§ 1 Geltungsbereich im allgemeinen

Übersicht der Kommentierung

I. Sozialversicherung und Verfassung

A. Kompetenzverteilung

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Die Regelung durch Bundesgesetz entspricht Art 10 Abs 1 Z 11 B-VG, wonach das Sozialversicherungswesen Bundessache in Gesetzgebung und Vollziehung ist. Diese Fokussierung auf den Bund trifft gem Art 10 Abs 1 Z 12 B-VG etwa auch für das Gesundheitswesen zu, während andere Bereiche der sozialen Sicherheit davon abweichenden Kompetenztatbeständen unterliegen: Beispielhaft seien hier das Armenwesen und die Heil- und Pflegeanstalten genannt, die gem Art 12 Abs 1 Z 1 B-VG jeweils der Zuständigkeit des Bundes zur Grundsatzgesetzgebung und der Zuständigkeit der Länder zur Ausführungsgesetzgebung und Vollziehung unterliegen.

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Gem Art 102 Abs 2 B-VG kann das Sozialversicherungswesen unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden. Das ASVG hat die historisch vorgefundene österreichische Tradition der Selbstverwaltung übernommen und die Durchführung der SV den VT und dem HV zugewiesen, die als Körperschaften des öffentlichen Rechtes eingerichtet sind und über Rechtspersönlichkeit verfügen (s § 32).

B. Die Auslegung des Begriffes „Sozialversicherung“

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Allein aus der Bundesverfassung ist eine Konkretisierung des Sozialversicherungswesens nicht möglich. Der VfGH hat insb bei der Auslegung der Kompetenzartikel des B-VG die objektiv-historische Auslegung bevorzugt („Versteinerungstheorie“). Demnach ist entscheidend, in welchem Sinn dieser Begriff in der Rechtsordnung zur Zeit des Inkrafttretens der Verfassungsbestimmung (das ist der 1.10.1925) verwendet wurde. Dabei darf der einfache Gesetzgeber auch Neuerungen einführen, sofern diese Weiterentwicklungen nur in inhaltlich-systematischem Zusammenhang mit der historischen Regelung stehen („intrasystematische Fortentwicklung“; s Günther, Verfassung und Sozialversicherung, 22 ff).

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Das Sozialversicherungswesen iSd B-VG ist demnach durch eine besondere Offenheit gekennzeichnet, und zwar sowohl betreffend den Umfang der Versicherten als auch den Gegenstand der Versicherung (sehr wohl kann aber eine Fortentwicklung verfassungswidrig sein, weil sie die intrasystematischen Grenzen überschreitet; s VfGH G 219/01). Das Wesen der SV besteht darin, in einer bestimmten, von anderen Formen der Sozialpolitik unterschiedenen Form die mannigfachen Gefahren, die die wirtschaftliche Existenz bedrohen, auszuschalten oder doch zu mildern (VfGH G 4/59; G 219/01; Tomandl in Tomandl, System, 0.2.1., macht diesbezüglich eine Einengung der SV auf die Deckung wirtschaftlicher Risiken aus). Diese für das Sozialversicherungswesen typische Sicherungsform besteht in der Zusammenfassung der Sozialversicherten zu einer Solidaritätsgemeinschaft, deren Mitglieder sich nach generellen objektiven Kriterien bestimmen. Jeder Vers muss zumindest theoretisch die Möglichkeit haben, in den Genuss von Leistungen zu gelangen. Die Einbeziehung oder der Ausschluss bestimmter Personengruppen darf nicht willkürlich erfolgen. Dabei ist es für die Pflichtversicherung ohne Belang, ob der Einzelne der Sozialversicherung bedarf, sie erwünscht oder ob er sie für sinnlos erachtet. Über den individuellen Sonderinteressen stehen die gemeinsamen Interessen der in der Pflichtversicherung zusammengeschlossenen Personen. Dieser Gemeinschaftsgedanke ist für die Sozialversicherung typisch und wesentlich (VwGH 2000/08/0206).

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Der SV ist eigentümlich, dass auch die DG zur Beitragsleistung herangezogen werden. Grds drängt der Versorgungs- den Versicherungsgedanken vielfach zurück: Zwischen Sozialversicherungsbeitrag auf der einen und Sozialversicherungsschutz bzw Leistungen der SV auf der anderen Seite besteht kein individuelles Äquivalenzverhältnis, es ist vielmehr der Grundsatz des sozialen Ausgleichs prägend. Die Beitragshöhe orientiert sich nicht am Versicherungsrisiko des jeweiligen Vers, jedoch besteht ein funktioneller Zusammenhang zwischen Beitragshöhe und Höhe der Geldleistungen (Tomandl in Tomandl, System, 0.2.1.; Frank, Geringfügige Beschäftigung, Dienstgeberabgabe und Finanzverfassung, ÖJZ 2004/20, jeweils mwN). Die chronische Unterbedeckung insb in KV und PV spricht auch gegen eine kollektive Äquivalenz zwischen Beitragsaufkommen und Sozialversicherungsaufwand.

C. Bestandsgarantie der Sozialversicherung und soziale Grundrechte

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Der einfache Gesetzgeber darf nur solche Regelungen treffen, die den Kompetenztatbestand „Sozialversicherungswesen“ nicht sprengen. Dadurch ergibt sich eine verfassungsrechtliche Sperre für eine Neugestaltung des Sozialversicherungssystems, die diesen Typus der SV verlassen würde (Tomandl in Tomandl, System, 0.2.1.). Allerdings beinhaltet die Kompetenzordnung weder eine institutionelle Garantie der SV als Leistungssystem noch ihrer öffentlich-rechtlichen Organisationsform. Die traditionelle Organisation als dezentrale Selbstverwaltungseinrichtungen ist zwar verfassungsrechtlich erlaubt, aber nicht garantiert oder festgeschrieben. Der Entwurf für ein Bundesverfassungsgesetz über das Recht auf Sozialversicherung und Sozialhilfe wurde 1988 nicht einmal einer parlamentarischen Behandlung unterzogen. Art 120a und Art 120b B-VG zielen nicht ausdrücklich auf die SV ab. Organisatorische Reformen in der SV können deshalb mittels einfacher Gesetze innerhalb eines großen Spielraums, den die Verfassung einräumt, durchgeführt werden. Eine institutionelle Garantie, die die Beibehaltung des bestehenden Systems gewährleistet, besteht nicht (Funk, Organisatorische Reformen in der Sozialversicherung aus Sicht des Verfassungsrechts, in FS Krejci II, 1897 [1904, 1909, 1912]; Pfeil, Rechtsprobleme bei Maßnahmen zur Steigerung der Effizienz der österreichischen Sozialversicherung, SozSi 2017, 447 [452 ff, 461]).

Mit dem SV-OG ist eine „große Reform des Sozialversicherungssystems in Österreich“ angekündigt worden. Dabei geht es insb auch um eine Reduktion der SVT (verbunden mit einer Umbenennung der Institutionen) und um eine Neugestaltung der Besetzung der Organe ab 1.1.2020 (vgl Brameshuber, Strukturreform in der Sozialversicherung - Folgen für die Selbstverwaltung, DRdA 2019, 198). Der VfGH hat sich in einigen Entscheidungen mit diesem Themenkomplex beschäftigt und mehrere Kernelemente der Reform als verfassungskonform bestätigt, wie die Vereinigung der GKKen zur ÖGK; die paritätische Zusammensetzung der Organe von ÖGK, AUVA und PVA aus Vertretern der DG und DN; die Auflösung der BKKen; die Erstreckung der staatlichen Aufsicht auch auf die Zweckmäßigkeit der Verwaltungsführung und den Entfall der Kontrollversammlungen. Andere Aspekte wurden als verfassungswidrig aufgehoben, wie die Übertragung der SV-Prüfung (§ 41a) an die Abgabenbehörden des Bundes und die Bestimmungen über den Eignungstest für die in die Organe der SVT zu entsendenden Vertreter der DG und DN sowie über die staatliche Aufsicht, soweit sich diese auf Beschlüsse bezieht, deren finanzielle Auswirkungen ein Ausmaß von zehn Millionen Euro innerhalb eines Kalenderjahres oder innerhalb von fünf Kalenderjahren übersteigt (VfGH 13.12.2019, G 211-213/2019; G 119-120/2019; G 67-71/2019; G 78-81/2019; s auch die Informationen auf www.vfgh.gv.at (Medien) vom 13. und 30.12.2019 sowie Pfeil, Verfassungswidrigkeiten der Reformen der Sozialhilfe bzw der Organisation der Sozialversicherung - Teil 2: SV-OG und PLABG, ÖZPR 2020, 29; Glowacka, VfGH zur Sozialversicherungs-Organisationsreform, ASoK 2020, 42).

Es wird auch die Meinung vertreten, dass der Übergang vom System der Selbstverwaltung auf die staatliche Verwaltung („Verstaatlichung“) oder auf Privatautonomie („Privatisierung“) einer verfassungsgesetzlichen Grundlage bedürfe (Cerny, Gedanken zur sozialen Selbstverwaltung, DRdA 2018, 283 [290]). Eine Wertschöpfungsabgabe als Ersatz für die bestehende Beitragspflicht soll sich nicht auf den Tatbestand Sozialversicherungswesen gründen können (Rebhahn, Verfassungsrechtliche Probleme der Finanzierung der Krankenversicherung, in Pfeil, Finanzierungsprobleme der gesetzlichen Krankenversicherung, 55 [61]; Wiederin, Verfassungsrechtliche Probleme des Beitragsrechts, in Rebhahn, Probleme des Beitragsrechts, 99 [103]).

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Die österr Bundesverfassung kennt keine grundrechtliche Absicherung sozialversicherungsrechtlicher Ansprüche. Eine staatliche Pflicht, Vorkehrung für eine umfassende soziale Krankheitsvorsorge zu treffen, existiert nicht (Rebhahn, Finanzierungsverantwortung des Bundes für die gesetzliche Krankenversicherung, 15 ff). Teilw recht weitreichende internationale Abkommen sind fallweise durch Verwendung sehr allg Begriffe oder österr Vorbehalte geprägt.

D. Öffentliches Recht/Privatrecht

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Die Sozialversicherung gehört in ihrem Kern dem öffentlichen Recht an. Sie hat allerdings auf Grund ihrer Aufgabenstellung enge Berührungspunkte mit dem Privatrecht. Soweit daher ein privatrechtlicher Lösungsansatz auf einem allgemeinen Rechtsgedanken beruht, steht dessen Anwendung auch im Sozialversicherungsrecht nichts im Wege. In manchen Sachbereichen enthält das Sozialversicherungsrecht „zivilrechtliche Einschlüsse“ (1 Ob 2370/96b, mwN).

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Es besteht keine Wahlfreiheit zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Handlungsform. Wenn die Privatwirtschaftsverwaltung gewählt wird, um der materiell gegebenen öffentlich-rechtlichen Bindung zu entgehen, liegt ein Missbrauch der Form und daher ein essenzieller Verstoß gegen die Grundsätze des Rechtsstaates vor, der zur Nichtigkeit der privatrechtlich getroffenen Vereinbarung führt (2 Ob 511/95).

II. Die „allgemeine“ Sozialversicherung

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Der in § 1 genannte Regelungsgegenstand der „Allgemeinen Sozialversicherung“ wird in § 2 als die KV, UV und PV umfassend beschrieben. Diese drei Versicherungszweige sind freilich keineswegs allein für das ASVG typisch und deshalb nur bedingt für eine begriffliche Kennzeichnung tauglich (zum historischen Verständnis vgl EB 599 BlgNR, 7. GP, 2 f). Es hat sich eingebürgert, dem Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz die sozialversicherungsrechtlichen Sondergesetze (s Rz 12) als terminologischen Widerpart entgegenzuhalten, auch wenn diese wie das BSVG eine eigenständige Regelung aller drei genannten „allgemeinen“ Versicherungszweige enthalten. Üblich ist die Unterscheidung zwischen SV im engeren Sinn, die KV, UV und PV umfasst, und SV im weiteren Sinn, die darüber hinaus noch die Arbeitslosenversicherung und die Bauarbeiter-Schlechtwetter-Entschädigung (Fruhwürth, Sozialversicherungsbeiträge, Insolvenz-Ausfallgeld und Regress, ecolex 1992, 791) beinhaltet.

III. Sozialversicherung „beschäftigter“ Personen

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Aus dem Zusammenhalt des ASVG an sich und dem gesonderten Verweis auf die gleichgestellten selbständig Erwerbstätigen in § 1 ergibt sich eindeutig, dass mit dem Begriff der „beschäftigten“ Personen nur Unselbständige gemeint sind. Die erwähnten Selbständigen (zB Hebammen, Lehrer, Fremdenführer) haben seit der Aufhebung des § 4 Abs 3 mit BGBl I 1998/138 weitgehend ihre Bedeutung verloren. Gem der Übergangsbestimmung des § 572 Abs 4 bleibt das ASVG allerdings für Altfälle von Bedeutung (s § 4 Rz 104). Die Selbständigen iSv § 4 Abs 5 wurden nach dem Erkenntnis des VfGH G 392, 398, 399/96 wieder gänzlich aus dem ASVG ausgeschieden. Auf Grund der demografischen Entwicklung nimmt die Anzahl der in der KV versicherten Pensionisten laufend zu. Der Gesetzeswortlaut ist bei der Umschreibung des sachlichen Geltungsbereiches seit der Schaffung von Möglichkeiten zur freiwilligen Selbstversicherung (ab § 16) streng genommen eigentlich zu eng (Poperl, Handbuch, § 1 Rz 5); auch die Teilversicherten gem § 8 und die Einbeziehung gem § 9 finden keine vollständige Deckung.

IV. Beschäftigung „im Inland“

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Ein Grundsatz des ASVG normiert Beschäftigung im Inland (s § 3 Abs 1) als Voraussetzung für den Eintritt der Pflichtversicherung. Es gilt somit das Territorialitätsprinzip, während der Staatsangehörigkeit grds keine Bedeutung zukommt. Die nähere Ausführung dieser Regelung sieht ein Ausstrahlungs- (§ 3 Abs 2) und ein Einstrahlungsprinzip (§ 3 Abs 3) vor (s die Details bei § 3). Der unionsrechtliche Anwendungsvorrang kann spezifische Ausnahmen vom Territorialitätsprinzip bewirken (VwGH 2010/08/0231).

V. Entwicklung der Sozialversicherungs-Gesetzgebung inkl ASVG neu

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Die Schaffung gesetzlicher Grundlagen setzte in Österreich in den Jahren 1887 mit dem Arbeiterunfall- (RGBl 1888/1) und 1888 mit dem Arbeiterkrankenversicherungsgesetz (RGBl 1888/33) ein. Beide lehnen sich an die durch die Person des Reichskanzlers Bismarck stark geprägten deutschen Regelungen an, die aus dem Klassenkampf hervorgegangen sind. Dass der SV das Odium einer Arme-Leute-Einrichtung anhängt (Dragaschnig in FS 100 Jahre österreichische Sozialversicherung, 87), trifft mittlerweile schon lange nicht mehr zu. Weitere Meilensteine waren die Einrichtung einer PV für die Privatangestellten im Jahr 1906, das Angestelltenversicherungsgesetz 1926 und das GSVG 1935, das damals die SV der Arbeiter und der Angestellten zusammenfasste. Nach dem Einmarsch von Nazi-Deutschland trat am 1.1.1939 durch Kundmachung GBlÖ 1938/703 die RVO in Kraft, die auf Grund des Sozialversicherungs-Überleitungsgesetzes BGBl 1947/142 - mit Änderungen - bis zur Ablöse durch das ASVG mit 1.1.1956 als vorläufig österr Recht in Geltung blieb.

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In weiterer Folge wurden die sozialversicherungsrechtlichen Sondergesetze (neu) erlassen, und zwar B-KUVG (1967) für „öffentlich-rechtliche DN“, NVG (1972) für Notare und GSVG, BSVG und FSVG (Inkrafttreten mit 1.1.1979) für Selbständige. Diese Gesetze weisen große Ähnlichkeit bzw teilweise völlige Identität zum ASVG auf, wobei jedoch in einzelnen Bereichen auch stark abweichende Regelungen getroffen wurden. Zu den Veränderungen in der SV s Tomandl, Die letzten 50 Jahre in der Sozialversicherung, ZAS 2016, 11, wobei er tatsächlich sogar die letzten 60 Jahre beschreibt.

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Das Sozialversicherungsrecht ist durch außerordentliche Novellierungsfreudigkeit des Gesetzgebers gekennzeichnet, die maßgeblich mitverantwortlich für dessen Unübersichtlichkeit ist: „Das ASVG nimmt in der Skala unverständlicher Gesetze einen unbestrittenen Spitzenrang ein.“ Dennoch scheiterte der Versuch einer Expertenkommission zur Neuerlassung des ASVG auf Grund mangelnder politischer Unterstützung (Tomandl, Das Ende des Projekts ASVG-Neu, ZAS 2006/12). Mahnend Mosler, 60 Jahre ASVG, DRdA 2015, 475: „Das ASVG ist in Teilbereichen an den Grenzen der Vollziehbarkeit angelangt. Davon, dass ein durchschnittlich gebildeter Jurist das ASVG verstehen können sollte, sind wir wohl ohnehin schon weit entfernt. Aber es sollte doch wenigstens möglich sein, ohne „eine gewisse Lust am Lösen von Denksportaufgaben“ (VfGH 1990/VfSlg 12.420) ein Gesetz vollziehen zu können.“

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Neben originär österr Rechtsquellen wird unser Sozialversicherungsrecht durch Anordnungen internationalen Ursprungs bestimmt (s grds Spiegel, Zwischenstaatliches Sozialversicherungsrecht), wie zwischenstaatliche Regelungen (s die Übersicht auf www.bmsk.gv.at unter „internationale Abkommen“ und § 3 Rz 4 ff) zur Bewältigung von Sachverhalten mit Auslandsbeziehung; europarechtliche Regelungen, die in Österreich allenfalls unmittelbar anwendbar sind (VO 1408/71 und VO 883/2004 sowie die DurchführungsVO 574/72 und 987/09) und insb der Koordinierung der nationalen Sozialversicherungsordnungen dienen (vgl näher § 3 Rz 1 ff, § 85, 86 Rz 30 ff); sowie völkerrechtliche Verpflichtungen, die einen bestimmten Standard betr die Soziale Sicherheit vorsehen und als Auslegungshilfe dienen können (zB Allgemeine Menschenrechtserklärung der UNO, UN-Pakt für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, BGBl 1978/590, Europäische Sozialcharta, BGBl 1969/460, revidiert mit BGBl III 2011/112, 2011/113; s Geppert, 60 Jahre Menschenrecht „soziale Sicherheit“ - Umsetzung in Österreich und Europa, RdA 2009, 83).