeutenden Verminderung des behördlichen Aufwands und der Verfahrensdauer kommt."
Zwar könnten sich im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit dieser Regelung verfassungsrechtliche Bedenken dahingehend ergeben, dass es sachlich nicht gerechtfertigt sein dürfte, dass einem Mitglied einer Agrargemeinschaft das Ausscheiden aus dieser durch Sonderteilung nur bei Zustimmung der Agrargemeinschaft möglich ist; wäre der Rechtsvorschrift eine solche Auslegung zugrunde zu legen, wie es die zitierte Formulierung in den Erläuterungen zur Landtagsvorlage nahe legt, bestünden gegen die Regelung tatsächlich Bedenken ob ihrer Verfassungsmäßigkeit.
Die Bestimmung des § 80 Z 4 NÖ FLG ist allerdings einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, wonach die zusätzlich zum Antrag geforderte Vorlage eines genehmigungsfähigen Vergleichs nicht eine unbedingte Voraussetzung einer Teilung (bzw. ihr Nichtvorliegen nicht in jedem Fall ein Teilungshindernis) darstellt: Der Wortlaut der Bestimmung, insbesondere die Wortfolge "muß das Verfahren einleiten, wenn", lässt eine Auslegung zu, derzufolge bei Nichtvorliegen eines Vergleichs die Einleitung eines Verfahrens im Ermessen der Behörde liegt, die Behörde somit ein Sonderteilungsverfahren durchführen und einen Sonderteilungsplan erlassen darf. Da gemäß § 80 erster Satz NÖ FLG - abgesehen von den in Z 3 und Z 4 genannten Abweichungen - im Sonderteilungsverfahren die Bestimmungen über die Einzelteilung anzuwenden sind, hat sich die Behörde bei ihrer Entscheidung an den für die Einleitung des Einzelteilungsverfahrens in § 64 Abs 1 NÖ FLG festgelegten Kriterien zu orientieren und ist insofern der ihr eingeräumte Spielraum ausreichend determiniert.
2.4. Da der Verfassungsgerichtshof gegen die den angefochtenen Bescheid tragenden Rechtsvorschriften keine verfassungsrechtlichen Bedenken hegt, könnte dieser das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Unversehrtheit des Eigentums nur verletzen, wenn die Behörde das Gesetz in denkunmöglicher Weise angewendet hätte, ein Fall, der nur dann vorläge, wenn die Behörde einen so schweren Fehler begangen hätte, dass dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre (vgl. zB VfSlg. 15.001/1997, 16.113/2001, 16.701/2002).
Der bekämpfte Bescheid stützt sich im Wesentlichen auf § 80 Z 4 NÖ FLG idF LGBl. 6650-6 und damit auf eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage, die jedoch in denkunmöglicher Weise angewendet wurde:
Die belangte Behörde ist auf Grund der Novelle zu § 80 NÖ FLG, LGBl. 6650-6, im angefochtenen Bescheid davon ausgegangen, dass Mitglieder der Agrargemeinschaft aus dieser nur noch dann ausscheiden können, wenn zwischen ihnen und der Agrargemeinschaft selbst ein Vergleich geschlossen wird, der bestimmte Bedingungen erfüllen muss. Ein Weiterführen des Sonderteilungsverfahrens ist der belangten Behörde zufolge nur möglich, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen durch beide Parteien in Zukunft erfüllt werden, wenn also auch ein abgeschlossener Vergleich vorgelegt wird. Diese Annahme wird auch in der Gegenschrift der belangten Behörde aufrechterhalten (oben I.5.).
Vor dem Hintergrund der Ausführungen unter 2.3. erweist sich die von der belangten Behörde vorgenommene Auslegung als denkunmöglich. Die belangte Behörde hat dadurch, dass sie mit der dargestellten Begründung den Antrag der Beschwerdeführer auf Einleitung eines Sonderteilungsverfahrens abgewiesen hat, der Bestimmung des § 80 Z 4 NÖ FLG idF LGBl. 6650-6 einen verfassungswidrigen, insbesondere dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums widersprechenden Inhalt unterstellt und jene somit denkunmöglich angewendet.
III. Die Beschwerdeführer sind somit durch den angefochtenen Bescheid im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Unversehrtheit des Eigentums verletzt worden.
Der angefochtene Bescheid ist daher aufzuheben, ohne dass auf das weitere Beschwerdevorbringen einzugehen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 88 VfGG. In den zugesprochenen Kosten sind ein Streitgenossenzuschlag in der Höhe von € 200,-- sowie Umsatzsteuer in der Höhe von € 440,-- und eine Eingabengebühr gemäß § 17a VfGG in der Höhe von € 220,-- enthalten.
Diese Entscheidung konnte gemäß § 19 Abs 4 erster Satz VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.